論我國(guó)海洋區(qū)域管理模式下的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建＊

全永波 胡進(jìn)考

（浙江海洋學(xué)院管理學(xué)院,浙江 舟山 316000）

海洋區(qū)域管理是一種為解決日益增多的跨行政區(qū)域涉海主體間的管?；蛴煤Ｃ芏岢龅暮Ｑ蠊芾硇履Ｊ?海洋區(qū)域管理為海洋綜合管理提供了一種機(jī)制或者是制度的支撐,只有當(dāng)通過(guò)制定適當(dāng)?shù)闹贫?才能平衡和管理多種海洋利用的矛盾。[1]因此,其實(shí)施成功與否的關(guān)鍵在于能否協(xié)調(diào)好特定區(qū)域內(nèi)各類涉海主體間,特別是特定區(qū)域內(nèi)各層級(jí)的海洋行政管理主體之間的關(guān)系,這就要求必須建立一套完善的系統(tǒng)的政府間海洋管理行為協(xié)調(diào)機(jī)制。

一、我國(guó)海洋管理中政府間協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題提出的背景

我國(guó)海洋管理中政府間協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題的提出是理論界和實(shí)務(wù)部門在深刻反思傳統(tǒng)的分散型海洋行業(yè)管理模式和現(xiàn)行的條塊分割型海洋管理模式的弊端,并借鑒國(guó)外先進(jìn)的海洋區(qū)域管理模式的基礎(chǔ)上,為協(xié)調(diào)各類涉海主體的海洋行為特別是為協(xié)調(diào)各層級(jí)海洋行政管理主體的管海行為,從而最終實(shí)現(xiàn)管海和用海行為的和諧而取得共識(shí)的一個(gè)結(jié)果。

我國(guó)傳統(tǒng)的海洋管理模式是一種分散型的行業(yè)管理模式。這種管理模式的優(yōu)點(diǎn)和弊端同樣明顯,其最大優(yōu)點(diǎn)是各管理部門專業(yè)分工,各司其職,有利于實(shí)現(xiàn)管理的專業(yè)化和提高管理效率；同時(shí)該管理模式的弊端也很大,主要表現(xiàn)為各部門往往只依據(jù)本部門職責(zé)和從自身利益出發(fā)進(jìn)行海洋管理,由于海洋具有不同于陸地的固有特點(diǎn)即海水的流動(dòng)性強(qiáng)、海洋空間的復(fù)合程度高和海洋的生態(tài)系統(tǒng)性更明顯等,多個(gè)利益不同的管理主體對(duì)同一海域同時(shí)進(jìn)行行業(yè)管理,沖突和矛盾的產(chǎn)生是不可避免的。

如果說(shuō)這種行業(yè)管理的海洋管理模式在當(dāng)時(shí)中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,一方面由于國(guó)家的海洋管理權(quán)由中央集中統(tǒng)一管理,地方?jīng)]有統(tǒng)一的海洋管理機(jī)構(gòu),另一方面由于海洋經(jīng)濟(jì)一時(shí)受到忽視涉海主體間的沖突,很少海洋行業(yè)管理模式還能勉強(qiáng)維持管理下去的話,那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)確立和地方政府權(quán)力擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)背景下,隨著海洋經(jīng)濟(jì)的地位不斷上升和各類涉海主體間海洋關(guān)系上的矛盾不斷增多,行業(yè)管理的海洋管理模式已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)海洋管理實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)要求了。于是,海洋綜合管理模式興起并被政府廣泛采用。海洋綜合管理模式雖然能有效克服行業(yè)管理模式多頭管理帶來(lái)的沖突管理和無(wú)人管理等弊端,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管海的目標(biāo),但它只能解決某一行政海區(qū)內(nèi)的統(tǒng)一管海問(wèn)題,而對(duì)于跨不同行政海區(qū)的海洋統(tǒng)一管理問(wèn)題卻無(wú)能為力。

同樣為解決跨不同行政海區(qū)的海洋統(tǒng)一管理問(wèn)題,又出現(xiàn)了一種新的海洋管理模式——海洋區(qū)域管理模式。關(guān)于海洋區(qū)域管理模式的定義目前尚未形成一致的權(quán)威定義,不過(guò),國(guó)內(nèi)的一些研究學(xué)者還是對(duì)海洋區(qū)域管理的內(nèi)涵作了界定,其中中國(guó)海洋大學(xué)的王剛和王琪的界定較有代表性,他們將海洋區(qū)域管理的內(nèi)涵界定為：“海洋區(qū)域管理是綜合管理；海洋區(qū)域管理是基于生態(tài)系統(tǒng)的管理,但不應(yīng)是唯一的,也就是說(shuō)區(qū)域的劃分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是生態(tài)的,但生態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)是唯一的,需在生態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)上,結(jié)合具體區(qū)域的特征,綜合其他區(qū)域劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分；海洋區(qū)域管理是公共管理；海洋區(qū)域管理是多種手段結(jié)合的管理?！盵2]

筆者認(rèn)為,海洋區(qū)域管理不一定要打破原有的行政區(qū)劃重新劃分行政海域,也可以在現(xiàn)有海域行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上通過(guò)建立一套完善系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)整合區(qū)域內(nèi)分散的、沖突的海洋管理方式,實(shí)現(xiàn)特定海區(qū)各級(jí)海洋行政管理主體間管海行為的和諧狀態(tài)。

海洋區(qū)域管理模式下的海洋行政管理主體除了中央一級(jí)的海洋管理主體外,還包括區(qū)域內(nèi)各層級(jí)的地方海洋管理主體,由于涉海管理主體多且各層級(jí)主體的追求的利益無(wú)法達(dá)成完全一致,這就要求必須建立一套完善的系統(tǒng)的政府間管海行為協(xié)調(diào)機(jī)制,以實(shí)現(xiàn)管海和用海的和諧。

二、海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

我國(guó)現(xiàn)行的海洋管理體制在機(jī)構(gòu)建設(shè)、海洋資源管理等方面已有相當(dāng)?shù)幕A(chǔ),[3]但在區(qū)域管理的背景下的海洋管理打破了傳統(tǒng)海洋管理的機(jī)制模式,為解決區(qū)域海洋管理過(guò)程中的政府管理行為的和諧,需要研究海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)動(dòng)因,進(jìn)而提出相關(guān)機(jī)制構(gòu)建的措施。

（一）海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)涵

要闡釋“海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制”這一專門術(shù)語(yǔ)的內(nèi)涵,需要先從分析協(xié)調(diào)和機(jī)制兩個(gè)關(guān)鍵詞語(yǔ)的意思入手。在漢語(yǔ)中,“協(xié)”字是“一起或共同”的意思,“調(diào)”字有“調(diào)整和調(diào)解”等意義,因此“協(xié)調(diào)”一詞可被理解為兩個(gè)或多個(gè)行為主體為達(dá)到行為一致,實(shí)現(xiàn)共贏,而調(diào)整各自行為的一種動(dòng)作,或兩個(gè)或多個(gè)行為主體調(diào)整各自行為,達(dá)到行為一致,實(shí)現(xiàn)了共贏的一種狀態(tài)。同樣,可用拆字的方法去分析“機(jī)制”一詞的內(nèi)涵,“機(jī)”字本義是“器械、工具”之義,“制”字意指使器械停止運(yùn)動(dòng)的動(dòng)作,“機(jī)制”的本來(lái)含義是指控制某種器械的手段或方法,因此,可將“機(jī)制”的意義延伸理解為為控制某一行為主體或運(yùn)行主體所采取的手段或方法。

綜合上面對(duì)協(xié)調(diào)和機(jī)制兩個(gè)詞語(yǔ)的涵義分析,可對(duì)海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)涵作如下界定：為調(diào)整某一特定區(qū)域內(nèi)各層級(jí)海洋行政管理主體之間存在利益沖突的管海行為而建立的一系列調(diào)控手段、方法和制度的總和。[4]

（二）構(gòu)建海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的動(dòng)因

在海洋區(qū)域管理模式下區(qū)域政府對(duì)海洋管理所投入的人力、物力、財(cái)力可能存在重復(fù)和浪費(fèi),并直接外化為機(jī)構(gòu)層級(jí)過(guò)多、管理主體繁雜等現(xiàn)象,如何促使構(gòu)建海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制,需要分析相關(guān)動(dòng)因。

1、現(xiàn)有海洋管理體制存在著弊端是構(gòu)建海洋行政管理行政主體間協(xié)調(diào)機(jī)制的管理環(huán)境方面的原因。現(xiàn)有海洋管理體制弊端是管理機(jī)構(gòu)的不統(tǒng)一,分散多頭領(lǐng)導(dǎo)、職責(zé)不清造成管理中遇到好事?tīng)?zhēng)相管理,遇到不好的事互相推諉等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,不利于海洋事業(yè)（如海洋環(huán)境的保護(hù)和海洋資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)）的整體健康發(fā)展,為了規(guī)范和理順各涉海管理主體的管海和用海行為,保證海洋事業(yè)的健康和和諧發(fā)展,需要建立一套完善系統(tǒng)的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)整合區(qū)域內(nèi)分散的、沖突的海洋管理方式。

2、海洋自身的特性在客觀上也要求建立一套完善系統(tǒng)的海管主體間的協(xié)調(diào)機(jī)制。海洋與陸地的各自屬性是不同的,海洋的特性主要表現(xiàn)為海水的無(wú)盡流動(dòng)性、海洋空間的多層復(fù)合性、海洋環(huán)境的完整生態(tài)系統(tǒng)性等。正是由于海洋這些特性的客觀存在,當(dāng)一海域發(fā)生污染事故時(shí)如果當(dāng)?shù)睾９懿块T不及時(shí)采取有效控制和治理措施的話,相鄰海區(qū)必然也會(huì)受到污染影響；同樣道理,因?yàn)橥缓^(qū)的上、中、底不同水層的資源一般歸多個(gè)海管主體管理,如果某一海管主體只顧著開(kāi)發(fā)自己所管轄的資源,而不考慮自身開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)其他管理主體管轄的其它水層資源是否有破壞性影響時(shí),很可能會(huì)影響海洋多功能的正常發(fā)揮,從而降低海洋整體價(jià)值。

3、由涉海管理主體的多元化導(dǎo)致的利益多元化的分化也要求構(gòu)建一套完善系統(tǒng)的海管主體間的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)整合不同涉海管理主體的利益,以求達(dá)到海洋整體利益不受損情況下的多家共贏的結(jié)果。

（三）構(gòu)建海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建除了具有理論上的意義（即它是海洋區(qū)域管理模式成功實(shí)施的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)）外,還具有外在化的重大現(xiàn)實(shí)（也即實(shí)踐）意義。其現(xiàn)實(shí)意義表現(xiàn)為：

1、海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建可以保證特定海域內(nèi)海洋資源的合理有序開(kāi)發(fā),保護(hù)海洋資源。

2、海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建可以使區(qū)域內(nèi)成員共同應(yīng)對(duì)海洋突發(fā)事件,從而減少單個(gè)海管主體的應(yīng)突成本,實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。

3、海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建可以整合區(qū)域內(nèi)的給類資源,提高資源的利用率,避免或減少資源的浪費(fèi)。

4、海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建可以使區(qū)域內(nèi)不同成員間實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),提高區(qū)域的整體對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

三、對(duì)我國(guó)海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)

我國(guó)海洋區(qū)域管理模式下的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)是一項(xiàng)長(zhǎng)期而系統(tǒng)的工程。這是基于當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行的海洋管理體制還存在著許多不利于海洋區(qū)域管理模式實(shí)行和推廣的體制性障礙因素,這些障礙因素主要表現(xiàn)為：傳統(tǒng)的行業(yè)管理模式還在一定程度上保留著,行業(yè)管理模式下的多頭分散式管理有一種個(gè)體主義傾向,而海洋區(qū)域管理模式是要求有一種集體主義傾向的,兩者存在一定的對(duì)立性,但這種對(duì)立是可以消除的,消除對(duì)立的方法就是將行業(yè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合管理,綜合管理有集體主義的內(nèi)涵,是符合海洋區(qū)域管理的精神要求的；另一方面是因?yàn)楹Ｑ髤^(qū)域管理模式無(wú)論從理論提出還是實(shí)踐時(shí)間上來(lái)看,其所經(jīng)歷的時(shí)間還不長(zhǎng),不僅理論本身還不夠完善,而且實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也不夠豐富,而海洋管理的實(shí)踐又是在不斷發(fā)展的,隨著海洋管理實(shí)踐的發(fā)展,海洋管理理論也將隨之發(fā)展,海洋區(qū)域管理理論同樣會(huì)不斷發(fā)展和走向完善的。

我國(guó)海洋區(qū)域管理模式下的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)工作不僅是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工程,而且還是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程。這項(xiàng)工程的系統(tǒng)性表現(xiàn)為它不只是通過(guò)簡(jiǎn)單地建立一套協(xié)調(diào)制度或設(shè)立一個(gè)區(qū)域性海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)就可以順利實(shí)現(xiàn)涉海管理主體間的關(guān)系和諧了,除了做這些工作之外,還應(yīng)為協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施創(chuàng)造一個(gè)從中央到地方上下一致的良好政治制度環(huán)境和建立一套系統(tǒng)的保障區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制正常運(yùn)行的激勵(lì)和約束機(jī)制等。

基于以上分析,我國(guó)海洋區(qū)域管理模式下的政府間協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建可以通過(guò)以下措施逐步構(gòu)建：

（一）建立各層級(jí)海洋管理主體間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),同時(shí)要為海洋區(qū)域管理模式下政府間協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施創(chuàng)造良好的政治制度環(huán)境,具體措施為：

1、建立一個(gè)高層次的區(qū)域海洋管理的協(xié)調(diào)機(jī)制,即成立由當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、相關(guān)涉海部門負(fù)責(zé)人參加的協(xié)調(diào)委員會(huì),具體辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在海洋管理部門,以改變目前海洋行政管理部門的弱勢(shì)。[5]可將國(guó)家海洋局現(xiàn)有的三個(gè)分局作為區(qū)域性的海管主體協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。沿海各層級(jí)地方層級(jí)也應(yīng)同步成立綜合性海洋管理部門,將當(dāng)下保留的分散型涉海行業(yè)管理部門的涉海職能和人員統(tǒng)一并入新成立的綜合性海洋管理部門,以求真正實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)相稱的管理原則,從而減少無(wú)人管理或搶著管理的現(xiàn)象,并提高海洋管理效率和保障海洋事業(yè)的整體健康快速發(fā)展,從理論上說(shuō)這是符合我國(guó)的大部制改革思想的。

2、提升國(guó)家海洋局的行政級(jí)別地位,將它從國(guó)土資源部分離出去,使其直接隸屬于國(guó)務(wù)院管轄。同時(shí)將中央其它各涉海部門的涉海職能及其人員并入國(guó)家海洋局（當(dāng)然改革之后名字不宜再叫國(guó)家海洋局,可叫海洋部等,國(guó)家海洋局分離出去后把國(guó)土資源部改名為國(guó)地部等,這樣改革之后即使國(guó)土海洋部和國(guó)土陸地部發(fā)生矛盾或沖突,也可通過(guò)國(guó)務(wù)院臨時(shí)召開(kāi)陸海管理協(xié)調(diào)會(huì)議等方式進(jìn)行協(xié)調(diào)）。

3、改革各級(jí)政府官員政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn),改變過(guò)去那種以單一的GDP經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)來(lái)考核政府官員政績(jī)的考核辦法,建議推行官員的綠色GDP政績(jī)考核制度,這對(duì)于實(shí)現(xiàn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)和海洋資源節(jié)約之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是不可或缺的。

4、搭建區(qū)域性的海洋信息公共服務(wù)平臺(tái),即建立信息協(xié)調(diào)機(jī)制,加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各海管主體的信息協(xié)調(diào)?，F(xiàn)實(shí)的很多溝通問(wèn)題和損人利己行為都是和交往主體間的信息不對(duì)稱有關(guān)的。因此,建立區(qū)域海洋信息公共服務(wù)平臺(tái)有助于協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各類和各層級(jí)涉海主體之間的行為和關(guān)系,從而促進(jìn)區(qū)域內(nèi)和諧海洋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）建立一套系統(tǒng)的保障區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制正常運(yùn)行的激勵(lì)和約束機(jī)制

1、建立區(qū)域利益的平衡機(jī)制,如可以設(shè)立區(qū)域利益補(bǔ)償制度,對(duì)因保護(hù)區(qū)域內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境或海洋資源或海域整體利益而付出成本的成員,由分享到因該成員的保護(hù)海洋行為帶來(lái)的利益和好處的區(qū)域內(nèi)其他成員向有功的成員支付一定的補(bǔ)償費(fèi),以彌補(bǔ)該成員為保護(hù)海洋所付出的代價(jià)。[6]這一制度的建立有利于調(diào)動(dòng)區(qū)域成員參與海洋區(qū)域管理的積極性,是實(shí)現(xiàn)海洋區(qū)域管理目標(biāo)的有效保障機(jī)制之一。

2、制定并完善對(duì)區(qū)域海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作的績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定其實(shí)行政務(wù)公開(kāi),并通過(guò)采取聽(tīng)證會(huì)等社會(huì)監(jiān)督形式加強(qiáng)對(duì)區(qū)域海洋管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

（三）完善區(qū)域海洋管理的公眾參與機(jī)制

公眾參與海洋區(qū)域管理意在激發(fā)公眾參與度,這不僅是區(qū)域海洋管理能力建設(shè)的重要組成部分,而且能夠增加政府決策的透明度,起到減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)決策民主化的作用。

按照新公共管理理論,地方政府在行使公共管理上體現(xiàn)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的特點(diǎn),就是以顧客為中心,即強(qiáng)調(diào)服務(wù)提供者應(yīng)對(duì)他們的顧客負(fù)責(zé),這就要求區(qū)域海洋管理過(guò)程中政府決策和管理需要提高公眾的參與程度,廣泛聽(tīng)取專家、社會(huì)團(tuán)體及公眾的意見(jiàn),建立并完善反饋程序,實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與模式,形成區(qū)域海洋管理政府協(xié)調(diào)的有效機(jī)制。各級(jí)政府決策層要達(dá)成一個(gè)共識(shí),把公眾的參與程度作為改進(jìn)區(qū)域海洋管理的現(xiàn)實(shí)力量和社會(huì)進(jìn)步的重要尺度,海洋信息通過(guò)相關(guān)的政務(wù)網(wǎng)和新聞媒介向外發(fā)布,鼓勵(lì)公眾依法行使相關(guān)的知情權(quán),通過(guò)公眾參與促進(jìn)區(qū)域海洋管理在機(jī)制、政策和行動(dòng)方面進(jìn)一步的改進(jìn),以利于區(qū)域管理方法的最終形成,這在克服管理體制建設(shè)和政策組織實(shí)施的困難方面具有現(xiàn)實(shí)的推動(dòng)作用。

[1]林千紅.試論海洋綜合管理中的區(qū)域管理[J].福建論壇,2005, （7）：113.

[2]王剛,王琪.海洋區(qū)域管理的內(nèi)涵界定及其構(gòu)建[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理,2008,（1）：46.

[3]王淼,段志霞.淺談建立區(qū)域海洋管理體系[J].中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2007,（6）：1.

[4]劉芳.治理理念下我國(guó)海洋區(qū)域管理中的協(xié)調(diào)機(jī)制研究[D].青島：中國(guó)海洋大學(xué),2008.

[5]林千紅,洪華生.區(qū)域海洋管理的能力建設(shè)及其效益分析[J].廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）,2005,（4）：65.

[6]張繁榮,薛雄志.區(qū)域海洋綜合管理中地方政府間關(guān)系模式構(gòu)建的思考[J].海洋開(kāi)發(fā)與管理,2009,（1）：24.