我國城市規(guī)劃和與土地利用的問題與建議

岳曉楓 梁素娟

（1、新鄭市國土資源局，河南 新鄭 451100 2、新鄭市國土資源局，河南 新鄭 451100）

雖然根據(jù)《土地，管理法》、《城市規(guī)劃法》以及《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等相關(guān)法律法規(guī)，各城市可根據(jù)實(shí)際需要，在編制土地利用總體規(guī)劃前可編制城市土地利用總體規(guī)劃綱要但由于種種原因，一些城市在編制城市土地利用總體規(guī)劃綱要時仍難逃傳統(tǒng)規(guī)劃模式的束縛，在編制的思路、內(nèi)容及方法上無大的突破。國外許多國家在城市土地利用方面走在了中國的前面，有不少地方值得我們借鑒。

1 發(fā)達(dá)國家的土地規(guī)劃概述

從城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程來看，發(fā)達(dá)國家的城市土地利用規(guī)劃基本上分為兩個階段。第一個階段是以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為代價而興起的“單向型城鎮(zhèn)化”土地利用規(guī)劃政策，集聚是土地政策的主要傾向，因而導(dǎo)致了人口向大城市迅速集聚；到了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化后期，即第二個階段，擴(kuò)散又成為土地政策的主要傾向，通過集中于城市的先進(jìn)的生產(chǎn)要素，向農(nóng)村地域滲透、轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散，推動了人口新的流動，以促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種流動，是城市土地資源在整體上的優(yōu)化，是一種歷史的進(jìn)步。當(dāng)然，還有一些場合，則是集聚過程中有擴(kuò)散，或擴(kuò)散中有集聚，兩種情況兼而有之。

城鎮(zhèn)化率在50%以前，由于全社會都在注重經(jīng)濟(jì)效益而忽略社會效益和環(huán)境效益，因而導(dǎo)致了嚴(yán)重的“城市病”。當(dāng)城鎮(zhèn)化突破50%之后。城鎮(zhèn)化進(jìn)入了自我完善階段，“城市病”逐步得到了治理。他們經(jīng)歷了一個先污染、后治理的過程。在這個過程中，他們也推行一種指導(dǎo)性的計(jì)劃，以抑制無政府主義的蔓延。這種指導(dǎo)性的計(jì)劃，并不要求嚴(yán)格執(zhí)行，而是通過必要的政策手段，對經(jīng)濟(jì)活動加以引導(dǎo)。

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相伴相隨，互為促進(jìn)，在整體運(yùn)行中平行上升。土地利用規(guī)劃相應(yīng)地表現(xiàn)在：隨著工業(yè)化的發(fā)展城市的輻射力明顯加強(qiáng)，城鎮(zhèn)文明的覆蓋率明顯擴(kuò)大，通過城市土地利用規(guī)劃的正確引導(dǎo)，使得城鄉(xiāng)界限逐步模糊，城鄉(xiāng)差別逐步縮小。

城鎮(zhèn)化水平高的國家，又多是農(nóng)業(yè)高度發(fā)達(dá)的國家，這就說明相應(yīng)的城市土地利用規(guī)劃中沒有考慮農(nóng)業(yè)的支持，工業(yè)化難以為繼；沒有第二、三產(chǎn)業(yè)的帶動，城市難以啟動。

城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟階段后，城市的引力不再是單個的中心城市，而是具有復(fù)合性質(zhì)的城市體系，鄉(xiāng)村、城市在空間分布上呈“網(wǎng)”狀。城鎮(zhèn)化后的地圖再也不是一幅簡單的圖片了，而是一部向人們不斷提供地形變化的影片，城市土地利用規(guī)劃考慮較多的是城市間的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

城鎮(zhèn)化進(jìn)入高級階段，第三產(chǎn)業(yè)成了城鎮(zhèn)化的后繼動力。這時農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化的勢頭大大加快，從地域上構(gòu)成了城鎮(zhèn)化的主旋律，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的明顯趨勢。

必須指出的是，盡管這些國家城鎮(zhèn)化已經(jīng)達(dá)到了很高的水平，城鄉(xiāng)差別也大為縮小，而幾乎每個國家都存在著一個貧困階層。法國全國統(tǒng)計(jì)和經(jīng)濟(jì)研究所公布的《法國社會資料》指出，法國不平等現(xiàn)象嚴(yán)重存在，貧富差距正進(jìn)一步擴(kuò)大。而相應(yīng)的城市土地利用規(guī)劃也主要傾向于社會當(dāng)中的富裕階層。

2 我國城市土地利用規(guī)劃的啟示

西歐各國的城市化水平較高，極大地帶動了國民經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，這當(dāng)中，土地利用規(guī)劃的作用功不可沒。通過借鑒國外先進(jìn)的土地利用規(guī)劃理念，對我國傳統(tǒng)的城市土地利用總體規(guī)劃在研究方法上產(chǎn)生了一定程度的影響。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 強(qiáng)調(diào)區(qū)域觀念

城市的土地利用不能就城市論城市，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加速，城市不再是孤立的封閉單元，而是處于區(qū)域的循環(huán)甚至國際交流圈中。土地利用規(guī)劃的編制應(yīng)著眼于本地區(qū)、更大的區(qū)域甚至全世界，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)、大型基礎(chǔ)設(shè)施等方面來分析城市土地利用的重要性及土地利用發(fā)展的優(yōu)勢和制約條件。規(guī)劃編制中應(yīng)包含以下幾個方面的內(nèi)容：應(yīng)提出基于區(qū)域合作精神，超越行政區(qū)劃的土地空間發(fā)展模式；針對城市社會經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展這一特征，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對城市的土地利用的規(guī)模、發(fā)展方向、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施布局等提出相關(guān)建議；通過研究當(dāng)前國際國內(nèi)背景下區(qū)域關(guān)系格局，分析城市發(fā)展的優(yōu)勢及存在問題，將區(qū)域合作的組合城市作為城市發(fā)展的目標(biāo)之一，并提出相應(yīng)的土地利用空間結(jié)構(gòu)重整策略。

2.2 與社會、政治、經(jīng)濟(jì)的緊密結(jié)合

城市發(fā)展的內(nèi)在動力是社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。城市土地利用規(guī)劃必須進(jìn)行城市社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究，才能保證其科學(xué)性。以新經(jīng)濟(jì)時代的到來、全球經(jīng)濟(jì)一體化和中國加入WTO 對城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響為研究的切入點(diǎn)，緊密結(jié)合宏觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭的要求：對城市經(jīng)，濟(jì)發(fā)展與城市發(fā)展戰(zhàn)略選擇關(guān)系的歷史、現(xiàn)狀與未來進(jìn)行分析和展望，從社會、政治、經(jīng)濟(jì)等各個方面（特別是從城市高速成長這一特征出發(fā)）對城市的土地利用進(jìn)行分析，提出構(gòu)造適應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展的土地利用規(guī)劃新理念，以求在區(qū)域合作、中心城市建設(shè)、居住適宜性、歷史傳統(tǒng)保護(hù)等方面及相應(yīng)的土地利用空間重整策略的編制上注重與城市社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊密結(jié)合。

2.3 生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展策略

針對城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不斷下降的狀況，應(yīng)進(jìn)行城市的合理容量和城鎮(zhèn)建設(shè)的生態(tài)適宜性研究，在建設(shè)和保護(hù)的地區(qū)之間，建立起土地要素合理流動的市場化配置資源的機(jī)制，從而達(dá)到控制環(huán)境容量小的城市，發(fā)展環(huán)境容量大的城市的戰(zhàn)略目的；同時應(yīng)將城市土地利用規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的用地劃分為城市化發(fā)展促進(jìn)地區(qū)、城市化發(fā)展控制地區(qū)及非城市化發(fā)展地區(qū)i 部分，通過生態(tài)限制因素的分析，確定不可建設(shè)區(qū)及控制發(fā)展區(qū)的范圍。在編制土地利用規(guī)劃中，必須分析各種土地利用結(jié)構(gòu)對環(huán)境影響，并提出相應(yīng)的改善措施，以求將土地利用對環(huán)境的破環(huán)減少到最低限度。

2.4 重視實(shí)施策略的研究

土地利用規(guī)劃的編制應(yīng)對其實(shí)施策略進(jìn)行研究。針對城市的發(fā)展和區(qū)域大型基礎(chǔ)設(shè)施的調(diào)整，根據(jù)現(xiàn)行的一系列城市土地利用的空間發(fā)展、相關(guān)組織機(jī)構(gòu)、資金籌措等的政策，將以往孤立的部門計(jì)劃，整合為一個相互配套互為前提的戰(zhàn)略組合，分別從空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交通系統(tǒng)調(diào)整等方面提出相應(yīng)的土地利用政策措施，增加了城市土地利用規(guī)劃的可操作性。

2.5 把握發(fā)展機(jī)遇

土地利用規(guī)劃編制過程沒有時間期限的限制，但這并不等于對時間觀念的漠視。作為土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù)之一的城市發(fā)展時機(jī)與機(jī)遇，對其把握的正確與否，關(guān)系到城市發(fā)展的速度，編制土地利用規(guī)劃時應(yīng)對當(dāng)前的城市國民經(jīng)濟(jì)水平和階段的判斷的基礎(chǔ)上，從人口、經(jīng)濟(jì)增長速度等方面論證城市發(fā)展的最佳時機(jī)，并在土地利用上作出相應(yīng)的安排。

2.6 理論與實(shí)踐的結(jié)合

總結(jié)我國近年來的城市實(shí)踐，將速度引入城市地域土地利用空間結(jié)構(gòu)的分析，提出“外溢”式和“跨越”式兩種城市空間成長模式，并確定兩種發(fā)展方式所需要的各種土地利用邊界條件。

3 結(jié)語

對于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制傳承而來的一些規(guī)范程式如人口規(guī)模的預(yù)測，在編制土地利用規(guī)劃時也應(yīng)有所改進(jìn)。采用環(huán)境容量的分析方法確定城市的合理規(guī)模，從國家城市化進(jìn)程的戰(zhàn)略高度和城市在區(qū)域的角色兩方面提出相應(yīng)的人口承載力基本要求。雖然上述這些研究方法及其結(jié)論還有待時間和實(shí)踐的考驗(yàn)，但我們必須承認(rèn)它們將對傳統(tǒng)的城市土地利用規(guī)劃理念產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊，并有助于使城市發(fā)展戰(zhàn)略的選擇更具理性和說服力。

[1]張瓊,陳偉華,皮明.土地整理存在的問題及對策分析—以湖南省汝城縣為例[J].湖南財經(jīng)高等?？茖W(xué)校學(xué)報，2010,(01):105-107.

[2]張效軍,湯惠君,馬曉茗.土地資源管理專業(yè)課程實(shí)習(xí)探討—以華南農(nóng)業(yè)大學(xué)為例 [J].安徽農(nóng)學(xué)通報(上半月),2010,(07):196-197.

[3]蘇州致力建設(shè)生態(tài)宜居的“低碳”城市[J].環(huán)境教育,2010,(02):65.