城市化道路與和諧社會的構建

張逸云

（南昌大學 江西南昌 330031）

城市化道路與和諧社會的構建

張逸云

（南昌大學 江西南昌 330031）

城市化既是現(xiàn)代化的標志，也是構建和諧社會的關鍵。我國城市化發(fā)展表現(xiàn)為典型的政府主導型特征，其在推動經(jīng)濟、社會發(fā)展的同時也帶來資源浪費、利益失衡等問題。和諧社會建設要求我們確立以人為本的城市發(fā)展觀，改革城市管理體制，構建和諧的城市生活空間。

城市化進程 社會和諧 反思與改革

落實科學發(fā)展觀與構建社會主義和諧社會，從完成這兩大任務的空間場域來看其重點在城市，而不是鄉(xiāng)村。一方面，“城市的發(fā)展是衡量現(xiàn)代化的尺度”［1］（P66），城市化作為工業(yè)化、現(xiàn)代化的載體在一國高速發(fā)展時期表現(xiàn)為快速擴張；另一方面，城市作為各種經(jīng)濟、社會要素、人口高度聚集的地域類型會帶來一系列的矛盾和問題?！俺鞘械淖饔檬且粋€常數(shù)：它永遠是支持反對派的力量根源”。［1］（P267）當前中國如何在現(xiàn)代化、城市化的進程中保持和諧、可持續(xù)發(fā)展，是貫徹科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的關鍵。本文試圖在反思我國城市化發(fā)展模式的基礎上探尋適合中國國情的和諧、可持續(xù)發(fā)展的城市化道路。

一、我國城市化發(fā)展的大體過程

建國以來，我國的城市化發(fā)展大體經(jīng)歷了三個階段：

第一階段：計劃經(jīng)濟時代的城鄉(xiāng)分割、上山下鄉(xiāng)。新中國成立后，為了鞏固人民政權，打破帝國主義的封鎖和包圍，國家選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和軍事工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。這種發(fā)展戰(zhàn)略主要依靠農(nóng)業(yè)積累，依靠國家對資源的動員能力，通過工農(nóng)產(chǎn)品的不等價交換強制性地為工業(yè)化積累資金，在較短時期內(nèi)基本實現(xiàn)國家工業(yè)化的初步目標，成就是偉大的，但也付出了代價，由于技術和資源約束，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)只能采取“低工資、低物價”的政策。為防止農(nóng)民進城增加政府低物價政策負擔，政府通過城鄉(xiāng)分割的戶籍制度將廣大農(nóng)民束縛在土地上，防止農(nóng)民分享城市居民所獲得的壓低價格的食物和住房供給。由于城市創(chuàng)造的就業(yè)機會不足，政府還把大量的知識青年下放到農(nóng)村。這種趕超型的發(fā)展戰(zhàn)略和戶籍制度阻礙了城市化的正常發(fā)育?！?950—1978年的29年期間，城市化率從11.2%提高到17.9%，僅提高了 6.7 個百分點，平均每年提高 0.23%百分點?！保?］（P135）

第二階段：1980年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起和小城鎮(zhèn)大發(fā)展時期。農(nóng)村經(jīng)濟體制改革解放了農(nóng)民，使農(nóng)民有了擇業(yè)自由。1984年的農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構調(diào)整，使得大量的農(nóng)村剩余勞力要尋找出路，城鄉(xiāng)分治的戶籍制度限制了農(nóng)民向城市的轉(zhuǎn)移。農(nóng)民便辦起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展不僅解決了很大一部分農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題，同時帶來了人口集聚效應，促進了農(nóng)村城市化的發(fā)展，小城市和小城鎮(zhèn)的增長速度大大超過了以往的30年。1992年建制鎮(zhèn)數(shù)量由1980年的2870個，增加到14200個，增長了近4倍，城鄉(xiāng)關系向協(xié)調(diào)方向邁進了一大步。但是我們要看到：這種“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的小城鎮(zhèn)的城市化模式只是特定時期的產(chǎn)物，不可能成為現(xiàn)代文明的載體。

第三階段：1992年以來的城市化加速發(fā)展期。1992年的南巡講話，各地開始加大經(jīng)濟發(fā)展步伐，出現(xiàn)了“開發(fā)區(qū)”熱和“房地產(chǎn)”熱，城市化成為學界和各級政府官員的共識?！笆濉币?guī)劃提出城市化發(fā)展戰(zhàn)略以后，各地紛紛提出要打造國際化大都市，城市化呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢?！爸?002年末，我國城鎮(zhèn)化率達到39.09%，已超過1998年世界發(fā)展中國家38.4%的平均水平，其中有182座城市提出要建造國際大都市，約占全國660座城市總數(shù)的28%?！保?］

二、我國城市化模式的特點及其對社會和諧的影響

城市化發(fā)展的政府主導型模式，在推動經(jīng)濟、社會發(fā)展的同時也存在一些問題，特別是1992年以來城市化浪潮中出現(xiàn)的問題，需要在發(fā)展中化解或緩解，否則將影響可持續(xù)發(fā)展與社會和諧。

1.高投入、低效率、浪費嚴重。政府投資與私人（法人）投資有一個明顯的約束差別，前者用的是公共財政資源，往往沒有成本概念，也不以未來收益為標準，必然帶來浪費和某些項目的不合理。據(jù)有關方面統(tǒng)計，我國城市建筑的使用壽命平均大約30年。這不僅破壞了城市的文化生態(tài)、歷史脈搏，導致千城一面，更造成了驚人的浪費。據(jù)全國人大環(huán)境與資源委員會的報告，1997年—2003年底的7年時間，我國損失耕地1億畝。亂鋪攤子，亂占耕地的情況在全國并不少見，嚴重影響這些城市的可持續(xù)發(fā)展。以香港與深圳為例，深圳市的面積大于香港。香港開發(fā)了100余年，到2003年末已開發(fā)的土地只占可用土地的22%。深圳的GDP只有香港的1/6，近年來卻出現(xiàn)土地緊張，成片土地已經(jīng)用完的局面。［4］（P7）大規(guī)模的城市建設和房地產(chǎn)開發(fā)也不同程度上形成銀行不良資產(chǎn)和地方政府的巨額負債。據(jù)不完全統(tǒng)計，地方政府的欠債最少不下于1萬億人民幣。地方政府的大量債務不僅破壞政府形象，影響社會誠信，也使政府沒有足夠財力用于扶貧濟困和教育、醫(yī)療等社會公共開支，這也是百姓的教育、醫(yī)療費用不斷上升的原因之一。

2.城市化發(fā)展中的重城輕人現(xiàn)象。這種重城輕人現(xiàn)象在計劃經(jīng)濟時期表現(xiàn)為重生產(chǎn)、輕生活，所謂“先治坡，后治窩”，在城市建設中表現(xiàn)為城市基礎設施普遍不足，生活服務設施嚴重滯后于城市發(fā)展。近年來的城市化浪潮雖然基礎設施得到不同程度的改善，但在大規(guī)模的城市建設當中，與人們生活息息相關的公共交通、供電、供氣、社區(qū)醫(yī)療、優(yōu)質(zhì)教育、公共圖書館、博物館、公共健身場所等并沒有得到應有的發(fā)展，即使有也是價格畸高。對于提升市民的文明修養(yǎng)、陶冶審美情趣的公共圖書館、博物館更是奇缺，有的在城市開發(fā)建設中把本位于城市中心區(qū)的圖書館、博物館、文化館遷往不知所處的郊區(qū)，這與西方國家城市形成天壤之別。政府主導下城市化浪潮中的重城輕人現(xiàn)象更嚴重的表現(xiàn)為對待外來工、農(nóng)民工身上。這種模式對于農(nóng)民工來說，城市僅僅在“勞動力”、“人力資源”意義上獲得所需的廉價勞動力，人的城市化并沒有被預設其中：諸如進城農(nóng)民如何獲得城市居民的權利，如何適應城市生活，如何進入城市社會，他們的子女如何在城市獲得教育等等，在制度上被撇在了“城市化”之外。當農(nóng)民工在城市耗費了青春，勞動力和身體之后，在年老、傷病、體能消耗后又回到農(nóng)村。這種模式不僅嚴重漠視農(nóng)民工的權益，加劇了城鄉(xiāng)差別和階層矛盾，而且妨礙了城市化的正常發(fā)育和城市服務業(yè)的增長。

3.政府主導下的城市化模式扭曲了市場在城市資源配置中的基礎作用。在這種模式和“經(jīng)營城市”的理念下，政府就像經(jīng)營國有企業(yè)一樣經(jīng)營城市，政府不僅沒有從城市公共資源配置的競爭性領域退出，而且加強了對城市資源配置的介入和控制。這樣做雖然暫時緩解了某些城市建設的資金壓力，但結(jié)果造成缺乏有效約束與監(jiān)督的政府作為利益主體在“城市經(jīng)營”中獲得了大量的資金收益，而政府一旦作為利益主體介入市場，必然會扭曲市場在城市資源配置中的基礎作用。這種以財政收入、部門利益和官員政績?yōu)槿∠虻恼袨椴粌H沒有彌補市場“失靈”，反而人為地加劇了社會不同階層的利益分化。如壟斷部門與非壟斷部門的收入差距，投資者、企業(yè)主與打工者的利益失衡。最嚴重的是城市拆遷與圈地。關于拆遷與圈地對社會和諧的影響，許多文章均有論述，筆者在此不贅述。只想指出的是，許多文章都談到和諧社會的構建需要一個人數(shù)眾多的中產(chǎn)階級，而人們大多把中產(chǎn)階級定位于高級白領、教授、律師、會計師及公務員等，但恰恰忘記了在日本、韓國、中國臺灣、包括東南亞一些國家，大批中產(chǎn)階級是在快速工業(yè)化和城市化進程中，因城市化擴展，土地急劇升值后而獲益的農(nóng)民。本來4000萬失地農(nóng)民應該是中國的中產(chǎn)階級，在他們成為“三無”（無地、無崗位、無保障）農(nóng)民的背后是暴富的房地產(chǎn)開發(fā)商以及相應政府的部門利益和官員利益。權力與資本的合謀不僅帶來了社會階層收入差距的不斷拉大，而且?guī)砩鐣煌A層在城市空間結(jié)構和社會交往網(wǎng)絡的重組。富裕人口和貧困人口都會不自覺或被迫向他們所屬的階層聚集，形成“富人區(qū)”和“窮人區(qū)”?！案蝗藚^(qū)”占據(jù)城市核心地段，享有便利的交通，優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療資源、較高的生態(tài)質(zhì)量和景觀品質(zhì)；而弱勢群體只能被迫遷往郊區(qū)或被指定的低標準社區(qū)，使得貧困人口的社會交往網(wǎng)絡進一步惡化，通勤成本上升，窮人社區(qū)的教育也很可能受到影響，從而造成新生代的就業(yè)能力降低，失業(yè)加劇，構成貧困的積累循環(huán)。這種社會階層在城市空間上的分化在我國主要大城市已清晰地顯露。這種狀況強化了隔漠與排斥，將無可避免地引發(fā)社會底層對社會上層的不滿與敵對情緒。

三、探尋和諧、可持續(xù)發(fā)展的城市化道路

1.確立以人為本的城市發(fā)展觀，以人的幸福、人的文明素養(yǎng)為目標來進行城市建設，提升城市品位。反思我們的城市化模式，我們應該注意到，城市的本質(zhì)是“人”。城市因人的聚集而誕生，因人的需求層次的提升支撐和驅(qū)動著城市的發(fā)展。人是城市也是城市化的主體與核心?！耙匀藶楸尽钡某鞘邪l(fā)展觀，要求城市發(fā)展充分考慮和滿足人的物質(zhì)和精神需求，促進人們身心健康發(fā)展，在公平原則下城市每位居民都應能享受到平等、自由的權利和安全、方便的工作、生活環(huán)境。對于中國大陸這樣長期城、鄉(xiāng)分割二元結(jié)構嚴重的社會來說，體現(xiàn)“以人為本”的城市發(fā)展觀，應以吸納農(nóng)民并使之向市民轉(zhuǎn)變、擴大非農(nóng)就業(yè)為首要目標。中國的城市化離不開農(nóng)民的市民化，農(nóng)民的市民化也離不開城市化，兩者互生互長，相輔相成。城市化必須通盤考慮農(nóng)民進城的就業(yè)問題、居住問題、子女教育問題，直至落實農(nóng)民的“國民待遇”，只有這樣才能確保農(nóng)民成為城市化的最大受惠者和擁護者。讓農(nóng)民創(chuàng)造城市、讓城市升華農(nóng)民，這才是現(xiàn)代化的應有之義。馬克思、恩格斯指出：“城鄉(xiāng)之間的對立是隨著野蠻向文明的過渡、部落制向國家的過渡、地方局限性向民族的過渡而開始的，它貫穿著全部文明的歷史并一直延續(xù)到現(xiàn)在。”［6］（P56）從某種意義上說，一個國家現(xiàn)代化的過程，是鄉(xiāng)村→城市、農(nóng)民→市民的轉(zhuǎn)變過程，在這個過程中不僅是一個空間、場域的轉(zhuǎn)移，更是心理和社會的調(diào)適過程。在這個過程中，國家必須給予農(nóng)民以必要的幫助。

2.改革城市管理體制，構建公共服務型的城市政府管理體制。任何城市都需要規(guī)劃和管理，快速城市化更對城市管理提出挑戰(zhàn)。一方面，長期計劃經(jīng)濟體制和集權體制，使得我們的城市管理觀念和水平嚴重滯后。我們的城市管理主要還是停留在計劃體制的框架下，熱衷于計劃、控制、集權、審批，擅長的還是統(tǒng)治和控制，而對于服務、協(xié)調(diào)、經(jīng)營、放權、民主參與等卻很難適應。而對迅速膨脹的人口，日益分化的社會、多樣化的利益訴求，我們的城市政府往往舉措失當。另一方面，過去長期把城市作為生產(chǎn)工具的慣性導致我們的城市管理往往是生產(chǎn)管理，至今城市政府也主要把GDP增長作為自己關注的主要目標。而對于諸如公共安全、外來人口安置、社會保障、公共衛(wèi)生、公共交通、教育、歷史文化的保護與傳承、體現(xiàn)城市的個性、提升城市的品位等現(xiàn)代城市管理則相對陌生。因此，實現(xiàn)城市的和諧發(fā)展必須強化政府及其工作人員的現(xiàn)代管理意識和水平；改革政府管理體制和治理結(jié)構，擴大不同社會階層的利益表達渠道和決策參與機制；把政府職能的重點從城市建設、盲目擴張，招商引資轉(zhuǎn)移到社會治安、社會保障、教育和公共衛(wèi)生等服務上來。關鍵是加速要素市場化的改革，將要素控制和管理的權力逐步從政府手中還給市場和社會，在此基礎上進一步精簡政府機構和層次，逐步建立起公共服務型政府體制。

3.建設和諧的城市空間，實現(xiàn)人們的安居樂業(yè)?！熬诱哂衅湮荨辈粌H是都市人的生存必需，也是社會和諧的重要方面。但在我國各大城市，一方面是房屋空置率不斷上升，另一方面是房價猛烈上漲，房價已成為影響社會和諧的重要因素。要降低房價，首先要改革土地供應體制，打破政府對土地一級市場的壟斷，真正賦予農(nóng)民集體以完整意義上的土地財產(chǎn)權，包括交易權和收益權。這樣不僅可以有效地調(diào)節(jié)土地供求，降低房價，而且可以讓農(nóng)民分享城市化、工業(yè)化發(fā)展的成果，減少社會分化和貧富差距。這里特別要指出的是，城市政府不僅要為本地居民承擔住房責任，更要考慮外來工、農(nóng)民工進城務工的居住問題。調(diào)查顯示，上海流動動人口中人均居住面積一般在3.7平方米左右；北京流動人口中全家住房面積在10平米以下的占45.9%。［6］而各大中城市不斷拆除的所謂違章建筑和簡易房更使農(nóng)民工面臨失去立足之地的危險。其實，城中村、簡易房因其優(yōu)越的區(qū)位、貼近工作場所和低廉的價格，對外來工、農(nóng)民工就業(yè)與生活有天然的合理性。對此，20世紀初的美國著名記者兼學者賈科布（Jacob）就對當時遍布美國各大城市的貧民窟的積極作用予以肯定。他認為，貧民窟有自身的積極作用，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，貧民窟是農(nóng)民、特別是貧困農(nóng)民到城市的第一個落腳點，理由自不必說；重要的是，在貧民窟的生活還是農(nóng)民進城后積累社會資本的過程，只有在經(jīng)歷了這么一個積累過程之后，才有可能實現(xiàn)“去貧民窟化”的過程。而取消貧民窟的措施恰恰使他們積聚起來的社會資本被打散了。我們不能想象我們的農(nóng)民（包括新進入的大學生）在進入城市的時候都是作為投資人進入的，他們可以去標準化的居住區(qū)中有正規(guī)的住房，再有一份正式的職業(yè)。他們進入城市的過程更會是從非正規(guī)的居住和非正規(guī)的就業(yè)開始的，而越來越走向正規(guī)的城市將使他們越來越難于進入。棚戶區(qū)被不斷拆除，他們沒有了可以居住的地方；道路被不斷拓寬，他們連做一點子生意的機會也會越來越少。如果說城市的正規(guī)化和戶籍制度都對農(nóng)民進城構成障礙的話，前者的影響要遠遠大于后者。我們應該反思我們的城市化模式。隨著現(xiàn)代化和城市化發(fā)展，非正規(guī)就業(yè)將成為城市就業(yè)的主渠道。有的學者認為：今后50%以上就業(yè)機會是非正規(guī)就業(yè)。而城市正規(guī)化所影響的不僅僅是希望進城務工的農(nóng)民，城市的低收入者也同樣失去了非正規(guī)就業(yè)的機會。比如提供給下崗工人的4000元貸款，他們利用這4000元能做的，只有在街上擺攤設點，不可能開辦一家正式的商店。這種致力于消滅街頭就業(yè)，把原有的街頭就業(yè)人員趕入各種集中起來的“市場”并收取高昂的攤位費，在消滅街頭就業(yè)的同時提高了百姓自我雇傭的門檻，使得近年業(yè)出現(xiàn)了中國個體工商戶成百萬戶減少的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，“僅1999—2004年在工商局登記的個體工商戶就減少了770萬戶”［7］。究其原因，就是這種“貴族式”城市化運動的惡果。對于城市的“窩棚區(qū)”我們不應是一味地鏟除它，而是在防止其像拉美國家那樣泛濫的同時改善城市“窩棚區(qū)”的公共服務。主要包括打擊黑惡勢力，改善窩棚區(qū)的社會治安狀況，開設清潔的給排水設施，維護基本的醫(yī)療服務和義務教育等，以便為進城務工農(nóng)民提供一個低成本的切入點?？傊?，對于農(nóng)民工，城市不僅僅把他（她）看成一個打工者，而是要當作市民看待，切實幫助他（她）們適應城市工作、生活環(huán)境，使之進得來，留得住，這才是實現(xiàn)全面小康，提升現(xiàn)代文明的應有之義。

［1］［美］塞繆爾·P·亨廷頓：變化社會中的政治秩序［M］.北京：三聯(lián)書店，1989.

［2］馬崇明：中國現(xiàn)代化進程［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社,2003.

［3］國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院課題組：“十一五”時期我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略［J］.經(jīng)濟學動態(tài),2004（11）.

［4］吳敬璉：中國增長模式抉擇［M］.上海：上海遠東出版社,2006.

［5］馬克思恩格斯選集（第1卷）［M］北京：人民出版社,1995.

［6］唐克軍：最后的農(nóng)民與政府的鄉(xiāng)村策略［J］探索與爭鳴,2004（4）.

［7］周天勇：高增長為何沒帶來高就業(yè)［N］文匯報,2006-4-27.

張逸云(1970—），男，南昌大學馬克思主義學院講師。

責任編輯 張榮輝