農(nóng)村宅基地合理規(guī)劃建設(shè)研究

周清海 冷巖峰

（1、白山市八道江區(qū)六道江鎮(zhèn)農(nóng)村水利管理站，吉林 白山 134308 2、白山市八道江區(qū)七道江鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)管理站，吉林 白山 134300）

1 農(nóng)村宅基地使用方面存在的主要問題

1.1 村莊外延擴(kuò)張，土地利用粗放，耕地破壞和土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民增收，農(nóng)民要求改善居住條件的愿望也越來越迫切，農(nóng)村建房熱始終居高不下，并呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。而由于農(nóng)民法制觀念淡薄，私自建房現(xiàn)象屢見不鮮。建新房的同時(shí)，老房子又沒有拆除，以至于農(nóng)村建房容積率低、一戶多宅、建新不拆舊等問題普遍存在。使得村莊外延擴(kuò)張，耕地遭到破壞、土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。

1.2 農(nóng)村建房無序、規(guī)劃不到位，村容村貌差

由于農(nóng)村村莊建設(shè)規(guī)劃滯后，過去常常由村干部說了算，至今仍有相當(dāng)一部分村干部不重視規(guī)劃。近年，雖然不少村有了建設(shè)規(guī)劃，但由于思想認(rèn)識(shí)不到位，缺乏整體的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮。編制規(guī)劃時(shí)缺乏科學(xué)論證，對(duì)配套設(shè)施建設(shè)考慮不周；編制規(guī)劃時(shí)沒有嚴(yán)格遵循節(jié)約土地資源的原則，忽視舊村改造；編制了規(guī)劃，但只作為一紙空文，做做樣子，沒有充分發(fā)揮規(guī)劃應(yīng)有的作用。

1.3 未批先建、宅基地超標(biāo)、一戶多宅現(xiàn)象嚴(yán)重

目前，在農(nóng)村仍然存在未批先建、宅基地超標(biāo)、一戶多宅等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為以下三種情況：一是部分村民未經(jīng)國土部門批準(zhǔn)擅自建房或超標(biāo)準(zhǔn)建房；二是還存在將舊房或者新房賣掉，重新申請(qǐng)宅基地，從中獲得土地收益；三是采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地，如瞞報(bào)已有房屋、虛報(bào)家庭人口，新房建起而舊房不拆等，這是造成一戶多宅的一個(gè)主要原因。

2 農(nóng)村宅基地管理中應(yīng)當(dāng)著重解決的問題

農(nóng)民宅基地規(guī)范化管理是新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。加快全市農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著眼于城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行總體規(guī)劃，針對(duì)突出問題，層層統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。在具體實(shí)施過程中，從實(shí)際出發(fā)，區(qū)別情況，依法處理好以下幾個(gè)方面的工作：

一是一戶多宅和宅基地超占問題。一戶多宅中對(duì)于符合村集體規(guī)劃的部分，允許其一定時(shí)期內(nèi)存在，但要作為臨時(shí)用地管理，收取一定的臨時(shí)用地管理費(fèi)用；而對(duì)于違法占地、不符合規(guī)劃的部分，堅(jiān)決予以拆除。嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省（區(qū)、市）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。不符合申請(qǐng)條件的不予批準(zhǔn)。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的，也不予批準(zhǔn)。二是農(nóng)村空閑宅基地流轉(zhuǎn)問題。對(duì)于農(nóng)村空閑宅基地流轉(zhuǎn)的問題要認(rèn)真對(duì)待，積極研究政策，促進(jìn)依法規(guī)范流轉(zhuǎn)。由于農(nóng)村普遍存在子女升學(xué)、參軍及人口死亡，村民外出打工、經(jīng)商等人口流動(dòng)現(xiàn)象，所以農(nóng)村存在空閑宅基地。這些空閑宅基地的存在，將導(dǎo)致宅基地資源浪費(fèi)，土地占地、空心村等不合理現(xiàn)象。農(nóng)村空閑宅基地不斷擴(kuò)大，不僅浪費(fèi)了有限的國土資源，而且給社會(huì)增添了不安定因素。因此，需要對(duì)農(nóng)村空閑宅基地進(jìn)行合理開發(fā)。農(nóng)民在申請(qǐng)建房時(shí)，應(yīng)將原有宅基地交由集體統(tǒng)一支配使用，以舊換新。對(duì)收歸集體的舊宅基地，結(jié)合地形、位置、土質(zhì)等實(shí)際情況，或用于批給其他農(nóng)戶，做宅基地建新房；或進(jìn)行復(fù)耕，發(fā)展農(nóng)作物。這樣既體現(xiàn)了宅基地歸集體所有的原則，又可達(dá)到節(jié)約土地的目的。三是城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地問題。根據(jù)法律制度的理念，農(nóng)村宅基地與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格是聯(lián)系在一起的，在一定程度上具有福利和社會(huì)保障的功能。當(dāng)前，由于自然環(huán)境、成本等因素，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、違法建造住宅、侵占耕地的案例時(shí)有發(fā)生。對(duì)于城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，要對(duì)其講清土地法律法規(guī)。根據(jù)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定：宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地一般不是為了滿足基本的居住要求，其購買行為將導(dǎo)致農(nóng)村土地的浪費(fèi)。對(duì)于城市居民在農(nóng)村購置宅基地的，要求其退還其購置土地。

3 今后工作思路和方向

農(nóng)村宅基地管理要以合理利用土地、節(jié)約耕地為原則，結(jié)合農(nóng)用地整理和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，達(dá)到土地的集約高效利用。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的修編，大力搞好村莊用地的整理。在對(duì)農(nóng)村宅基地管理過程中應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：

3.1 深入對(duì)國情國策的宣傳，增強(qiáng)群眾保護(hù)耕地的責(zé)任感和使命感

人口增加、耕地減少嚴(yán)重影響著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。因此要加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)民群眾土地國情和基本國策等的宣傳教育，加大對(duì)土地法律法規(guī)的宣傳力度，特別是加強(qiáng)對(duì)基層干部的宣傳，在廣大干部隊(duì)伍和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)中興起學(xué)習(xí)落實(shí)《土地法》，依法管地、用地，自覺保護(hù)耕地之風(fēng)，把一般號(hào)召變成全民自覺參與的社會(huì)活動(dòng)，為促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境，提高廣大人民群眾特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法管地、用地意識(shí)，使“人多地少，土地后備資源嚴(yán)重不足”的國情觀念深入人心，為長(zhǎng)期保護(hù)好耕地奠定良好的思想基礎(chǔ)。

3.2 要強(qiáng)化管理措施，做到依法、集約、規(guī)范用地

在土地管理上要解決重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的傾向。在管理措施上，采取經(jīng)濟(jì)的、法律的行政的和技術(shù)的措施一齊上，盡快形成齊抓共管的局面。依據(jù)《土地法》第四章第三十一條的規(guī)定。本著“取之于土、用之于土”原則，將耕地開墾費(fèi)投入使用到土地復(fù)墾開發(fā)、農(nóng)田基本建設(shè)中去，以保持耕地的總量動(dòng)態(tài)平衡。加強(qiáng)對(duì)土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查，把調(diào)查與執(zhí)法檢查緊密結(jié)合起來，認(rèn)真落實(shí)耕地保護(hù)的各項(xiàng)法規(guī)政策，把科學(xué)管地、文明用地的水平提高到新的臺(tái)階之上。

3.3 嚴(yán)格規(guī)劃，強(qiáng)化管理，加強(qiáng)執(zhí)法檢查力度

按照土地總體規(guī)劃確定農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，實(shí)行“紅線”控制，建立耕地保護(hù)的綠色屏障，防止村莊建設(shè)的盲目外延擴(kuò)張。切實(shí)搞好農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃，科學(xué)地進(jìn)行功能分區(qū)。結(jié)合新一輪土地規(guī)劃修編，合理確定不同類型村居用地規(guī)模。對(duì)一般農(nóng)村要圈定村界，嚴(yán)禁無度擴(kuò)展；偏僻的小村、自然村要逐漸向中心村集中，以達(dá)到集約用地。在不違背有關(guān)法律、法規(guī)的前提下，應(yīng)允許鄉(xiāng)村結(jié)合本地實(shí)際制定相應(yīng)的村莊用地措施。同時(shí)還要結(jié)合社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)一設(shè)計(jì)，將土地規(guī)劃和農(nóng)村規(guī)劃有機(jī)結(jié)合起來，在對(duì)預(yù)留建設(shè)用地實(shí)行總量控制的前提下，制定詳細(xì)規(guī)劃，以形成一套科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)的良好機(jī)制。

嚴(yán)格執(zhí)法，加大土地執(zhí)法力度，一是要加強(qiáng)土地執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)硬、忠于職守、秉公執(zhí)法的土地執(zhí)法隊(duì)伍；二是執(zhí)法必嚴(yán)，在農(nóng)村要把亂占土地尤其是破壞耕地，違法建房和非法交易的行為列為執(zhí)法重點(diǎn)。必要時(shí)，通過人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，以威懾違法并發(fā)揮警示教育作用。同時(shí)要建立執(zhí)法監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度，實(shí)行執(zhí)法公示，公開接受社會(huì)監(jiān)督。

3.4 物權(quán)法頒布后關(guān)于農(nóng)村宅基地有待解決的問題

在宅基地的審批過程中，農(nóng)民集體沒有對(duì)宅基地的處分權(quán)，這與農(nóng)民集體的所有者地位極不相稱；完善制度建設(shè)，既然城市由房管局，農(nóng)村也應(yīng)建立相應(yīng)的管理機(jī)關(guān)，主管農(nóng)村的建房，宅基地的申請(qǐng)，使用和轉(zhuǎn)讓和收回?，F(xiàn)在雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)有土地辦，但發(fā)揮的作用不大。我們應(yīng)該像對(duì)待城市市民買房一樣設(shè)立登記機(jī)關(guān)，記載該戶農(nóng)民的宅基地的實(shí)際面積和大體位置，發(fā)給農(nóng)民房產(chǎn)證和土地使用權(quán)證書。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地必須登記，否則，不受法律保護(hù)。也就越是說登記是取得宅基地使用權(quán)的唯一合法要件。即使申請(qǐng)新的宅基地也必須登記。應(yīng)做到城鎮(zhèn)農(nóng)村一體化，不應(yīng)區(qū)別對(duì)待。關(guān)于不準(zhǔn)城鎮(zhèn)戶口的人購買宅基地，我很贊同。但也應(yīng)該考慮到一些實(shí)際，本村通過合法渠道取得宅基地使用權(quán)的應(yīng)給以合法保護(hù)，不應(yīng)一概而論。