論人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格＊

梅 宏 李浩梅

（中國海洋大學法政學院,山東 青島 266100）

“原告主體資格”的確定是環(huán)境公益訴訟立法面臨的首要問題。關(guān)于人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格,成為學界無法回避并已產(chǎn)生觀點爭鳴的問題。

一、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的法理依據(jù)

環(huán)境保護被列為現(xiàn)代國家的基本國策,國家成立專門的行政主管機關(guān)對諸環(huán)境資源要素予以管理和保護,并由司法機關(guān)對環(huán)境資源行政主管機關(guān)的履行職責進行法律監(jiān)督。環(huán)境公益專門機關(guān)訴訟,是現(xiàn)代國家在環(huán)境法治建設(shè)中確立的,由專門國家機關(guān)（包括擔負環(huán)境資源監(jiān)督管理職能的行政機關(guān)和行使法律監(jiān)督職能的國家司法機關(guān)）基于其法定職責,為維護環(huán)境公益向法院提起訴訟的制度。專門國家機關(guān)起訴的法理依據(jù)是專門國家機關(guān)依其職能履行相應(yīng)的職責。現(xiàn)代民主政治以責任為基礎(chǔ)。作為行使環(huán)境資源監(jiān)督管理職能的行政主體,必須按照法律規(guī)定在行使行政職權(quán)的過程中依法履行其行政職責,以對賦予其權(quán)力的人民和國家負責。面對因人為原因受害的環(huán)境,相關(guān)行政主管機關(guān)如果不能通過行政救濟措施預(yù)防或控制環(huán)境損害,就必須履行其行政職責,依法訴請司法救濟。例如,美國環(huán)境保護局、州政府可以將那些違反者作為被告,向聯(lián)邦地方法院提起要求法院作出禁止命令、要求責任者支付民事制裁金的訴訟。

在行政主管機關(guān)未履行法定職責,應(yīng)作為而不作為,不應(yīng)作為而作為,以及濫用行政自由裁量權(quán)的情形下,人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān),有權(quán)依其職責提出司法建議,要求行政主管機關(guān)及時履行職責；人民檢察院亦可代表國家直接提起環(huán)境公益訴訟,追究環(huán)境侵害者的法律責任。人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的法理依據(jù)同樣是履行其法定職能,基于其法定職責,維護環(huán)境公益。各國檢察機關(guān)的設(shè)置和檢察權(quán)的范圍各有不同,但無論檢察機關(guān)對刑事犯罪提起公訴,還是對法律實施進行監(jiān)督,都是代表國家維護社會公共利益。由具有社會公共利益代言人身份的檢察機關(guān)代表國家提起環(huán)境公益訴訟,不僅符合檢察機關(guān)的性質(zhì)與職責,也是維護國家利益和社會公共利益的政治需要,以公權(quán)力保障人權(quán)和程序公正的社會需要。

需要指出的是,由于環(huán)境損害的危害巨大,事前預(yù)防、應(yīng)急控制比司法救濟更重要,并且環(huán)境訴訟中專業(yè)問題較多,環(huán)境損害的鑒定與證據(jù)收集較為困難,環(huán)境訴訟涉及的科學不確定性問題需要環(huán)保專業(yè)機構(gòu)的政策性判斷,兼因人民檢察院的專業(yè)人員配備、業(yè)務(wù)能力不一定能滿足辦案的要求,人民檢察院雖有依法提起環(huán)境公益訴訟的職能、權(quán)力,卻不必經(jīng)常擔當環(huán)境公益訴訟的第一原告,而應(yīng)在其他原告缺位或法院不予受理起訴或被駁回起訴時依其職能,支持起訴。意大利學者莫諾·卡佩萊蒂認為,司法長官或檢察官可能在環(huán)境公益訴訟中起不到什么作用,為保護環(huán)境及“擴散性片段利益”,他傾向于創(chuàng)立專門的政府機關(guān),這些政府機關(guān)都有資格提起禁止命令,有時也可提起損害賠償。我國學者呂忠梅亦認為,環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)與內(nèi)容與檢察機關(guān)的性質(zhì)與任務(wù)不符；環(huán)境保護機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告具有可行性,更重要的是,它符合環(huán)境公益保護及時性與預(yù)防性的要求。我們不否認這些意見包含的合理性,“環(huán)境公益專門機關(guān)訴訟”中的“專門機關(guān)”首先指的是負有環(huán)境資源監(jiān)督管理職能的行政機關(guān),但是,設(shè)若“專門機關(guān)”僅指“專門的政府機關(guān)”,而不包括“國家司法機關(guān)”,我們將如何應(yīng)對行政機關(guān)怠于行使其職責,或因權(quán)力更迭或權(quán)力真空而致事實上的法律沖突（含消極沖突）等情形？作為當?shù)卣慕M成部門,環(huán)境行政管理機關(guān)易受部門利益和地方保護主義的干涉,或有行政機關(guān)與致污企業(yè)之間的官商勾結(jié)、權(quán)錢交易的情形發(fā)生時,如何制約行政權(quán)力？單靠公眾監(jiān)督未必得力,司法監(jiān)督必不可少。

我們認為,人民檢察院并非環(huán)境公益訴訟的首選原告,卻是環(huán)境公益訴訟制度中不可缺少的適格原告,是維護環(huán)境正義的最后一道防線。人民檢察院雖不以提起環(huán)境公益訴訟為其主要職責,但是,依其法律監(jiān)督職能,這一“后備”原告行使起訴權(quán),不僅有利于及時防止、救治環(huán)境損害,還將為環(huán)境法治建設(shè)提供必不可少的司法監(jiān)督力量。與此同時,法律也鼓勵關(guān)心環(huán)保的有識之士、群體、NGO等民間力量,自覺維護環(huán)境公益,彌補國家公權(quán)力的不足、不及時或有妥協(xié)等缺點,為環(huán)境法治建設(shè)增強公眾監(jiān)督和社會參與力量。

二、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的司法現(xiàn)狀

檢察制度誕生之初,檢察機關(guān)即以社會公共利益代言人的身份出現(xiàn)。發(fā)展至今,雖然各國檢察機關(guān)的設(shè)置和檢察權(quán)的范圍不盡相同,但無論檢察機關(guān)對刑事犯罪提起公訴,還是對國家法律實施進行監(jiān)督,都是其代表國家維護公益的體現(xiàn)。

在我國,人民檢察院提起公益訴訟也有著歷史淵源。①1907年清政府頒布了《高等以下各級審判廳試辦章程》,明確規(guī)定檢察官獨立行使“民事保護公益陳述意見”。1909年頒布的《法院編制法》規(guī)定,檢察官有權(quán)“遵照民事訴訟律及有其他法令所定為訴訟當事人或公益代表人實行特定事宜”。1927年中華民國公布的《各級高等法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例》和《地方法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例》,明確規(guī)定檢察官有權(quán)“依照民事訴訟法及其他法令所定為訴訟當事人或公益代表人實行特定事宜”。中華人民共和國成立以后,1949年12月制定的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定,檢察機關(guān)的職權(quán)之一是“對于全國社會與勞動人民利益之民事案件及一切行政訴訟,均得代表國家公益參與之”,第10條規(guī)定,最高人民檢察署第三處的職責之一是“關(guān)于全國社會與勞動人民利益之民事案件參與事項”。1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》第3條規(guī)定：“最高人民檢察署代表國家公益參與有關(guān)全國社會和勞動人民利益之重要民事案件及行政訴訟?！?954年9月制定的《人民檢察院組織法》第4條規(guī)定,地方各級人民檢察院的職權(quán)之一是“對于有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件有權(quán)提起訴訟或參加訴訟”。另外,回顧我國《民事訴訟法（試行）》的制定過程,前后共有7稿。前6稿都有關(guān)于人民檢察院參與民事訴訟的內(nèi)容,尤其是第6稿有此規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)代表國家提起或者參加涉及國家和人民重大利益的民事訴訟”。雖然現(xiàn)階段我國尚無明文規(guī)定檢察機關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟,但是,為維護環(huán)境公益,已有不少地方檢察機關(guān)開展了環(huán)境公益訴訟實踐。例如,2003年,山東省樂陵市檢察機關(guān)就對范某非法煉油污染環(huán)境提起民事訴訟；同年,四川省閬中市檢察機關(guān)群發(fā)骨粉廠侵害環(huán)境一案提起民事訴訟。2004年四川省資陽市雁江區(qū)人民檢察院訴該市雁江區(qū)清水河流域8家石材廠違規(guī)加工石材,擅自向河道排放石漿,造成河道污染和堵塞。2008年,長沙望城縣人民檢察院針對長沙坪塘水泥有限公司環(huán)境污染提起湖南省首例環(huán)境公益訴訟勝訴；貴陽市人民檢察院針對三個自然人違規(guī)建設(shè)的行為提起民事公益訴訟；廣州市海珠區(qū)針對新中興洗水廠提起廣東環(huán)境公益訴訟第一案；新余市渝水區(qū)人民檢察院亦針對仙女湖污染者提起江西環(huán)境公益訴訟第一案。2009年,無錫市錫山區(qū)人民檢察院訴李華榮、劉士密盜伐高速公路旁樹木嚴重破壞高速公路環(huán)境案。這些有益的嘗試有力地打擊了危害環(huán)境公共利益的違法行為,彌補了我國公益訴訟制度缺失的不足,一定程度上保護了我們的環(huán)境。然而,不可否認的是這些個別的零星的實踐僅僅只是局部的、偶然的,是在沒有變革完善現(xiàn)有訴訟體制的基礎(chǔ)上的小突破,也因此遭到了許多人的質(zhì)疑。

人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟面臨多方面的困難,使其尚未在環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮應(yīng)有的作用。一個重要的因素是現(xiàn)行法律規(guī)范的制約。我國法律尚未對人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的職能作出明確規(guī)定,人民檢察院針對環(huán)境公益訴訟的原告主體資格受到質(zhì)疑。

首先,《人民檢察院組織法》第5條對人民檢察院職權(quán)的列舉無一例外全部局限于刑事領(lǐng)域,沒有涉及民事行政訴訟的問題,更不必說環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容了。其次,《民事訴訟法》第49條及相關(guān)適用意見將能夠進行訴訟的“當事人”限制為與案件有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織,未包括人民檢察院。另外,《行政訴訟法》第2條也規(guī)定,只有認為自己合法權(quán)益受到行政機關(guān)和其工作人員侵害的公民、法人和其他組織才是提起行政訴訟的合法主體。缺少法律明文授權(quán),人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟就很難得到法院的支持,使得實踐中人民檢察院推進公益訴訟的進程極為艱難,有時吃閉門羹,得到不予受理的裁定,有時不得不走迂回路線,竭力做好相關(guān)部門和群體的說服工作,由他們作為當事人提起環(huán)境訴訟,更多的時候是面對損害環(huán)境的行為束手無策。

其次,現(xiàn)實條件的制約。受法律規(guī)范限定人民檢察院行使檢察權(quán)范圍和方式的影響,人民檢察院內(nèi)部的職能部門設(shè)置及人力資源等的配置存在“重刑事輕民行”的情況。以我們的調(diào)研對象——青島市嶗山區(qū)人民檢察院為例,全院設(shè)有偵查監(jiān)督科、公訴科、反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、控告申訴檢察科、民事行政檢察科等業(yè)務(wù)部門,真正與民行檢察工作密切相關(guān)的只有控告申訴檢察科和民事行政檢察科,且進行實質(zhì)審查申訴案件的民事行政檢察科,在編工作人員只有三人,僅2009年上半年就受理并審查了近20個申訴案件。如此比例的工作量與人員配置使其對民事行政違法行為進行全面監(jiān)督檢察力不從心,再考慮以人民檢察院的名義提起環(huán)境公益訴訟更是困難。青島市其他各區(qū)人民檢察院的機構(gòu)人員設(shè)置及案件受理情況基本類似,缺乏提起環(huán)境公益訴訟的實踐自然造成缺少相應(yīng)的配套設(shè)置。在調(diào)研中我們還了解到,另一個阻礙人民檢察院行使環(huán)境公訴權(quán)的難題是訴訟經(jīng)費問題,對已生效的民事行政判決不服,到人民檢察院申訴,只需準備一張申訴狀并生效判決書,無需繳納諸如訴訟費等費用,對職務(wù)犯罪的偵查及其他刑事案件的審查公訴更是只有“支出”,沒有“收入”,也就是說人民檢察院要完全依靠內(nèi)部經(jīng)費來處理案件,目前經(jīng)費支持申訴人明確的民事行政抗訴案件尚不寬裕,要求人民檢察院以自己的經(jīng)費支付環(huán)境公益訴訟的原告訴訟費更加困難。

三、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的立法保障之探討

當前我國的環(huán)境公益訴訟制度尚不成熟。環(huán)境公民訴訟制度的建立需要民主法治發(fā)展的較長時間,在此背景下,由代表公共利益的法律監(jiān)督機關(guān)人民檢察院提起環(huán)境訴訟的呼聲日益高漲。[1][2]然而,在我國現(xiàn)行司法制度下,人民檢察院的工作重心仍置于刑事訴訟領(lǐng)域,民事、行政檢察工作雖有所發(fā)展,但主要集中于對生效判決的審查和抗訴等方面,遠遠不能滿足當前大量涉及公共利益的民事行政案件尤其是環(huán)境公益訴訟案件的司法需要。要推動人民檢察院全面、充分地行使其監(jiān)督檢察權(quán),必須從立法上為人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟提供強有力的保障。

首先,對1983年由全國人大修訂的《人民檢察院組織法》予以修訂,明確人民檢察院的職能定位,在該法“總則”第五條中不僅明確規(guī)定人民檢察院的職權(quán)涵蓋民事、行政檢察工作,還應(yīng)單列一款明確人民檢察院有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。

其次,鑒于我國尚未建立獨立的環(huán)境訴訟體制,涉及環(huán)境違法行為的訴訟依情節(jié)的不同分別適用民事、行政和刑事訴訟程序,從三大訴訟法的修改完善入手,明確人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的職權(quán)成為更便捷的選擇。在《民事訴訟法》第五章第一節(jié)“當事人”中增加一條,“針對環(huán)境污染、生態(tài)破壞等侵害環(huán)境利益的案件,人民檢察院有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟,享有與被告同等的訴訟權(quán)利”。在《行政訴訟法》第四章“訴訟參加人”中對傳統(tǒng)行政訴訟的原被告的確定后面加上一條公益行政訴訟的規(guī)定,明確指定人民檢察院有權(quán)為公共利益（包括環(huán)境利益）的目的提起公益行政訴訟。[3]這兩個添加都將環(huán)境公益訴訟作為一種不同于傳統(tǒng)民事、行政訴訟的特殊訴訟對待,單獨列舉,既符合一般訴訟結(jié)構(gòu),又是對原被告起訴資格的突破。不過,僅有這樣的修改是不夠的,人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟職能的行使范圍、程序等等還需要具體詳細的規(guī)范。最高人民檢察院可以借鑒《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》,制定《人民檢察院環(huán)境公益訴訟規(guī)則》,將民事訴訟法、行政訴訟法中授權(quán)性條款制度化、具體化,增強其可操作性。

再次,對于已構(gòu)成犯罪的環(huán)境案件,為了保護國家、集體財產(chǎn),維護公共利益,人民檢察院需要提起刑事附帶民事訴訟,因此有人提議對《刑事訴訟法》進行修改,[4]對侵害公共環(huán)境權(quán)益的犯罪行為繼續(xù)追究民事責任,這也是對民事訴訟法、行政訴訟法修改的配合和協(xié)調(diào)。一些地區(qū)的立法甚至走在了司法實踐的前面,例如,寧波市北侖區(qū)人民法院、人民檢察院共同制定了《寧波市北侖區(qū)人民法院、人民檢察院關(guān)于辦理刑事附帶民事公益訴訟案件的暫行規(guī)定》,使當?shù)厝嗣駲z察院提起附帶民事公益訴訟有據(jù)可依,有規(guī)可循。

人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟除了在立法上獲得明確的法律依據(jù),還應(yīng)獲得訴訟費用減免的優(yōu)惠政策。2006年12月8日國務(wù)院常務(wù)會議通過的《訴訟費用交納辦法》第八條列舉的不需交納案件受理費的案件包括四類,即依照民事訴訟法規(guī)定的特別程序?qū)徖淼陌讣徊枚ú挥枋芾?、駁回起訴、駁回上訴的案件；對不予受理、駁回起訴和管轄權(quán)異議裁定不服,提起上訴的案件；行政賠償案件。我們建議,再添加一類涉及環(huán)境等社會公共利益的案件。這樣,有助于減少公民、公益組織、人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟時關(guān)于訴訟經(jīng)濟成本的顧慮,亦為確立人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格排除又一個障礙。

[1]肖建華.確立公益訴訟制度是民事訴訟立法修改的緊迫課題[A].民事行政檢察指導與研究（總第7集）[C].北京：中國檢察出版社,2008.157-163.

[2]江偉,常廷彬.民事檢察監(jiān)督的改革與完善[A].民事行政檢察指導與研究（總第7集）[C].北京：中國檢察出版社,2008.123-128.

[3]馬懷德.有必要盡快建立公益行政訴訟制度[A].民事行政檢察指導與研究（總第4集）[C].北京：中國檢察出版社,2006.166-167.

[4]曹世聰,殷國章.刑事案件中的民事責任追究[A].民事行政檢察指導與研究（總第6集）[C].北京：中國檢察出版社,2007. 158.