主體功能區(qū)新政

黃前柏

主體功能區(qū)規(guī)劃就是要解決這個現(xiàn)實問題:不同地區(qū)有不同的發(fā)展功能定位—強調(diào)尊重自然,強調(diào)增強國際競爭力。同時要通過多種途徑,解決不同區(qū)域的百姓生活質(zhì)量存在較大差距的問題,人人能夠共享改革開放的成果,這樣的區(qū)域發(fā)展格局才是真正的和諧家園。

初春,陽光明媚,對于酷愛戶外運動的北京市市民老張來說,這個周末又是一個出行的好天氣。老張欣喜之余,也在琢磨:近幾年擾人的沙塵暴越來越少,那么是誰筑起了這道綠色的屏障?

答案就在于北京后花園——河北豐寧縣的退耕還林、大力治沙,換來了豐寧的青山綠水,也換來了北京的一片藍天。令人期待的是,以后將有越來越多的區(qū)域調(diào)整發(fā)展路徑,走向可持續(xù)發(fā)展。

6月12日,國務院常務會議審議并原則通過《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局,確定不同區(qū)域主體功能,并據(jù)此明確開發(fā)方向和政策,推進形成主體功能區(qū)。

《規(guī)劃》在國家層面將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域。

區(qū)域規(guī)劃演變

主體功能區(qū)規(guī)劃的概念最早形成于2006年,推進形成主體功能區(qū)是“十一五”規(guī)劃綱要的重要內(nèi)容。歷時四年,總算在“十一五”收官之年出臺。

樊杰,中國科學院地理科學與資源研究所研究員,國家發(fā)改委“主體功能區(qū)規(guī)劃方案研制”課題組負責人,經(jīng)歷了主體功能區(qū)規(guī)劃的整個過程。鑒于《規(guī)劃》出臺時間之久,他認為,除了空間規(guī)劃的編制本身需要一定時間外,新規(guī)劃已經(jīng)打破過去的行政區(qū)規(guī)劃體制,以及以行業(yè)、產(chǎn)品、計劃為形態(tài)的規(guī)劃,相應社會體制的轉(zhuǎn)型、配套體制的改革等都需要一定時間。

“不謀萬世者,不足謀一時;不謀全局者,不足謀一域”。區(qū)域問題若不能協(xié)調(diào)發(fā)展,整個國家的競爭力就難以提升。

在我國正式啟動“主體功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略研制”之前,“西部大開發(fā)”、“東北振興”、“中部崛起”等區(qū)域發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)實施,這與主體功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃之間又是一種什么關系?

“我國區(qū)域發(fā)展理念是一個不斷摸索、不斷完善的過程。這些區(qū)域板塊戰(zhàn)略的提法,時代性特點突出,但是政策和戰(zhàn)略缺乏長期性、穩(wěn)定性?！狈苷J為,事實上,我國一直缺乏一個更具前瞻性和戰(zhàn)略性空間布局的總體規(guī)劃,這樣導致每一屆政府都有自己的判斷,區(qū)域規(guī)劃也處于不斷調(diào)整的過程中,造成很大的調(diào)整代價。如果有一個長遠的規(guī)劃,比如說50年—100年的藍圖,那么每一屆政府只是在這個長遠框架下去做下一階段工作。

目前來看,對于區(qū)域規(guī)劃,政府已經(jīng)明確了“兩個轉(zhuǎn)型”。一是從過去更多的把國家作為一個整體的發(fā)展目標(發(fā)展目標又主要表現(xiàn)為經(jīng)濟增長目標),轉(zhuǎn)型為現(xiàn)在更多地考慮根據(jù)各個區(qū)域自身條件確定不同的發(fā)展模式。在推進國家總體發(fā)展目標實現(xiàn)的同時,承認不同區(qū)域應該發(fā)揮不同作用、選擇不同的發(fā)展道路,并據(jù)此制定出符合當?shù)匕l(fā)展條件的發(fā)展目標。

二是區(qū)域發(fā)展更加強調(diào)時代性和前瞻性,更多考慮不同區(qū)域間如何發(fā)展,通過合理的補償方案和協(xié)調(diào)機制,使按照國家不同功能定位發(fā)展而經(jīng)濟受益不同的區(qū)域,能夠協(xié)調(diào)均衡和諧的發(fā)展。

樊杰闡述,主體功能區(qū)分為兩級,一個是國家級的,比如三江源的治理,由國家重點投資,重點建設。另一個是國家要求各個省也要編制出功能區(qū)規(guī)劃,每個省根據(jù)自己的實際情況,制定發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。市縣政府不再劃分主體功能區(qū),而是要落實國家和省、自治區(qū)、直轄市對本市縣的主體功能定位,在此基礎上對本市縣轄區(qū)進行具體的功能區(qū)劃分。

“主體功能區(qū)不是包治百病,并非能解決區(qū)域的所有發(fā)展問題”中國社科院工業(yè)布局與區(qū)域經(jīng)濟研究室主任魏后凱認為,因為主體功能區(qū)主要是強調(diào)空間管治,明確空間開發(fā)的紅線或藍線,而不是從幫助和扶持問題區(qū)域發(fā)展的角度出發(fā)。

利益博弈

“某種程度上來說,規(guī)劃過程就是一次利益調(diào)整和再分配過程。當進行理性層面的分析時,主體功能區(qū)規(guī)劃已經(jīng)取得共識,然而規(guī)劃的編制和實施還是遇到體制上的障礙。”樊杰認為,沖突主要體現(xiàn)在三個方面:具體方案編制;配套政策的調(diào)整;規(guī)劃資源和規(guī)劃體系重新整合過程中,權(quán)力職責的重新分配所引起的敏感性和爭奪。

他坦承,規(guī)劃過程中就有一些地方托關系,希望不被劃入禁止開發(fā)區(qū)或者限制開發(fā)區(qū)。

一位西部縣官員就表示了他的擔心:現(xiàn)在正是這個縣加快發(fā)展的好時機,如果一旦被劃入限制開發(fā)區(qū),很多政策將會改變,發(fā)展方式也會有較大不同。

主體功能區(qū)規(guī)劃實質(zhì)上是中央和地方發(fā)展權(quán)的博弈。曾經(jīng)有一個詰問很受關注:“難道云南的老百姓只有為北京、上海的游客唱歌跳舞的權(quán)利?”

對于地方“發(fā)展權(quán)”,樊杰有著自己的認識。首先對“發(fā)展”要樹立正確的理念,區(qū)域發(fā)展規(guī)劃要堅持以人為本,各地應該有發(fā)展權(quán),生活在我國不同區(qū)域的人民都應當有享受基本生活質(zhì)量大體相等的權(quán)利。

但如果地方不顧及資源環(huán)境承載能力,盲目追求經(jīng)濟增長而付出昂貴代價,很不值得。長期以來,很多地方把追求GDP的增長作為核心戰(zhàn)略,導致各個地區(qū)并沒有選擇一個合理的、差異化的發(fā)展模式和發(fā)展道路。

主體功能區(qū)規(guī)劃就是要解決這個現(xiàn)實問題:不同地區(qū)有不同的發(fā)展功能定位——強調(diào)尊重自然,強調(diào)增強國際競爭力,同時要通過多種途徑,解決不同區(qū)域的百姓生活質(zhì)量存在較大差距的問題。人人能夠共享改革開放的成果,這樣的區(qū)域發(fā)展格局才是真正的和諧家園。

值得欣慰的是,很多地方對于“發(fā)展權(quán)”已經(jīng)有了客觀、理性的認識。上述西部縣官員坦承:“憑良心講,我們只能走生態(tài)發(fā)展的道路,這是我們的比較優(yōu)勢,雖然眼前來看,我們犧牲了一些經(jīng)濟利益,但從長遠來看,是具有可持續(xù)發(fā)展的?！?/p>

在長期的調(diào)研過程中,樊杰發(fā)現(xiàn)主體功能區(qū)在利益分配的需求上也呈現(xiàn)出差異化。

有一些地方積極要求多劃重點開發(fā)區(qū),也有一些地方則希望多劃限制開發(fā)區(qū)。目標都是爭取更多的發(fā)展機會。不過,共同的一點是,在重點開發(fā)區(qū)上,每個省都希望至少有一塊“國字招牌”。

另外,相比東部,中西部對重點開發(fā)區(qū)的要求也并不一定更強烈。中西部深知自身的開發(fā)條件,而東部普遍具有重點開發(fā)的條件,在要求有一個重點開發(fā)區(qū)上,大家是持平的;在要求一個省有更多的重點開發(fā)區(qū)上,應該說東部比中西部更強烈。

“既要給優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)區(qū),設置開發(fā)強度的‘天花板,又要禁止和限制開發(fā)區(qū)域在履行其主體功能區(qū)的同時,實現(xiàn)‘不開發(fā)的發(fā)展、‘不開發(fā)的富?！蔽汉髣P認為。

打破GDP崇拜

有門戶網(wǎng)站做過調(diào)查:對于落實主體功能區(qū)規(guī)劃最關鍵的問題是什么?結(jié)果顯示位列第一的是,56%的人選擇應該建立一套有差別化的政府績效考核指標,不應該再盲目追求GDP。

長期以來,在我國很多地方經(jīng)濟社會發(fā)展都以追求GDP增長為核心發(fā)展觀。不顧自身資源環(huán)境承載能力、區(qū)域分工條件和比較優(yōu)勢,盲目追求經(jīng)濟發(fā)展,很多地區(qū)為此付出沉重代價。

有專家指出,要落實主體功能區(qū)規(guī)劃,政府績效考核指標將是最重要的指揮棒。地方政府作為具有相對獨立利益的主體,在政府績效考核指標體系沒有改變的情況下,追求GDP的增長仍然是其工作的重點,導致構(gòu)建主體功能區(qū)規(guī)劃的動力不足。

比如廣東河源市被劃分為限制開發(fā)區(qū),河源市政府隨即調(diào)整官員考核新方案,做出有益探索?？己藘?nèi)容包括七個方面,分別為經(jīng)濟、政治、文化、社會、黨的建設、平安建設、生態(tài)建設。其中,生態(tài)建設的權(quán)重被提高到了14.8%,僅位居經(jīng)濟和社會建設之后,排名第三。

“什么時候關注生態(tài)、關注環(huán)境成為官員的游戲規(guī)則,什么時候就是真正實現(xiàn)主體功能區(qū)初衷的時候?！币晃坏胤秸賳T的解讀意味深長。

原有的行政規(guī)劃也是主體功能區(qū)建設中需要努力突破的地方。開發(fā)模式由以行政區(qū)劃為界限,轉(zhuǎn)向以功能定位為導向,這是兩種不同的體制。行政區(qū)經(jīng)濟就是各級政府按行政區(qū)來組織經(jīng)濟活動,這是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展最重要的特征之一,而功能區(qū)經(jīng)濟則是按照市場規(guī)律自然發(fā)展的一種經(jīng)濟組織模式。主體功能區(qū)的劃分則是依據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Α?/p>

兩者劃分的依據(jù)不同,主體功能區(qū)和行政區(qū)的范圍就不可能重合。一個市縣可能同時存在幾種功能區(qū)的類型,一個功能區(qū)也可能覆蓋多個地區(qū)。所以應該注重跨行政區(qū)域的共同利益,以更開放的思維來統(tǒng)籌好人口、產(chǎn)業(yè)和要素的合理流動和優(yōu)化配置。

基本公共服務均等化

主體功能區(qū)建設的主要目標之一是實現(xiàn)不同地區(qū)基本公共服務均等化。但由于不同功能區(qū)的發(fā)展條件和發(fā)展定位不同,不同功能區(qū)的財政能力和提供公共服務的能力也存在差別。所以加大對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補償尤為重要。

在廣東省主體功能區(qū)規(guī)劃中,河源市被化為限制開發(fā)區(qū),河源市市委書記陳建華曾在廣東省省委領導的一次調(diào)研中自曝“家底”:人均GDP僅為全省人均水平的1/3、財政自給率尚不足1/3、全省16個重點扶貧開發(fā)縣河源占了近1/3。

陳建華希望在生態(tài)發(fā)展區(qū)的政策下,省里能夠把山區(qū)的教育、交通基礎設施、環(huán)保設施、生態(tài)公益林建設四個方面的公共服務建設給承擔起來,這樣山區(qū)才能輕裝前進、科學發(fā)展。

財政部財政科學研究所所長賈康撰文指出,針對限制開發(fā)區(qū)可以實行支持—補償型財稅政策。限制開發(fā)區(qū)雖有一定開發(fā)空間但已不大,重點在加強生態(tài)修復和環(huán)境保護的區(qū)域。財稅政策應當對這類區(qū)域加大轉(zhuǎn)移支付的支持力度,并發(fā)展生態(tài)補償機制。

建立生態(tài)補償機制的財稅政策包括:一是縱向財政轉(zhuǎn)移支付政策。國家對重要生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償,可認為是補償功能區(qū)因保護生態(tài)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟發(fā)展的機會成本。在今后的財政轉(zhuǎn)移支付改革中,可以增加生態(tài)功能區(qū)因子和現(xiàn)代化指數(shù)等因子,以便使中央對地方的財政轉(zhuǎn)移制服強化其生態(tài)補償功能。二是生態(tài)建設和保護性投資政策。主要適用于支付生態(tài)功能區(qū)因滿足更高的生態(tài)環(huán)境要求而付出的額外建設和保護的投資成本。三是地方同級政府的財政橫向轉(zhuǎn)移支付,適宜用于跨省界流域下游對上游、城市引用水源地和轄區(qū)由小流域上下游間的生態(tài)報償。四是稅費和專項資金。以優(yōu)化改進的資源稅和適時征收必要的環(huán)境生態(tài)稅,并整合現(xiàn)有相關資金渠道,建立專項資金(基金)用于國家履行生態(tài)補償?shù)呢熑魏拖拗崎_發(fā)區(qū)內(nèi)扶貧責任。

針對禁止開發(fā)區(qū)實行保障—補償性財稅政策。禁止開發(fā)區(qū)是依法設立的各類自然保護區(qū),必須杜絕各種開發(fā)活動,但地方政府履行其管理職能仍然要發(fā)生一定的行政成本,其犧牲發(fā)展的機會成本要比限制開發(fā)區(qū)更高。對此類區(qū)域,財稅政策的重點是加大轉(zhuǎn)移支付,保障地方政府的運轉(zhuǎn)和基本公共服務,同時加大生態(tài)補償?shù)牧Χ取?/p>

主體功能區(qū)規(guī)劃的落實需要一系列的配套措施,它的形成階段將是一個相當漫長的過程。有權(quán)威人士下了一個判斷:“主體功能區(qū)真正形成之日,也就是中國全面進入小康社會之時?！?/p>