試析國防動員體制與政府應(yīng)急管理體制的融合點(diǎn)

■ 南京陸軍指揮學(xué)院 鐘 磊 白建升

冷戰(zhàn)結(jié)束后，由于國家安全威脅的多元化，尤其是近年來世界各地重大自然災(zāi)害頻繁發(fā)生，非戰(zhàn)爭因素給人類造成的危害甚至超過戰(zhàn)爭的危害，世界各國對突發(fā)事件的預(yù)期逐漸超過了對戰(zhàn)爭的預(yù)期。溫家寶總理在國家國動委六次全會上指出，“提高應(yīng)對各種危機(jī)和戰(zhàn)勝自然災(zāi)害的能力，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的迫切需要，是國防動員系統(tǒng)的一項(xiàng)重要任務(wù)”。最近出臺的《中華人民共和國國防動員法》第三章第十六條也明確指出：“國防動員實(shí)施預(yù)案與突發(fā)事件應(yīng)急處置預(yù)案應(yīng)當(dāng)在指揮、力量使用、信息和保障等方面相互銜接?！边@些都對國防動員體制的功能由單純應(yīng)戰(zhàn)向應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急兼顧的方向發(fā)展提出了更高的要求。然而，從當(dāng)前我國動員建設(shè)的實(shí)際情況看，雖然國防動員體制與政府應(yīng)急管理體制（以下稱“兩種體制”）在功能目標(biāo)、指揮主體、動員對象、運(yùn)行機(jī)制、目的要求等方面具有相似性、一致性，但國防動員體制與政府應(yīng)急管理體制依然是“兩條線”，在危機(jī)應(yīng)對中各自為政，互相難以協(xié)調(diào)，在一定程度上造成了指揮的沖突、資源的浪費(fèi)、效率的低下。為此，積極探尋兩種體制融合發(fā)展的方法路子，則成為新形勢下國防動員領(lǐng)域貫徹“平戰(zhàn)結(jié)合、軍民結(jié)合、寓軍于民”動員方針的現(xiàn)實(shí)需要，也是積極應(yīng)對近年來我國頻發(fā)自然災(zāi)害與社會安全危機(jī)的必然要求。從本質(zhì)上講，應(yīng)戰(zhàn)動員與應(yīng)急動員實(shí)施的過程都是危機(jī)預(yù)測預(yù)警、制定決策、指揮協(xié)調(diào)、調(diào)用資源，從而滿足應(yīng)對危機(jī)需要的邏輯過程。因此，兩種機(jī)制運(yùn)行過程中的共同點(diǎn)就是兩種體制融合的著眼點(diǎn)。

一是建立一體化的預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)。構(gòu)建一體化的預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，一方面，戰(zhàn)時(shí)能為上級決策提供依據(jù)、掌握戰(zhàn)爭的主動權(quán)，平時(shí)能快速提供災(zāi)害預(yù)警，爭取應(yīng)對時(shí)間，減少災(zāi)害損失。另一方面，既能充分發(fā)揮軍地各方資源優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)信息共享與互補(bǔ)，提高預(yù)測預(yù)警能力，又能避免兩套系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)帶來的資源浪費(fèi)，還可防止因多套系統(tǒng)提供的過量信息導(dǎo)致決策困難。為此，可將部隊(duì)情報(bào)、作戰(zhàn)、工化與政府安全、氣象、地質(zhì)、能源、海洋、衛(wèi)生防疫、化工、消防等部門監(jiān)測預(yù)警的設(shè)施設(shè)備和專業(yè)技術(shù)力量相融合，并充分利用現(xiàn)代化的廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等大眾傳媒和移動通信工具，構(gòu)建應(yīng)戰(zhàn)應(yīng)急一體化的常設(shè)預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，平時(shí)負(fù)責(zé)全國自然災(zāi)害、重大生產(chǎn)事故和恐怖活動的監(jiān)測與預(yù)警，為政府組織有效應(yīng)對各種災(zāi)害提供保障；戰(zhàn)時(shí)負(fù)責(zé)對空襲和核生化襲擊等進(jìn)行預(yù)測與預(yù)警，滿足軍隊(duì)作戰(zhàn)需求。

二是建立聯(lián)合高效的組織機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)是體制的“骨骼”，實(shí)現(xiàn)“兩種體制”的有機(jī)融合，必須最大限度地實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)的融合。當(dāng)前，我國建立了應(yīng)戰(zhàn)的國防動員體制和應(yīng)急的政府應(yīng)急管理體制?！皟煞N體制”的組織機(jī)構(gòu)分散設(shè)置、自成體系、互不兼容，“兩條線”的現(xiàn)象比較突出：政府應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)中未納入軍隊(duì)和國防動員系統(tǒng)中的相關(guān)部門，而國防動員組織機(jī)構(gòu)中的政府職能部門在組織國防動員建設(shè)中作用發(fā)揮不夠，參與建設(shè)的積極性、主動性不強(qiáng)，從而導(dǎo)致“兩種體制”在應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急過程中難以協(xié)調(diào)、工作效率不高。為此，應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)組織機(jī)構(gòu)的融合，建立統(tǒng)一的“兩線一體”、融合高效的指揮機(jī)構(gòu)，并將分散的應(yīng)付單一危機(jī)的自成體系的各種機(jī)構(gòu)，如平暴制亂、反恐維穩(wěn)、防汛抗旱、防震減災(zāi)等專業(yè)部門和專業(yè)人員，統(tǒng)一納入以國防動員體制為基礎(chǔ)的國家危機(jī)管理體制之中，建立“國防動員與應(yīng)急體系”，由國務(wù)院和中央軍委共同領(lǐng)導(dǎo)，按照軍地合署辦公、以政府人員為主的原則配備工作人員，突出政府在應(yīng)急管理與動員活動中的主體地位和作用。同時(shí)，要具體明確指揮機(jī)構(gòu)內(nèi)各類人員的職責(zé)劃分，確保協(xié)調(diào)一致地行動：政府工作人員主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府部門的應(yīng)急管理與動員行動；軍隊(duì)派出的工作人員主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)軍隊(duì)的應(yīng)急管理與動員行動。此外，還要明確指揮機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門的編成編組、職能定位、指揮關(guān)系、職責(zé)任務(wù)等，并賦予各部門一定的級別和權(quán)力，以降低其在工作中與軍隊(duì)和地方政府協(xié)調(diào)的難度，防止出現(xiàn)“讓抓時(shí)抓一抓，想起來抓一抓，忙起來放一放”的隨意現(xiàn)象。通過一套機(jī)構(gòu)承擔(dān)雙重任務(wù)，既能保持應(yīng)急體制運(yùn)行的常態(tài)化，無需在危機(jī)爆發(fā)后才臨時(shí)緊急組建應(yīng)急指揮部，又能通過應(yīng)急實(shí)踐提升國防動員應(yīng)戰(zhàn)能力，還有利于實(shí)現(xiàn)對政府與軍隊(duì)資源統(tǒng)一指揮調(diào)度和使用，發(fā)揮軍地資源的最大效益。

三是建立軍地融合的“模塊化”物資儲備體系。針對部隊(duì)提出的應(yīng)戰(zhàn)裝備物資需求和政府提出的應(yīng)急裝備物資需求，將各類物資列出清單、分類存放、統(tǒng)一管理，實(shí)行“模塊化”儲備與管理。一旦出現(xiàn)緊急情況，按物資保障預(yù)案實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度，進(jìn)行“模塊化”重組，快速提供保障。這樣既可防止軍隊(duì)和地方對應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急“共需性”物資重復(fù)儲備帶來的資源浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)物資儲備上的融合，又可避免各單位、部門之間通用裝備物資相互調(diào)用的矛盾與困難，還有利于國防動員部門實(shí)施動員潛力調(diào)查，實(shí)現(xiàn)潛力數(shù)據(jù)的分類管理和定期會審。儲備過程中，應(yīng)科學(xué)分析統(tǒng)計(jì)軍地雙方各種行動對于各類裝備物資的具體需求量，以滿足最大需求為標(biāo)準(zhǔn)，按照就地儲備與跨區(qū)儲備、物資儲備與技術(shù)儲備、定量儲備與應(yīng)急生產(chǎn)相結(jié)合的原則建立各類“模塊”，確保一有行動能迅速提供強(qiáng)有力的保障。

四是建立科學(xué)完善的動員法規(guī)體系。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，法律在調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用。要實(shí)現(xiàn)國防動員體制與政府應(yīng)急管理體制的有機(jī)融合，同樣離不開法律的保障。剛剛出臺的《國防動員法》，作為動員領(lǐng)域的上層母法，已經(jīng)對兩種體制融合的相關(guān)內(nèi)容做了明確。要依據(jù)《國防動員法》，進(jìn)一步完善“緊急狀態(tài)管理法”等專項(xiàng)法規(guī)體系，依法明確國防動員部門和政府應(yīng)急管理部門在應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急實(shí)踐中承擔(dān)的職能使命與責(zé)任義務(wù)，并對行為主體、工作程序、獎懲辦法等予以具體明確，為國防動員應(yīng)急職能的發(fā)揮以及政府主導(dǎo)國防動員建設(shè)提供法律支撐，將國防動員與應(yīng)急管理工作納入規(guī)范化、制度化、法制化軌道，確保國防動員應(yīng)戰(zhàn)與應(yīng)急行為各個(gè)層次、各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)的工作都有法可依、有章可循，以有效實(shí)現(xiàn)兩種體制的融合。