我國(guó)民間組織與政府關(guān)系探析

王 晶

(長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130012)

我國(guó)民間組織與政府關(guān)系探析

王 晶

(長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130012)

受特殊歷史因素和客觀現(xiàn)實(shí)影響,當(dāng)前我國(guó)民間組織與政府之間存在從屬性互補(bǔ)合作關(guān)系。在這種關(guān)系中,政府占主導(dǎo)地位,嚴(yán)格控制公共領(lǐng)域,壟斷公共資源,但不像改革前那樣實(shí)行全面干預(yù),而是開(kāi)放經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和私人領(lǐng)域,允許有限的結(jié)社自由。這一關(guān)系的建立,賦予中國(guó)政府回應(yīng)社會(huì)需求以較大的空間,并且有利于在政府和民間組織之間建立一種非零和博弈的理想治理狀態(tài)。

民間組織;公共服務(wù);政策倡導(dǎo)

20世紀(jì)70年代以來(lái),民間組織以一種嶄新的姿態(tài)活躍于國(guó)際舞臺(tái)上,在世界各國(guó)出現(xiàn)了大量有組織的私人活動(dòng)和自愿活動(dòng)的高潮,學(xué)界稱其為全球范圍的“結(jié)社革命”。在中國(guó),隨著改革開(kāi)放的不斷深入,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始全面建立,民主政治不斷發(fā)展,中國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化,從過(guò)去政府掌控一切的“單位制社會(huì)”,逐漸向以各種不同利益主體和各種非營(yíng)利性的民間組織為基礎(chǔ)的公民社會(huì)的方向發(fā)展。在這個(gè)過(guò)程中,政府通過(guò)“放權(quán)”,不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革,加強(qiáng)制度建設(shè),重新建構(gòu)了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系模式。由于,民間組織是公民社會(huì)的重要組成部分,政府是國(guó)家事務(wù)的代理人,因此,政府與民間組織的關(guān)系被看作國(guó)家與社會(huì)關(guān)系在公共治理層面上的一個(gè)縮影。

一、民間組織的內(nèi)涵

(一)民間組織的概念界定

“民間組織”一詞自1998年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)民政部成立民間組織管理局以來(lái),成為正式官方用語(yǔ),其含義是指,在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,由各個(gè)不同社會(huì)階層的公民自發(fā)成立的,在一定程度上具有非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。在國(guó)際社會(huì),民間組織往往被稱為“非營(yíng)利組織”、“非政府組織”、“第三部門(mén)”、“第三域”、“志愿組織”等。[1](P139)

我國(guó)民間組織的內(nèi)涵極為龐大和復(fù)雜,從宏觀的視角看,民間組織主要包括四個(gè)不同的部分：一是狹義的民間組織,如社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位和商會(huì);二是廣義的民間組織,主要如社區(qū)基層組織、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)、工商注冊(cè)非營(yíng)利組織和境外在華NGO;三是廣義的民間組織,如八大人民團(tuán)體和事業(yè)單位;四是廣義的民間組織,如社會(huì)企業(yè)。[2](P3)

其中,八大人民團(tuán)體、事業(yè)單位以及絕大多數(shù)的社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)都是政府發(fā)起建立的,官辦色彩濃厚,其數(shù)量在民間組織中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。而第一、二部分包括的八種類(lèi)型民間組織,則被看作我國(guó)民間組織的主體部分,因?yàn)樗鼈冊(cè)谥袊?guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中最能體現(xiàn)民間組織的本質(zhì)特征,對(duì)推動(dòng)中國(guó)社會(huì)按照構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),穩(wěn)步走向公民社會(huì)發(fā)揮著最積極的作用。

(二)民間組織的作用

政府作為公共權(quán)力的重要載體,由于存在“政府失靈”問(wèn)題,不是實(shí)施社會(huì)管理功能的唯一權(quán)力核心,民間組織作為社會(huì)公共管理的重要主體,可以彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈——在公共服務(wù)、社會(huì)中介、政策倡導(dǎo)、公民參與方面發(fā)揮重要的作用。其中,服務(wù)性組織打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷,為社會(huì)提供多元化、個(gè)性化的公共產(chǎn)品,滿足人們多樣化的社會(huì)需求;中介性組織承接政府剝離出的公共職能,成為政府聯(lián)系公眾的橋梁和紐帶;倡導(dǎo)類(lèi)組織對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行討論,促進(jìn)社會(huì)的公開(kāi)化、透明化,為公民有序參與公共事務(wù)提供了政府和單位體制之外的新渠道。民間組織的這些特點(diǎn),可以有效填補(bǔ)社會(huì)公共服務(wù)的空缺,為中國(guó)社會(huì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。

但是由于受特殊的歷史與國(guó)情的影響,我國(guó)民間組織在社會(huì)功能發(fā)揮以及與政府關(guān)系方面同西方國(guó)家相比還存在極大的差異。

二、我國(guó)民間組織與政府關(guān)系演變歷程

民間組織最重要的外部關(guān)系是其與政府間的關(guān)系,這種關(guān)系的基本邏輯則來(lái)自于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。國(guó)內(nèi)外的許多學(xué)者針對(duì)公民社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系模式提出不同觀點(diǎn),張霞等人總結(jié)了六種關(guān)系模式：(1)對(duì)抗關(guān)系——公民社會(huì)與國(guó)家之間是一種此消彼長(zhǎng)的關(guān)系,公民社會(huì)越完善,民眾對(duì)國(guó)家的需求就越小。(2)制衡關(guān)系——公民社會(huì)制衡國(guó)家的權(quán)力,強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大公民社會(huì)的自治范圍,縮小國(guó)家的管轄范圍。(3)共存關(guān)系——強(qiáng)調(diào)強(qiáng)國(guó)家和強(qiáng)公民社會(huì)的和諧共存。(4)公民社會(huì)參與國(guó)家——強(qiáng)調(diào)民間組織不僅要參與國(guó)家事務(wù)影響政治、經(jīng)濟(jì)、文化政策,更要參與到基層社區(qū)和國(guó)際社會(huì)的各類(lèi)活動(dòng)當(dāng)中,發(fā)揮利益集團(tuán)的積極作用。(5)互補(bǔ)關(guān)系——強(qiáng)調(diào)在彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”方面發(fā)揮積極作用。(6)從屬關(guān)系——公民社會(huì)從屬于國(guó)家,依靠國(guó)家力量調(diào)停公民社會(huì)內(nèi)部矛盾、沖突,受?chē)?guó)家的控制和影響。[3](P14)前五種關(guān)系模式都是針對(duì)現(xiàn)代意義上的公民社會(huì)進(jìn)行的劃分,其中共同假設(shè)就是公民社會(huì)與國(guó)家的清晰劃分。而最后一種關(guān)系模式則是針對(duì)傳統(tǒng)意義的國(guó)家和社會(huì)而言的。

西方國(guó)家自中世紀(jì)封建社會(huì)建立之初,就有自由結(jié)社和公民自治的傳統(tǒng),并經(jīng)歷了國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)抗向競(jìng)爭(zhēng)性合作的關(guān)系演變發(fā)展歷程。而中華民族也有長(zhǎng)期結(jié)社的歷史傳統(tǒng),無(wú)論文人結(jié)社、慈善結(jié)社、經(jīng)濟(jì)結(jié)社和宗教結(jié)社都非常發(fā)達(dá)。但歷代官府都一直在抑制社會(huì)底層政治結(jié)社和政治表達(dá),其基本特征為：通過(guò)“編民齊戶”制度,將政府控制延伸到社會(huì)底層,通過(guò)分戶、告親、遷移等措施抑制宗族和地方勢(shì)力的增長(zhǎng),同時(shí),通過(guò)“科舉制度”對(duì)民眾實(shí)行文化和價(jià)值觀念的全面控制。[4](P55)因此,民間組織沒(méi)有獨(dú)立的生存空間,只能以政府的附庸身份存在。

新中國(guó)建立后,中國(guó)社會(huì)體現(xiàn)出一個(gè)“總體性社會(huì)”的特征,這一時(shí)期國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系表現(xiàn)為：國(guó)家通過(guò)“單位制”和“人民公社制”對(duì)社會(huì)資源實(shí)行全面控制和壟斷,運(yùn)用行政方式整合社會(huì),民間組織在根本上缺乏生存的空間。清理整頓后的民間組織包含兩大類(lèi)：合法的政治性組織——八大民主黨派;合法的民間組織——依法登記的人民團(tuán)體、學(xué)術(shù)研究團(tuán)體、社會(huì)公益團(tuán)體、文藝工作團(tuán)體、宗教團(tuán)體以及符合法律規(guī)定的其他團(tuán)體。其中,人民團(tuán)體與民主黨派一起,在制度上被作為政治協(xié)商制度的重要組成部分,資源上實(shí)行財(cái)政統(tǒng)一供給,領(lǐng)導(dǎo)人任免通過(guò)統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)協(xié)調(diào)。因此,當(dāng)時(shí)真正獨(dú)立于政府的民間組織基本已經(jīng)消失,中國(guó)進(jìn)入了國(guó)家統(tǒng)和社會(huì)的高度一體化時(shí)代。

文化大革命時(shí)期,國(guó)家處于“有政治、無(wú)政府”狀態(tài)。政府不僅在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品和社會(huì)福利提供方面嚴(yán)重不足,而且就連最基本的公共產(chǎn)品提供,如穩(wěn)定的社會(huì)秩序都不能夠保證。同時(shí),大多數(shù)民間組織活動(dòng)停滯或被取締,而各種“紅小兵”、“紅衛(wèi)兵”組織異常活躍。這類(lèi)組織最顯著的特點(diǎn)是充分發(fā)揮其政治功能,其他社會(huì)功能只處于非顯性的地位。因此,這一時(shí)期是不同政治權(quán)力動(dòng)用社會(huì)力量,重新進(jìn)行政治資源分配的過(guò)程,是國(guó)家與社會(huì)處于高度混合、重構(gòu)的變動(dòng)過(guò)程。

綜上所述,在我國(guó)歷史中,國(guó)家與社會(huì)之間一直沒(méi)有明顯界限,兩者間的關(guān)系始終是一種從屬關(guān)系。在這種社會(huì)結(jié)構(gòu)下,由于缺乏必要的資源、空間、規(guī)范,真正意義上的民間組織根本無(wú)法立足,即使存在社團(tuán),也只是政府的延伸。

三、當(dāng)前我國(guó)政府與民間組織關(guān)系分析

改革開(kāi)放后,我國(guó)政府逐漸將部分職責(zé)——經(jīng)濟(jì)、社會(huì)福利責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì),但在社會(huì)領(lǐng)域的自治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化方面仍存在巨大的改進(jìn)空間。具體表現(xiàn)為,一方面,社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)了各式各樣的新型民間組織,并開(kāi)始廣泛發(fā)揮經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)職能,另一方面,社會(huì)領(lǐng)域基本仍處于政府的全面控制下,民間組織具有明顯的行政化特點(diǎn),除了有政府部門(mén)和類(lèi)似于西方公民社會(huì)內(nèi)的公民自我組織外,還存在大量的由政府發(fā)起控制的事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位等政府主導(dǎo)型和政府影響型的民間組織,公民社會(huì)與國(guó)家之間的界限模糊不清。因此,政府與民間組織關(guān)系既不同于改革前的模式,也不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的模式,而是一種從屬性的互補(bǔ)合作關(guān)系。具體地說(shuō),這種關(guān)系主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(一)從民間組織的結(jié)構(gòu)和行為特征看

首先,在改革開(kāi)放后出現(xiàn)的新型民間組織中,官方發(fā)起建立的民間組織在數(shù)量上占絕對(duì)優(yōu)勢(shì),有數(shù)據(jù)顯示,當(dāng)前我國(guó)總的社團(tuán)數(shù)量為800多萬(wàn)個(gè),其中人民團(tuán)體及準(zhǔn)政府團(tuán)體占670萬(wàn)個(gè),準(zhǔn)政府社團(tuán)占整個(gè)社團(tuán)的83.6%。[5](P303)這些準(zhǔn)政府社團(tuán),政府對(duì)其實(shí)行“雙重管理體制”,一方面它們要接受民政部的登記管理,另一方面,還必須有相關(guān)的政府部門(mén)對(duì)其審查核準(zhǔn),保留對(duì)其進(jìn)行日常管理的權(quán)限。這樣,政府與民間組織之間就構(gòu)成了業(yè)務(wù)審查和指導(dǎo)關(guān)系。相反,那些純粹公民自發(fā)的民間組織卻很難找到業(yè)務(wù)主管單位,不能獲得民間組織登記注冊(cè)的地位,從而影響其組織建設(shè)和發(fā)展。

其次,相對(duì)于改革開(kāi)放前,民間組織的自治性雖然明顯增強(qiáng),但組織治理結(jié)構(gòu)仍然以政府主導(dǎo)型和政府影響型為主,組織自主型的數(shù)量只占很少比例,組織的自治程度不高。目前,有三分之二的民間組織,其內(nèi)部管理人員仍由業(yè)務(wù)主管部門(mén)派遣和任命,或由組織負(fù)責(zé)人提名并得業(yè)務(wù)主管部門(mén)批準(zhǔn),這就使得民間組織喪失了本組織的人事任免權(quán)。

另外,從資源結(jié)構(gòu)上看,我國(guó)民間組織的資源結(jié)構(gòu)單一,更多依托于政府,其辦公場(chǎng)所、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)主要依賴于政府的撥款和補(bǔ)貼,自身的營(yíng)業(yè)性收入和社會(huì)捐助比例過(guò)低。這就導(dǎo)致民間組織獨(dú)立性的缺失和政府控制力的進(jìn)一步加強(qiáng)。

從活動(dòng)領(lǐng)域來(lái)看,我國(guó)民間組織的主要活動(dòng)范圍大都局限于政府認(rèn)可、歡迎的社會(huì)領(lǐng)域當(dāng)中,例如教育、扶貧、環(huán)保、行業(yè)服務(wù)等。

但與西方相比,我國(guó)民間組織的行為方式大都較為溫和,即使是維權(quán)類(lèi)組織,也很少采取罷工、游行類(lèi)的維權(quán)方式。

(二)從民間組織的社會(huì)功能發(fā)揮角度看

在社會(huì)功能上,民間組織和政府都是進(jìn)行公共治理實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的主體。政府通過(guò)公共財(cái)政提供公共服務(wù),通過(guò)制定公共政策協(xié)調(diào)各行為主體提供公共產(chǎn)品,民間組織通過(guò)提供公共服務(wù)和政策倡導(dǎo)促進(jìn)公共價(jià)值。從我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看,政府與民間組織在發(fā)揮社會(huì)功能方面存在明顯的官民失衡的特點(diǎn),因此,在社會(huì)功能上,二者是從屬性互補(bǔ)合作關(guān)系。

在公共服務(wù)提供方面,政府和政府主導(dǎo)型民間組織承擔(dān)了絕大多數(shù)職責(zé),具有主導(dǎo)地位,而一些民間組織在這方面則處于明顯的弱勢(shì)。政府主要負(fù)責(zé)提供的公共產(chǎn)品包括純粹的公共物品,如外交、安全、環(huán)境、秩序,以及具有外部性的公共福利,如公共交通、義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障和殘疾人保障等。而非官辦民間組織提供的公共服務(wù)主要分布在政治敏感性低、權(quán)利和利益含量較低的社會(huì)領(lǐng)域,如教育、文化、環(huán)保、扶貧開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域。與政府統(tǒng)一、層級(jí)、全面的服務(wù)模式不同,民間組織在提供公共服務(wù)的過(guò)程中,更凸顯其服務(wù)是貼近社會(huì)的、多元化選擇的、公民個(gè)體基礎(chǔ)的以及參與式的特點(diǎn)。

此外,政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的模式相對(duì)也比較單一。從我國(guó)各地政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐來(lái)看,主要有三種購(gòu)買(mǎi)模式：一是競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi),二是非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi),三是形式性購(gòu)買(mǎi)。目前,我國(guó)絕大多數(shù)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐都屬于形式性購(gòu)買(mǎi),競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)數(shù)量很少?！靶问叫再?gòu)買(mǎi)”的突出特點(diǎn)為：在購(gòu)買(mǎi)關(guān)系中,民間組織與政府之間存在依賴關(guān)系,在法律上,雖然民間組織具有獨(dú)立法人資格,但其決策、人員選拔、激勵(lì)方面仍然受控于政府。此外,在購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中,不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)標(biāo)程序,因此,組織在提供公共服務(wù)的過(guò)程中,很難有效彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈。

在公共政策參與和倡導(dǎo)方面,我國(guó)民間組織表現(xiàn)出參與有余而倡導(dǎo)不足的特點(diǎn)。目前,我國(guó)民間組織政策參與倡導(dǎo)渠道主要有兩種：一是“建設(shè)性提議”,另一個(gè)是“利益表達(dá)”。自上而下建立的民間組織,特別是八大人民團(tuán)體就是通過(guò)“建設(shè)性提議”這一渠道與政府保持正式、經(jīng)常性的溝通。該渠道要求民間組織只能在政府設(shè)定的議題范圍內(nèi)展開(kāi)討論,發(fā)表不同觀點(diǎn),其目的是為更好服務(wù)于政府設(shè)立的總體規(guī)劃目標(biāo)提出建議,建議的內(nèi)容是如何做,而不是做什么。因此,在這一過(guò)程中,民間組織在代表公民利益,反映民間立場(chǎng)方面起到的作用會(huì)受到一定限制。另外,自下而上建立的民間組織,雖然最能體現(xiàn)民間利益和公眾聲音,但是由于缺乏正式渠道同政府對(duì)話,因此只能通過(guò)“利益表達(dá)”發(fā)揮政策參與和倡導(dǎo)作用。他們通過(guò)游說(shuō)、政策提議甚至抗議和游行的方式督促政府在某項(xiàng)政策中考慮不同利益群體尤其是弱勢(shì)群體的利益,但最終對(duì)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往有限。由此可見(jiàn),我國(guó)民間組織在反映民間立場(chǎng)、平衡多元利益等方面發(fā)揮的作用還是相當(dāng)有限。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述,我國(guó)政府與民間組織關(guān)系是一種從屬性互補(bǔ)合作關(guān)系。在這種關(guān)系模式中,政府占主導(dǎo)地位,嚴(yán)格控制公共領(lǐng)域,壟斷公共資源,但并非像改革前那樣實(shí)行全面干預(yù),而是開(kāi)放經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和私人領(lǐng)域,允許有限的結(jié)社自由。不同的組織擁有不同程度的結(jié)社自由權(quán)利,與政府也保持著不同程度的聯(lián)系。其中,絕大多數(shù)民間組織的建立并非基于人們的自愿結(jié)社,而是由政府發(fā)起,這類(lèi)組織更多代表的是政府的利益而非組織成員的利益。雖然,這種從屬性的互補(bǔ)合作關(guān)系與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的平等合作關(guān)系具有毋庸置疑的差異,但是這種差異的存在與我國(guó)特殊的歷史和現(xiàn)實(shí)條件有著密切關(guān)系。脫離歷史和現(xiàn)實(shí)因素,憑空追求和建立像西方政府與民間組織之間平等合作關(guān)系,不但不能有效地解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題,相反很有可能危及政府權(quán)威,不利社會(huì)穩(wěn)定。因此,從屬性互補(bǔ)合作關(guān)系模式的建立不僅是中國(guó)的現(xiàn)實(shí),而且它賦予中國(guó)政府回應(yīng)社會(huì)需求以較大的空間,并且有利于在政府和民間組織之間建立一種非零和博弈的理想治理狀態(tài)。

[1]李芹.試論民間組織的非營(yíng)利性及與政府的關(guān)系[J].山東大學(xué)學(xué)報(bào),2005,(3).

[2]王名.民間組織的發(fā)展及通向公民社會(huì)的道路[A].王名.中國(guó)民間組織30年——走向公民社會(huì)[C].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

[3]張霞,張智河,李恒光.非營(yíng)利組織管理[M].濟(jì)南：山東人民出版社,2004.

[4]劉培峰.擴(kuò)展中的公民結(jié)社權(quán)[A].王名.中國(guó)民間組織30年——走向公民社會(huì)[C].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

[5]康曉光,盧憲英,韓恒.改革時(shí)代的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系[A].王名.中國(guó)民間組織30年——走向公民社會(huì)[C].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

王晶(1973-),女,碩士,長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院講師,主要從事非營(yíng)利組織問(wèn)題研究。