河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景和意義

郭現(xiàn)軍

(許昌學(xué)院 社科部 河南 許昌 461000)

以中共十七屆三中全會為契機(jī)，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從零散、自發(fā)的無序流轉(zhuǎn)階段，進(jìn)入到規(guī)范有序的規(guī)模流轉(zhuǎn)階段。作為河南省農(nóng)村改革發(fā)展的一項(xiàng)核心工作，土地流轉(zhuǎn)有著特定的歷史背景和積極的現(xiàn)實(shí)意義，理清河南省土地流轉(zhuǎn)的背景和意義，有利于我們從宏觀上提高對于土地流轉(zhuǎn)的理性認(rèn)識，從而把這項(xiàng)工作做得更好。

一、河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景

河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景可以從三個方面來把握:一是農(nóng)村改革面臨新抉擇，二是社會主義新農(nóng)村建設(shè)蓬勃發(fā)展，三是國家宏觀政策的合理調(diào)整。通過對背景的把握，可以更好地理解河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要性、可能性與合法性。

(一)農(nóng)村改革面臨新抉擇。1978年以后，我國農(nóng)村開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，從而充分調(diào)動了億萬農(nóng)民積極性，極大解放和發(fā)展了農(nóng)村社會生產(chǎn)力，為實(shí)現(xiàn)人民生活從溫飽不足到總體小康的歷史性跨越、推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化作出了巨大貢獻(xiàn)。

但是，隨著改革的不斷深入，特別是隨著城市化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的局限性日益暴露。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要求實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化、集約化、市場化等，這些都需要以土地適度規(guī)模經(jīng)營為前提；而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下以戶為單位的分散經(jīng)營，既不利于土地資源的優(yōu)化配置，也不利于農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化、集約化。改革開放30年來，盡管農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，傳統(tǒng)的小農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式卻沒有根本改變，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)展舉步維艱。

伴隨農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的工業(yè)化與城市化，也需要把大量人口從土地上解放出來，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)勞動力與農(nóng)業(yè)人口的合理有序轉(zhuǎn)移。同時，許多農(nóng)村居民的職業(yè)從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到了工業(yè)或服務(wù)業(yè)領(lǐng)域，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市，但是因?yàn)橐环莶o多大收益的責(zé)任田，社會身份卻成了尷尬的農(nóng)民工——亦工亦農(nóng)，非工非農(nóng)。另外，從土地利用率的角度來看，大量的農(nóng)民外出務(wù)工，經(jīng)營責(zé)任田變成了他們可有可無的副業(yè)或負(fù)擔(dān)，甚至干脆把耕地撂荒，從而嚴(yán)重降低了土地的利用率，甚至造成了一定的資源浪費(fèi)。

實(shí)踐證明，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主題的農(nóng)村改革，某種程度上已經(jīng)完成了其歷史使命。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這一更為宏偉的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須從實(shí)際出發(fā)，以不斷創(chuàng)新的精神啟動第二次農(nóng)村改革，首先改革現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度。

因此，從當(dāng)代中國農(nóng)村改革的大背景來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施，無疑是農(nóng)村改革新的歷史性選擇。

(二)社會主義新農(nóng)村建設(shè)蓬勃發(fā)展。社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是黨和政府貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、著力解決“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的一個重大戰(zhàn)略部署。

黨十六屆五中全會提出要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。我國“十一五”規(guī)劃綱要對建設(shè)社會主義新農(nóng)村進(jìn)行了全面部署。新農(nóng)村建設(shè)是政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、黨的建設(shè)諸方面協(xié)調(diào)推進(jìn)的整體性建設(shè)。

新農(nóng)村建設(shè)是一項(xiàng)長期的、惠及億萬農(nóng)民群眾的偉大工程。這一工程體現(xiàn)了社會主義的根本性質(zhì)，有利于從根本上改變我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化，構(gòu)建社會主義和諧社會。作為我國第一農(nóng)業(yè)大省，河南省深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，積極落實(shí)中央關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的方針政策，正在扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。2006年河南省制訂了《河南省2006—2020年新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃綱要》，明確提出通過推動農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，形成有利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。

在這樣的背景下，黨和政府有關(guān)農(nóng)村的各項(xiàng)政策和措施必須緊緊圍繞新農(nóng)村建設(shè)這一主線展開。在農(nóng)村土地制度方面，我們必須清醒地看到，現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，不利于農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不利于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新農(nóng)村建設(shè)。因而，改革現(xiàn)行的土地制度，實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，是對社會主義新農(nóng)村建設(shè)這一時代命題的密切呼應(yīng)。

(三)國家宏觀政策的合理調(diào)整。1978年以來，伴隨著農(nóng)村改革的逐步深化與我國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)步發(fā)展，在堅(jiān)持聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不動搖的前提下，國家對農(nóng)村的宏觀土地政策不斷進(jìn)行合理調(diào)整。

第一階段從1984年到2002年，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合法化。1984年中央1號文件《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，第一次打開了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策口子，規(guī)定“社員在承包期內(nèi)，因無力耕種或轉(zhuǎn)營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以經(jīng)集體同意后進(jìn)行轉(zhuǎn)包。”中共十四屆三中全會的《決定》指出，“允許土地使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓”。1994年12月30日，農(nóng)業(yè)部對農(nóng)地流轉(zhuǎn)作出進(jìn)一步指示，明確農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的“合法權(quán)益受法律保護(hù)?！?002年，中共十六大報(bào)告中提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”。至此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)逐步實(shí)現(xiàn)合法化。

第二階段從2003年到2007年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)范化。2003年3月1日，《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施，規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，為土地流轉(zhuǎn)奠定了法律基礎(chǔ)。2005年3月1日農(nóng)業(yè)部頒布實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了有法可依。

第三階段從2008年至今，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化。2008年10月12日，中共十七屆三中全會提出健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！敝链耍r(nóng)地流轉(zhuǎn)開始走向市場化道路，并且成為深化農(nóng)村改革的突破口。

在國家宏觀土地政策合理調(diào)整的背景下，特別是在中共十七屆三中全會精神的指導(dǎo)下，河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐步走向規(guī)范化、市場化，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，從而有力地推進(jìn)了農(nóng)村改革的深化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

二、河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義

河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于河南省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，有利于推進(jìn)我省的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，為中原崛起提供現(xiàn)實(shí)的動力，并且可以有效化解社會矛盾、推動和諧社會建設(shè)。

(一)有利于推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)路徑。河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，將有力地推進(jìn)我省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于推動我國城市化進(jìn)程與城鄉(xiāng)一體化。土地流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)農(nóng)民的合理分化與流動，把農(nóng)民從土地上解放出來，逐步從單純的農(nóng)民或亦工亦農(nóng)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用?。一部分農(nóng)民也可以從土地經(jīng)營者轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋爻鲎馊?、發(fā)包人，從而實(shí)現(xiàn)社會身份的多元化、多層次化。同時，通過土地流轉(zhuǎn)，一部分城市居民，特別是那些具有資金、和技術(shù)優(yōu)勢的城市居民，可以到農(nóng)村承包、承租土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營，不但為農(nóng)村注入了新的生產(chǎn)要素，而且也在一定程度上推動了農(nóng)民素質(zhì)的提升，優(yōu)化了農(nóng)民的身份及階層結(jié)構(gòu)。這樣，通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村居民和城市居民以市場為中介，在城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間進(jìn)行自由流動，有力地推動著城市化與城鄉(xiāng)一體化。

其次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于推動土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和集約化。土地流轉(zhuǎn)必然使土地資源的經(jīng)營使用權(quán)從低勞動生產(chǎn)率者手中轉(zhuǎn)移到高勞動生產(chǎn)率者手中，特別是轉(zhuǎn)移到哪些有資金、有技術(shù)又有經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)的人手中，從而實(shí)現(xiàn)土地資源配置的帕累托改進(jìn)。同時，土地流轉(zhuǎn)作為土地使用權(quán)的合理競爭，將在很大程度上推動土地經(jīng)營的相對集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化，在此基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化和集約化，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)整體效益。

再次，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和增加農(nóng)民收入。土地市場化流轉(zhuǎn)，有利于人地分離，使部分農(nóng)民從土地上分離出來，在農(nóng)村從事其他行業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶動了農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開發(fā)了新的增長點(diǎn)。同時，土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，像其他財(cái)產(chǎn)權(quán)一樣進(jìn)入市場自由流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)中實(shí)現(xiàn)交換價值的最大化，使農(nóng)民能夠最大限度地獲得土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益，從而增加農(nóng)民收入。

(二)有利于推動中原崛起。中原崛起是河南省全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略部署，其基本目標(biāo)包括社會經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展、2020年前基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化等。河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施，將有利于推動中原崛起戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

作為一個農(nóng)業(yè)大省，要實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，就必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大省向農(nóng)業(yè)強(qiáng)省的跨越式發(fā)展。當(dāng)前，制約河南省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的一個關(guān)鍵因素，就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下分散經(jīng)營的個體小農(nóng)業(yè)模式，這一模式極大地限制了土地的規(guī)模經(jīng)營，從而限制了農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化與集約化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)將有利于推動土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和集約化，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。同時，土地流轉(zhuǎn)也將有效地推動城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化，打破城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)，有利于調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增加農(nóng)民收入，推動河南從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強(qiáng)省轉(zhuǎn)變。

工業(yè)化作為中原崛起的具體戰(zhàn)略目標(biāo)，在一定程度上也有賴于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)推動了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，從而為工業(yè)提供勞動力、資金、市場以及原料和初級產(chǎn)品，推動工業(yè)化的發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的合理轉(zhuǎn)移，從而為工業(yè)發(fā)展提供可靠的勞動力支持。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化特別是農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、機(jī)械化以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的推廣應(yīng)用，為工業(yè)的相關(guān)部門提供了廣闊的的市場需求；并且，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)通過促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和增加農(nóng)民收入，也為輕工業(yè)的發(fā)展開辟更廣闊的市場。從資金積累的角度看，土地流轉(zhuǎn)推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推動農(nóng)民收入的增加，反過來又以財(cái)政、信貸等形式為工業(yè)發(fā)展提供資金支持。

總之，土地流轉(zhuǎn)有利于推動河南農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)中原崛起戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)有利于推動和諧社會建設(shè)。構(gòu)建社會主義和諧社會是中國特色社會主義建設(shè)的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)，也是河南省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)。河南農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也將有力地推動和諧社會建設(shè)。

土地流轉(zhuǎn)有利于土地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)土地資源的合理利用，從而有效推動人與土地之間矛盾的解決。在聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，“要種田的人沒有田種，不想種田的人卻不得不種”的矛盾局面與人均耕地不足的情況在河南省尤為突出。實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，既能在一定程度上緩解人均耕地嚴(yán)重不足的情況，又能很好地解決人與土地之間悖論式的矛盾。同時，通過土地流轉(zhuǎn)，使土地資源得到合理利用，在提高土地利用率的基礎(chǔ)上杜絕耕地拋荒現(xiàn)象，也可以有效地促進(jìn)人與自然(土地)之間的和諧相處。

土地流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)農(nóng)民的合理分化與流動，推動城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，打破城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會的整體和諧。實(shí)施工業(yè)化戰(zhàn)略所造成的城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)，人為地造成了城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間、城市居民與農(nóng)村居民之間，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各個層面的差別與對立，這是構(gòu)建和諧社會迫切需要解決的重大社會問題。如前所述，土地流轉(zhuǎn)有利于推動城市化與城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，化解城鄉(xiāng)矛盾，打破城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會整體和諧發(fā)展。

土地流轉(zhuǎn)有利于切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，依法保障農(nóng)民對承包土地與宅基地的占有、使用、收益等權(quán)利。在現(xiàn)行土地管理制度下，農(nóng)民對于土地的承包經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地大規(guī)模擴(kuò)張的情況下，不合理的土地征用制度導(dǎo)致農(nóng)民利益受損的情況普遍發(fā)生，不合理的征地、拆遷所導(dǎo)致的矛盾和糾紛，已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定和諧的一個主要因素。土地流轉(zhuǎn)的實(shí)行和物權(quán)法的頒布實(shí)施，將有利于切實(shí)保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，依法保護(hù)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，合理提高農(nóng)民的土地出讓收益和征地補(bǔ)償，從而有效地化解矛盾和糾紛，促進(jìn)社會和諧。

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