環(huán)境公益訴訟中的前置程序研究＊

郝海青

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

環(huán)境公益訴訟中的前置程序研究＊

郝海青

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

環(huán)境公益訴訟制度的特殊規(guī)定可能導(dǎo)致公民的濫訴,這需要設(shè)立前置程序加以限制。本文比較分析了國(guó)外關(guān)于環(huán)境公益訴訟中前置程序的法律規(guī)定,并對(duì)設(shè)置我國(guó)的環(huán)境公益訴訟前置程序提出具體建議。

環(huán)境公益訴訟;前置程序;行政復(fù)議

環(huán)境公益訴訟制度可以更加有效地保障公眾的環(huán)境權(quán)利,維護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益。環(huán)境公益訴訟是指由于行政機(jī)關(guān)或其他公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、企業(yè)或其他組織及個(gè)人的違法或不作為,使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時(shí),法律允許公民、社團(tuán)及有權(quán)機(jī)構(gòu)為維護(hù)環(huán)境公益而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟的類型可以分為環(huán)境民事、刑事及行政公益訴訟三種。鑒于環(huán)境刑事公益訴訟針對(duì)的是對(duì)社會(huì)公益造成嚴(yán)重危害的環(huán)境行為,需要國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)采取快速有效的措施,故本文所設(shè)計(jì)的訴訟前置程序僅限于環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟兩種。

一、建立環(huán)境公益訴訟前置程序的必要性

結(jié)合國(guó)外成功的法律實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),目前我國(guó)的學(xué)術(shù)界已形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí),環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)設(shè)立特殊制度,以鼓勵(lì)公眾維護(hù)社會(huì)公共利益。

首先應(yīng)突破我國(guó)現(xiàn)有的訴訟法律“直接利害關(guān)系”的限制,擴(kuò)展原告資格,個(gè)人、環(huán)保社團(tuán)及檢察機(jī)關(guān)等三類主體都應(yīng)具有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利。[1]

其次,環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大案件受理范圍。尤其是環(huán)境行政公益訴訟,應(yīng)在現(xiàn)有行政訴訟的受案范圍上,適當(dāng)予以擴(kuò)展。行政機(jī)關(guān)不當(dāng)作為及不作為等使環(huán)境公共利益受到損害,均應(yīng)擴(kuò)納入環(huán)境行政公益訴訟的受理范圍。

最后,為了激發(fā)公眾參與維護(hù)環(huán)境公共利益的積極性,在舉證責(zé)任分擔(dān)上應(yīng)實(shí)行舉證責(zé)任倒置,原告事前不需要花費(fèi)大量的精力收集證據(jù);在環(huán)境公益訴訟費(fèi)用上,由國(guó)家承擔(dān)法院審理案件的裁判費(fèi)用,實(shí)現(xiàn)審判成本的“公共負(fù)擔(dān)”;同時(shí),還應(yīng)考慮建立由國(guó)家對(duì)勝訴原告給予適當(dāng)物質(zhì)利益補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制。

環(huán)境公益訴訟的這些寬松規(guī)定固然可以鼓勵(lì)公眾通過(guò)訴訟保護(hù)環(huán)境,但另一方面,也會(huì)為濫訴開(kāi)啟方便之門。不可否認(rèn)的是,某些公民提起環(huán)境公益訴訟的個(gè)人動(dòng)機(jī)比較復(fù)雜,可能會(huì)有功利及追求新聞炒作的初始動(dòng)機(jī),這也加大了濫訴的可能性。濫訴的提起給本來(lái)就有限的司法資源造成極大的浪費(fèi),并使被告被一個(gè)莫名其妙的案由卷入訴訟之中,耗時(shí)耗力,如果媒體再給予關(guān)注,則無(wú)論敗訴與否,其名譽(yù)都將受到嚴(yán)重的負(fù)面影響。鑒于環(huán)境公益訴訟的社會(huì)影響面較大,為了防止濫訴的發(fā)生,合理配置司法資源,就有必要設(shè)立一定的前置程序?qū)υ娴脑V權(quán)加以限制。

二、國(guó)外關(guān)于環(huán)境公益訴訟前置程序的相關(guān)規(guī)定

除了少數(shù)國(guó)家未對(duì)環(huán)境公益訴訟的前置程序做出特別規(guī)定外,大多數(shù)國(guó)家均有相關(guān)的限制性規(guī)定,但具體內(nèi)容上存在差異。

英美法系國(guó)家采取前置審查起訴模式。英國(guó)的法律規(guī)定公民提起公益訴訟之前,必須通知并要求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)制止損害社會(huì)公共利益的違法行為或者提起訴訟,當(dāng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)不作為時(shí),公民才可徑行提起訴訟。

比較典型的是美國(guó)的聯(lián)邦環(huán)境公民訴訟條款,其要求公民訴訟的原告在提起環(huán)境公益訴訟之前應(yīng)當(dāng)先履行起訴前通知的前置程序,即在通知發(fā)出后一定期限內(nèi),不得提起公民訴訟,具體包括以下兩類適用情形:

1、在違反聯(lián)邦環(huán)境法律特定法律條款或內(nèi)容之情形下,比如違反該法規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)、限制、許可證,以及法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)頒布的規(guī)章與命令、違反法定的“危險(xiǎn)”等,如果公民訴訟的原告有提起公民訴訟之意圖,首先應(yīng)該在起訴前將被控違法行為以及自己起訴之意圖向特定對(duì)象(一般包括實(shí)施聯(lián)邦環(huán)境法律的行政機(jī)構(gòu)的首腦、被控違法行為發(fā)生地所在州政府以及被控違法者)發(fā)出通知,在原告發(fā)出通知之日起一定期限內(nèi)(一般為60天),任何人不得提起環(huán)境公民訴訟。

2、在行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的不作為違法之情形下,環(huán)境公民訴訟條款均規(guī)定,原告將該被控違法行為和提起公民訴訟之意圖通知給該法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)行政首腦之日起60日內(nèi),不得提起公民訴訟。此外,公民訴訟條款一般規(guī)定,這種通知方式由環(huán)保局局長(zhǎng)另行制定規(guī)章予以規(guī)范。[2]

美國(guó)《清潔水法》規(guī)定,任何公民如果沒(méi)有在起訴前60天將起訴通告聯(lián)邦環(huán)保局,禁止公民根據(jù)《清潔水法》提起訴訟。這60天被稱為通告期。規(guī)定通告期是為了給聯(lián)邦環(huán)保局一個(gè)機(jī)會(huì),以便環(huán)保局能夠采取有力措施制止違法行為。

另外,關(guān)于環(huán)境公益行政訴訟,世界上部分國(guó)家和地區(qū)采取了行政復(fù)議前置的制度,目的在于盡量將行政爭(zhēng)議解決在行政程序中。提起一切行政訴訟必須先有行政決定的存在,否則缺乏訴訟標(biāo)的,這稱之為行政決定的前置原則。[3](P673)

美國(guó)的司法審查強(qiáng)調(diào)窮盡行政救濟(jì)原則,即當(dāng)事人沒(méi)有利用一切可能的行政救濟(jì)之前,不能申請(qǐng)法院裁決對(duì)他不利的行政決定。當(dāng)事人在尋求救濟(jì)時(shí),首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和最簡(jiǎn)便的救濟(jì)手段,然后才能請(qǐng)求司法救濟(jì)。這一原則存在的理由之一便是行政系統(tǒng)內(nèi)部有自我改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì),減少司法審查的需要,使法院有限的人才和財(cái)力更有效地利用。而沒(méi)有窮盡行政救濟(jì)時(shí),司法審查會(huì)受到妨礙,因?yàn)檫@時(shí)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有收集和分析有關(guān)事實(shí)說(shuō)明采取行動(dòng)的理由,以作為司法審查的

根據(jù)。[4](P651-653)

德國(guó)法律為了發(fā)揮行政權(quán)在執(zhí)行法律中的主導(dǎo)地位,也規(guī)定提起的環(huán)境公益訴訟必須以已經(jīng)申請(qǐng)了行政救濟(jì)為前提。荷蘭的環(huán)境公益訴訟法中也有相似的規(guī)定。

日本的公益訴訟法律規(guī)定,如果要提起居民訴訟,應(yīng)先履行監(jiān)察請(qǐng)求程序。即只有居民提起了監(jiān)察請(qǐng)求,但對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)及公共團(tuán)體的對(duì)應(yīng)措施仍然不服,才可以提起居民訴訟。

印度最高法院的法院B.N.Kirpal J在BALCO雇工聯(lián)盟訴印度政府一案中認(rèn)為“如果政府部門沒(méi)有履行憲法或法律規(guī)定的義務(wù)而造成了對(duì)公眾的損害,可以通過(guò)公益訴訟的方式來(lái)進(jìn)行司法干預(yù),但是,公眾關(guān)注的每一個(gè)問(wèn)題不可能都成為公益訴訟的主題。法院并不打算也不應(yīng)該履行國(guó)家的管理職能。[5]印度寬松的公益訴訟制度導(dǎo)致法院已經(jīng)在某種程度上成為國(guó)家的治理機(jī)構(gòu),對(duì)此印度的許多學(xué)者持批評(píng)態(tài)度。為了維持穩(wěn)定的訴訟秩序,防止原告濫用訴訴權(quán)借國(guó)家司法機(jī)關(guān)達(dá)到個(gè)人目的,印度也規(guī)定了對(duì)訴訟前立案的審查限制。

三、我國(guó)具備前置程序的代表性法律制度分析

前置程序應(yīng)是強(qiáng)制的起訴前之必經(jīng)程序,原告未經(jīng)該程序提起訴訟,法院可以不予受理。這類程序在立法中并不鮮見(jiàn)。本文列舉三種具備訴訟前置程序的法律制度,并分析其中具有代表性的規(guī)定之利弊,以期對(duì)設(shè)置環(huán)境公益訴訟中的前置程序有所借鑒。

1、勞動(dòng)仲裁是勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟制度的前置程序?！秳趧?dòng)法》第79條規(guī)定:“勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生后,當(dāng)事人一方可以直接向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。對(duì)仲裁裁決不服的,可以向人民法院提起訴訟。”雖然此規(guī)定中用的是授權(quán)性的“可以”和并非強(qiáng)制性的“應(yīng)當(dāng)”,但實(shí)際操作中勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁程序是人民法院受理的前置程序。即勞動(dòng)法律關(guān)系發(fā)生爭(zhēng)議,當(dāng)事人必須先向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁,對(duì)仲裁裁決不服,才可以向人民法院起訴。沒(méi)有先向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁,不能向人民法院起訴,人民法院也不予受理。

這種制度設(shè)計(jì)的初衷是通過(guò)專業(yè)的勞動(dòng)爭(zhēng)議機(jī)構(gòu)高效地解決勞動(dòng)糾紛,并節(jié)省寶貴的司法資源。但很多學(xué)者批評(píng)仲裁程序前置在客觀上造成了一套體制繁雜、期限冗長(zhǎng)的勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序。而且訴權(quán)的行使須以仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)爭(zhēng)議案件的審結(jié)為前提。從而導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中在仲裁機(jī)構(gòu)怠于行使管轄權(quán)的情況下,爭(zhēng)議案件當(dāng)事人面臨告訴無(wú)門而維權(quán)不能的危險(xiǎn)。

2、證券民事侵權(quán)訴訟制度中將經(jīng)過(guò)證券管理部門調(diào)查并做出處罰決定作為法院受理訴訟的前置程序。2002年最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于受理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問(wèn)題的通知》第2條規(guī)定:“人民法院受理的虛假陳述民事賠償案件,其虛假陳述行為,須經(jīng)中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)調(diào)查并做出生效處罰決定。”2003年最高人民法院又下發(fā)《關(guān)于審理證券市場(chǎng)因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》重申,投資人提起民事賠償訴訟須依據(jù)有關(guān)機(jī)關(guān)的行政處罰決定或者人民法院的刑事裁判文書。

最高法院設(shè)立此前置程序,主要原因在于對(duì)上市公司的虛假陳述行為提起訴訟將會(huì)有巨大的社會(huì)影響,而且判斷虛假陳述行為是否成立需要較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性,所以要求證券管理部門對(duì)該行為先行調(diào)查并做出生效的處罰決定作為受理案件的前置行為。

不過(guò)目前許多學(xué)者認(rèn)為,為了更有效地規(guī)范證券市場(chǎng)秩序,最高法院應(yīng)當(dāng)盡快廢除前置程序。[6]因?yàn)楦鶕?jù)《行政處罰法》第29條的規(guī)定,行政違法行為在兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,行政機(jī)關(guān)將不得對(duì)該行為實(shí)施行政處罰。如果證監(jiān)會(huì)沒(méi)能在兩年內(nèi)及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法者的虛假陳述行為,就不能做出處罰,投資者就會(huì)因?yàn)樽C監(jiān)會(huì)工作不力而拿不到一紙“行政處罰決定書”,失去獲得賠償?shù)臋C(jī)會(huì),這將多數(shù)虛假陳述案件拒之于法院門外。[7]而且,法院在受理案件以后,如果被告提出了更有力的證據(jù)證明證監(jiān)會(huì)所認(rèn)定的違規(guī)事實(shí)不成立,從而證明自己被錯(cuò)罰,不能給投資者以賠償。此時(shí)證券管理部門的行政處罰決定書在訴訟中只能作為證據(jù)使用。筆者認(rèn)為證監(jiān)會(huì)的調(diào)查與處理可以作為前置程序,但沒(méi)必要把該處罰決定書作為立案的前提依據(jù),難道證監(jiān)會(huì)未處罰的行為就必定不屬于虛假陳述行為,這種以行政限制司法的作法無(wú)法有效地預(yù)防和遏止證券侵權(quán)行為的發(fā)生。

3、審計(jì)制度規(guī)定了行政復(fù)議作為訴訟的前置程序?！吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》第46條規(guī)定:“對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)做出的審計(jì)決定不服的,應(yīng)當(dāng)先向上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)或者本級(jí)人民政府申請(qǐng)復(fù)議;對(duì)審計(jì)署做出的決定不服的,應(yīng)當(dāng)先向?qū)徲?jì)署申請(qǐng)復(fù)議?！薄秾徲?jì)機(jī)關(guān)審計(jì)復(fù)議的規(guī)定》第14條規(guī)定:“被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)做出的具體行政行為不服的,應(yīng)當(dāng)先依法申請(qǐng)審計(jì)行政復(fù)議。在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟。”第28條規(guī)定:“申請(qǐng)人對(duì)審計(jì)復(fù)議決定不服的,可以依照《行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟。但對(duì)審計(jì)署做出的審計(jì)具體行政行為不服提起審計(jì)復(fù)議后,又對(duì)審計(jì)復(fù)議決定不服的,也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決,國(guó)務(wù)院做出的裁決為最終裁決,申請(qǐng)人不得再向人民法院起訴。”

美國(guó)聯(lián)邦最高法院首席大法官馬歇爾曾說(shuō)過(guò):“在一個(gè)法治政府內(nèi)設(shè)立一個(gè)行政部門,賦予它裁決個(gè)人之間的權(quán)利以及政府與個(gè)人之間權(quán)利的權(quán)力,如果它的行政官員有權(quán)自由采取強(qiáng)制措施……個(gè)人則毫無(wú)救濟(jì)措施,不能在該國(guó)的法院上訴,這是令人吃驚的?！盵8]這段話描述了審計(jì)復(fù)議決定終局裁決制度的弊端。

根據(jù)司法最終救濟(jì)原則,立法中應(yīng)取消審計(jì)行政復(fù)議決定終局裁決制度,即對(duì)審計(jì)署做出的審計(jì)具體行政行為不服提起審計(jì)復(fù)議后,又對(duì)審計(jì)復(fù)議決定不服的,當(dāng)事人向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決,對(duì)國(guó)務(wù)院做出的裁決仍不服的,申請(qǐng)人還可以再向人民法院起訴,以便當(dāng)事人的正當(dāng)程序性權(quán)利—訴權(quán)得到充分保障。筆者贊同以上觀點(diǎn),即行政復(fù)議決定不應(yīng)成為終局裁決,即使是國(guó)務(wù)院,也不能取代司法的救濟(jì),這是符合法治原則的。

四、環(huán)境公益訴訟制度中在法院受理案件之前的程序可行性分析

環(huán)境公益訴訟制度中的濫訴行為不僅會(huì)影響環(huán)境行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的有效性,還會(huì)不適當(dāng)?shù)丶又胤ㄔ旱呢?fù)擔(dān),最終對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的解決產(chǎn)生負(fù)面影響。因此環(huán)境公益訴訟制度中應(yīng)當(dāng)設(shè)立前置程序,這已是法律界的共識(shí)。但是設(shè)置何種前置程序較為合理則是需要結(jié)合實(shí)際加以論證的,筆者將逐一分析訴訟前的各種程序,并探討是否適合成為環(huán)境公益訴訟制度的前置程序。

(一)通知和舉報(bào)程序

公民或者依法登記的環(huán)保公益社團(tuán),經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的行為,可以向其調(diào)查認(rèn)定的侵害環(huán)境公益行為人發(fā)出書面通知,要求停止環(huán)境侵害行為,排除危害,并采取措施恢復(fù)環(huán)境原狀;侵害環(huán)境公益行為人收到書面通知后超過(guò)規(guī)定期限(一般認(rèn)為以60日為宜)未停止侵害行為的,發(fā)出通知的公民或者環(huán)保公益社團(tuán)可以向人民法院提起訴訟,請(qǐng)求人民法院責(zé)令侵害環(huán)境公益行為人停止侵害行為,排除危害,并采取措施恢復(fù)環(huán)境原狀。同時(shí)公民和環(huán)保社團(tuán)也可以向環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門提出書面舉報(bào),建議其依法履行查處職責(zé)。以上部門收到關(guān)于污染環(huán)境或者破壞生態(tài)行為的書面舉報(bào)后超過(guò)規(guī)定期限未實(shí)施查處行為的,提出舉報(bào)的公民或者依法登記的環(huán)保公益社團(tuán),可以向人民法院提起訴訟,選擇是請(qǐng)求人民法院責(zé)令其依法履行查處職責(zé),還是通過(guò)環(huán)境民事公益訴訟請(qǐng)求人民法院責(zé)令侵害環(huán)境公益行為人停止侵害行為。[9]

該類通報(bào)或者舉報(bào),應(yīng)當(dāng)盡可能詳細(xì)地描述其發(fā)現(xiàn)的環(huán)境污染或者生態(tài)破壞事實(shí),提供有關(guān)證據(jù),明確要求侵害環(huán)境公益行為人停止侵害,并明確表明如果有關(guān)行政部門或者環(huán)境侵害行為人逾期置之不理,將向法院提起公益訴訟的意圖。

在起訴前設(shè)置此程序,可以給侵權(quán)人一個(gè)自身改正的機(jī)會(huì),使問(wèn)題迅速解決,避免訴訟的高成本支出;而且侵權(quán)人在接到通知后能夠立即采取補(bǔ)救措施恢復(fù)環(huán)境原狀,或者由負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門進(jìn)行查處,如果所訴事項(xiàng)屬于環(huán)境監(jiān)管部門本身不作為造成公共利益損害的,可以促使其及時(shí)行使職權(quán),改正錯(cuò)誤;如果屬于他人的違法行為,環(huán)境監(jiān)管部門可以采取強(qiáng)有力的行政措施加以制止,這樣能夠更加快速便捷地達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。筆者認(rèn)為在環(huán)境公益訴訟中設(shè)立這種前置程序是必要的,可以使公民訴訟和國(guó)家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)互相制約、互相補(bǔ)充,達(dá)到成本最小化的環(huán)境保護(hù)。

(二)環(huán)境行政公益訴訟中的行政復(fù)議前置程序

環(huán)境行政公益訴訟制度的目的在于“督促執(zhí)法而非執(zhí)意與主管機(jī)關(guān)競(jìng)賽或令污染者難堪”。[10](P249)如果行政機(jī)關(guān)在公民起訴前立即改正,環(huán)境行政公益訴訟制度的目的即可達(dá)到。而在我國(guó),行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)和治理方面發(fā)揮著重要的作用,環(huán)境公益損害的發(fā)生直接或間接與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法不力有關(guān)。如果越過(guò)行政程序直接提起環(huán)境公益訴訟既可能造成同一問(wèn)題司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)同時(shí)處理,造成資源和人員的浪費(fèi),也可能造成行政機(jī)關(guān)對(duì)其職責(zé)更加懈怠,不利于發(fā)揮行政執(zhí)法及時(shí)有效的優(yōu)勢(shì)。而且環(huán)境問(wèn)題一般比較復(fù)雜,具有很強(qiáng)的專業(yè)性,所以在環(huán)境行政公益訴訟中設(shè)立行政復(fù)議前置程序是必要的,即在對(duì)負(fù)有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政部門的不當(dāng)作為及不作為提起行政訴訟之前,應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)行政復(fù)議。

我國(guó)關(guān)于行政復(fù)議前置程序的法律依據(jù)主要在于如下規(guī)定:《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第37條規(guī)定“對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件,公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。對(duì)復(fù)議不服的,再向人民法院提起訴訟,也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,對(duì)復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的,依照法律、法規(guī)的規(guī)定?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第16條規(guī)定“公民、法人或其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議,行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的,或者法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議,對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的,在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第33條第1款規(guī)定“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)復(fù)議,公民、法人或者其他組織未申請(qǐng)復(fù)議直接提起訴訟的,人民法院不予受理。”

由此可見(jiàn),在我國(guó)受理行政復(fù)議的機(jī)關(guān)是做出行政行為的原行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法定的行政機(jī)關(guān),我國(guó)行政復(fù)議與行政訴訟的基本銜接關(guān)系是以公民、法人或其他組織自由選擇為原則,以行政復(fù)議前置為例外的。[11]因此如果將環(huán)境行政復(fù)議程序設(shè)置為環(huán)境行政公益訴訟制度的前置程序,應(yīng)當(dāng)在環(huán)境公益立法中對(duì)此做出明確的強(qiáng)制性規(guī)定。筆者認(rèn)為通過(guò)法律將行政復(fù)議設(shè)定為環(huán)境行政公益訴訟的前置程序是必要而且可行的,而此時(shí)的行政復(fù)議決定書可以作為立案時(shí)的重要依據(jù)。

(三)公益上書

公益上書是指公民和社團(tuán)為了公益目的對(duì)規(guī)范性法律文件提出合法性審查的一種建議,它并不是一個(gè)法律概念,目前還缺乏嚴(yán)格的法律程序保障,但是這項(xiàng)建議權(quán)已經(jīng)引起人們的廣泛關(guān)注,產(chǎn)生了顯著的社會(huì)效果。

對(duì)于這種合法性審查的建議權(quán),我們可以在憲法第41條找到最初的法律依據(jù)。該條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員,有提出批評(píng)和建議的權(quán)利”。2000年通過(guò)的《立法法》第90條則明確規(guī)定:“社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議?！?/p>

此外,除了上述這種要求對(duì)有關(guān)規(guī)范性法律文件進(jìn)行合法性審查的公益上書之外,現(xiàn)實(shí)生活中還出現(xiàn)了兩種比較新型的上書活動(dòng),即向立法機(jī)關(guān)提交啟動(dòng)特別調(diào)查程序建議書和立法建議書。2003年5月23日,賀衛(wèi)方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位學(xué)者聯(lián)合上書全國(guó)人大常委會(huì),要求就孫志剛案以及收容遣送制度的實(shí)施狀況啟動(dòng)特別調(diào)查程序。[12]最終這次上書行為取得了顯著的法律成效。

雖然在多數(shù)情況下,很難證明公益上書與有關(guān)法律、政策的修改或廢除之間存在因果關(guān)系。但不可否認(rèn)的是公益上書確在不同程度上促進(jìn)了相關(guān)法律、政策的修改或者廢除。筆者認(rèn)為對(duì)于某些對(duì)環(huán)境公益有損害的法律、法規(guī)和條例,可以考慮通過(guò)公益上書的形式向相關(guān)立法部門提出合法性審查的建議,對(duì)于某些特殊案件,在提起訴訟之前可以要求啟動(dòng)特別調(diào)查程序,以提高保護(hù)環(huán)境公益的效率。這種程序無(wú)疑對(duì)環(huán)境保護(hù)是有效的,但是筆者認(rèn)為這種程序適用面不廣,立法機(jī)關(guān)也不宜過(guò)多涉及對(duì)具體案件的審查,公益上書不應(yīng)當(dāng)成為解決環(huán)境公益問(wèn)題的主要途徑,應(yīng)當(dāng)是和訴訟可以并行進(jìn)行的,不宜設(shè)定為訴訟的前置程序。

(四)公民向檢察機(jī)關(guān)提出建議

有的學(xué)者認(rèn)為從效益的角度考慮,可以將向檢察機(jī)關(guān)提出建議作為公民提起環(huán)境公益訴訟的前置程序。獲得環(huán)境公益訴訟的效益最大化是指環(huán)境公益訴訟中當(dāng)事人、國(guó)家的成本支出最小時(shí)得到環(huán)境公益的收益最大化。公民先向檢察機(jī)關(guān)提出建議,檢察機(jī)關(guān)可以向其調(diào)查認(rèn)定的侵害環(huán)境公益行為人發(fā)出檢察建議書,要求停止環(huán)境侵害行為,排除危害,并采取措施恢復(fù)環(huán)境原狀;也可以向依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門發(fā)出檢察建議書,建議其依法履行查處職責(zé)。檢察建議書應(yīng)當(dāng)敘述調(diào)查發(fā)現(xiàn)的污染環(huán)境或者破壞生態(tài)行為的事實(shí),提供有關(guān)證據(jù),明確具體要求,并表明訴訟意圖。

侵害環(huán)境公益行為人收到檢察建議書后超過(guò)規(guī)定期限未停止侵害行為的,或者依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的部門,收到檢察建議書后超過(guò)規(guī)定期限未實(shí)施查處行為的,發(fā)出檢察建議書的檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起訴訟。

這種程序可以將公民的訴訟轉(zhuǎn)移到檢察機(jī)關(guān),相比之下應(yīng)該更有效率。因?yàn)?無(wú)論從人力、財(cái)力還是從訴訟經(jīng)驗(yàn)來(lái)講,檢察機(jī)關(guān)一般都要強(qiáng)于普通公民,而且,由檢察機(jī)關(guān)起訴,也能提高法院對(duì)問(wèn)題的重視,在較短時(shí)間內(nèi)、以較小的成本完成訴訟,從而更好地保護(hù)公益事業(yè)。

但應(yīng)該注意的是,公民向檢察機(jī)關(guān)提出建議應(yīng)設(shè)定為“可以”而不是“應(yīng)該”。這一方面涉及到公民起訴權(quán)的法律保護(hù)問(wèn)題,另一方面也不能排除公權(quán)力相互庇護(hù)和某些情況下公民提起環(huán)境公益訴訟更有效率的可能性。故筆者認(rèn)為是否向檢察機(jī)關(guān)先提建議應(yīng)該由公民根據(jù)自身情況來(lái)決定,此程序不能成為環(huán)境公益訴訟必經(jīng)的前置程序。

(五)前置審查起訴程序

法院在正式受理環(huán)境公益訴訟前,須對(duì)被訴的環(huán)境侵害行為或者行政行為先作嚴(yán)格的審查,應(yīng)審查原告身份是否合法、提出的證據(jù)是否充分、起訴是否有理由,是否經(jīng)過(guò)了法定的前置通知、舉報(bào)和行政復(fù)議程序,確認(rèn)確屬于公益訴訟受案范圍,才能予以受理。必要時(shí),可由人民法院舉行聽(tīng)證會(huì),召集原、被告和有關(guān)專家學(xué)者,在辯論的基礎(chǔ)上做出判斷,以決定是否立案和進(jìn)入實(shí)質(zhì)審理程序。

筆者認(rèn)為,司法是社會(huì)公正的守護(hù)者,是正義的最后一道防線,司法介入公共利益,應(yīng)當(dāng)盡可能以窮盡其他公益救濟(jì)手段為前提,并且足夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亟槿?。?yán)格的審查起訴程序還能預(yù)先為可能的訴訟做好前期工作,對(duì)法院正確審理案件有著積極作用。故將審查起訴程序設(shè)置為環(huán)境公益訴訟的前置程序是必要的。

五、我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度中前置程序的構(gòu)建

前置程序的設(shè)置首先是為了給環(huán)境侵害人及有關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)一個(gè)緩沖期間,由侵害人自行停止侵害行為或者國(guó)家機(jī)關(guān)徑行行使行政職權(quán)糾正違法行為;同時(shí),亦對(duì)公民公益訴訟進(jìn)行控制,防止濫訟。有的學(xué)者認(rèn)為我國(guó)在模式選擇上,可以根據(jù)不同情況,分別采用直接訴訟和前置程序訴訟兩種模式。凡涉及到國(guó)家管理機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的,可以采取前置訴訟模式,讓原告在提起訴訟前一定期限內(nèi)通知行政機(jī)關(guān)及相關(guān)當(dāng)事人;凡不涉及國(guó)家機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的,可以采取直接訴訟模式。[13]

筆者認(rèn)為,公民直接訴訟的方式固然有利于公民便利地行使訴權(quán),避免繁瑣的程序挫傷公民保護(hù)環(huán)境公益的積極性。但侵害環(huán)境公益的行為無(wú)論是直接還是間接,歸根結(jié)底都會(huì)涉及到國(guó)家機(jī)關(guān)行政執(zhí)法,因此權(quán)衡利弊之后,對(duì)于環(huán)境公益訴訟,應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法一律設(shè)定必要的前置程序,不宜采用直接訴訟模式。

具體的前置程序應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟兩種類型區(qū)別規(guī)定。對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟,首先確立公民或社團(tuán)的通知和舉報(bào)程序,即要求環(huán)境侵害人停止侵害或者負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)履行職責(zé),在規(guī)定期限內(nèi)如果不予答復(fù),可以向法院提起環(huán)境民事公益訴訟,一般認(rèn)為這個(gè)期限以60日為宜,但筆者認(rèn)為,似乎沒(méi)有必要給環(huán)境侵害人或者行政機(jī)關(guān)60日來(lái)對(duì)環(huán)境損害通知及舉報(bào)做出反應(yīng),為了避免前置程序造成損害救濟(jì)的滯后,我國(guó)可以在立法時(shí)規(guī)定以30日為限。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為和不作為,可以通過(guò)環(huán)境行政公益訴訟的途徑來(lái)解決。在這種制度中,行政復(fù)議也應(yīng)當(dāng)設(shè)定為訴訟的前置程序。即對(duì)于行政機(jī)關(guān)的上述行為,可以向其上級(jí)主管機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān),申請(qǐng)行政復(fù)議。這種復(fù)議應(yīng)當(dāng)是實(shí)體性的復(fù)議,復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的期限內(nèi)做出復(fù)議決定,如果對(duì)復(fù)議決定不服,或者在規(guī)定的期限內(nèi)復(fù)議機(jī)關(guān)沒(méi)有做出復(fù)議決定,可以再向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。筆者認(rèn)為這個(gè)期限可以遵從《行政復(fù)議法》的規(guī)定,以60日為限。

最后,對(duì)于向法院申請(qǐng)立案的環(huán)境公益訴訟,法院應(yīng)當(dāng)設(shè)立特殊的嚴(yán)格審查程序,確定原告身份合法、證據(jù)充分、起訴理由充分,而且經(jīng)過(guò)了法定的前置通知、舉報(bào)和行政復(fù)議程序,案由屬于環(huán)境公益訴訟受案范圍,才能予以受理。這個(gè)審查期限不宜過(guò)長(zhǎng),以7日為宜,屆時(shí)法院應(yīng)當(dāng)做出是否受理案件的書面決定,如果不予受理,應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。

綜上所述,在環(huán)境公益訴訟制度中設(shè)立前置程序可能會(huì)在一定程度上導(dǎo)致公民訴權(quán)行使的滯后,短期內(nèi)不利于鼓勵(lì)公民進(jìn)行環(huán)境公益訴訟,但相比較其帶來(lái)的成本大幅降低,有效防止濫訴是有積極意義的。筆者建議我國(guó)在環(huán)境公益訴訟立法時(shí)應(yīng)給予科學(xué)合理、符合我國(guó)法律實(shí)踐的明確規(guī)定。

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Abstract:Special regulations of Environmental Public Interest Litigation System may lead to abuse of process.So we need to establish Pre-procedure to avoid them.The paper analyzes and discusses legal rules of the Pre-procedure of Environmental Public Interest Litigation system in Foreign countries and puts forward some suggestions on the construction of the Pre-procedure of Environmental Public Interest Litigation in China.

Key words:Environmental Public Interest Litigation;Pre-procedure;Administrative Reconsideration

責(zé)任編輯:王明舜

Study on the Pre-procedure of Environmental Public Interest Litigation

Hao Haiqing
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

D925

A

1672-335X(2010)02-0085-06

2009-10-12

中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)課題“公益訴訟制度研究”的部分成果

郝海青(1975- ),女,山東德州人,中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院博士研究生,專業(yè)方向?yàn)榄h(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。