淺析我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在的問(wèn)題及思路

于姍姍

一、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及開(kāi)展試點(diǎn)情況

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是投保人支付少額保費(fèi)、政府補(bǔ)貼大部分保費(fèi)，把被保險(xiǎn)人農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中自然災(zāi)害或意外事故造成的財(cái)產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)人的一種制度安排。發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，對(duì)轉(zhuǎn)移分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)和提高國(guó)家糧食綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)民增收，確保糧食安全，維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和和諧社會(huì)建設(shè)，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2008年底，中國(guó)人保在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面承保農(nóng)作物面積已突破7600萬(wàn)畝，是2007年全國(guó)主要農(nóng)作物承保面積的17倍；承保生豬突破4100萬(wàn)頭，保額達(dá)514億元，其中承保能繁母豬2443萬(wàn)頭，承保面超過(guò)50%；在臺(tái)風(fēng)頻發(fā)的省、區(qū)開(kāi)展政策性農(nóng)房保險(xiǎn)，承保農(nóng)房近2500萬(wàn)戶，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任3300億元。

由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)損失大、損失頻率高，商業(yè)化經(jīng)營(yíng)困難，一直難以形成規(guī)模，保障范圍極其有限。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為惠農(nóng)政策，改善了以往一些農(nóng)民“多年致富，一災(zāi)致貧”的窘境，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在全國(guó)開(kāi)展試點(diǎn)為提高農(nóng)民種地積極性探索一條農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理、災(zāi)害損失保障的制度路徑。

二、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)中存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣的主要問(wèn)題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期“靠天吃飯”，農(nóng)民大部分沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，農(nóng)民普遍對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理解不透、認(rèn)識(shí)不足，尤其在一些信息不發(fā)達(dá)的地區(qū)，推廣政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)更是困難重重。

（二）保險(xiǎn)費(fèi)率過(guò)高，超過(guò)農(nóng)民預(yù)期損失概率。農(nóng)業(yè)屬于高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，大部分農(nóng)民對(duì)自己的農(nóng)作物或牲畜比較了解，根據(jù)地理、氣候的歷史變化情況一般能夠預(yù)知其面臨的風(fēng)險(xiǎn)，也就是預(yù)期損失概率。這個(gè)損失概率通常低于保險(xiǎn)費(fèi)率。一些地方農(nóng)作物險(xiǎn)種的費(fèi)率高達(dá)9%～10%，即使有財(cái)政補(bǔ)貼，這對(duì)一些收入還不高的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，仍然是一個(gè)沉重的包袱。

（三）保險(xiǎn)責(zé)任范圍與農(nóng)民要求有一定差距。如水稻種植保險(xiǎn)只保因寒害、洪澇、暴雨、冰雹、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害造成的死亡、滅失或絕收損失，農(nóng)民希望能將旱災(zāi)和病蟲(chóng)害損失也列入保險(xiǎn)責(zé)任范圍。水稻孕穗期寒災(zāi)造成空殼率90%以上，或成熟期受害達(dá)80%及以上才能理賠，出險(xiǎn)起賠點(diǎn)過(guò)高；每畝200元的保額偏低，不足以彌補(bǔ)投入的物化成本，化解保障水稻種植風(fēng)險(xiǎn)。

（四）法律法規(guī)的缺失是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣的政策軟肋。我國(guó)至今還沒(méi)有一部完整的法律法規(guī)對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)予以扶持，地方也沒(méi)有管理?xiàng)l例，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)開(kāi)展所依靠的是上級(jí)有關(guān)部門(mén)的紅頭文件，諸多問(wèn)題形成了法律真空。

此外，由于農(nóng)民收入水平相對(duì)較低、政策扶持力度和配套措施仍顯不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)損失率高、農(nóng)戶與農(nóng)作物種植的分散性等都使得當(dāng)前保險(xiǎn)公司很難深入鄉(xiāng)村開(kāi)展保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，這都在很大程度上制約了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。

三、推進(jìn)完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的思路

（一）加大政府推動(dòng)宣傳力度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)村金融服務(wù)體系的重要組成部分，有效地提高對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的救濟(jì)能力，減少農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失，保障農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力，對(duì)支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)起到重要的促進(jìn)作用，關(guān)系到千家萬(wàn)戶的切身利益，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

（二）完善相關(guān)的政策法規(guī)體系，建立法律保障機(jī)制。我國(guó)應(yīng)盡早出臺(tái)專門(mén)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》。《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》應(yīng)明確規(guī)定政策性保險(xiǎn)的政策性和非商業(yè)性特征、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)原則及組織形式等；規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的資金籌集方式、資金管理原則、政府支持方式等，并用存款比例、負(fù)債比例、流動(dòng)性比例等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)調(diào)控其運(yùn)行；《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》中還應(yīng)對(duì)政府行為予以約束，對(duì)政府的作用和農(nóng)民的參與方式進(jìn)行規(guī)范，避免由于地方政府的隨意性或財(cái)政困難而忽視對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持。

（三）政府推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的專業(yè)化進(jìn)程

1.設(shè)立專門(mén)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司。由于農(nóng)民收入相對(duì)較低和保險(xiǎn)意識(shí)差，因此由政府成立專業(yè)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展是比較切合我國(guó)實(shí)際的。政府支付一切經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用，采取強(qiáng)制保險(xiǎn)，并享有免稅待遇。除了專門(mén)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司外，還應(yīng)鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司、合作社經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，突破單一格局，向多元化發(fā)展。對(duì)商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)提供優(yōu)惠政策，如稅收減免、費(fèi)率補(bǔ)貼和虧損彌補(bǔ)等，緩和商業(yè)性保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)效益低的矛盾。

2.組建政策性農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司。通過(guò)再保險(xiǎn)機(jī)制，最大限度地分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。也可允許其他保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，超額賠付部分由政府負(fù)擔(dān)，減少原保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）調(diào)整完善農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)方案

1.提高保險(xiǎn)賠付標(biāo)準(zhǔn)。建議政策制定機(jī)關(guān)在制定政策時(shí)，適當(dāng)調(diào)整賠付標(biāo)準(zhǔn)。

2.擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍。兼顧各方利益的前提下，加強(qiáng)農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)創(chuàng)新，擴(kuò)大保險(xiǎn)范圍，豐富保險(xiǎn)內(nèi)容，提供適銷對(duì)路的保險(xiǎn)產(chǎn)品，逐步滿足農(nóng)民的需要。

3.減免困難群體保費(fèi)。對(duì)貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村，尤其是貧困戶、五保戶、烈軍屬家庭等，采取更優(yōu)惠的政策。

4.取消地方自行出臺(tái)的保費(fèi)補(bǔ)助政策，避免農(nóng)民之間相互攀比，以減輕政府的保費(fèi)補(bǔ)助壓力；同一險(xiǎn)種的保險(xiǎn)賠償條款應(yīng)當(dāng)保持一致性等。

（五）政府加大對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)公益性決定了其更需要政策的扶持與推動(dòng)，國(guó)家財(cái)政應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度。一方面，各級(jí)財(cái)政應(yīng)對(duì)工作成本高、保費(fèi)收繳難的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)給予必要的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用補(bǔ)貼，另一方面切實(shí)提高中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，特別是對(duì)種植業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例。同時(shí)鼓勵(lì)老百姓積極購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，把市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制建立起來(lái)，借以推動(dòng)整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作的全面開(kāi)展。

在具體的工作實(shí)施中，既要保證試點(diǎn)期間專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，又要徹底解決縣級(jí)配套資金問(wèn)題。中央財(cái)政還應(yīng)考慮不同地區(qū)的實(shí)際情況，實(shí)行區(qū)別對(duì)待的補(bǔ)貼政策，將更多的財(cái)力向貧困縣或產(chǎn)糧大縣傾斜。同時(shí)，政府還應(yīng)建立政策性農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金機(jī)制。對(duì)農(nóng)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金按照一定比例，建立省、市、縣多級(jí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)準(zhǔn)備金，用于農(nóng)業(yè)損失發(fā)生后的賠償，單獨(dú)設(shè)賬、獨(dú)立核算，結(jié)余留存，逐年滾動(dòng)積累，以實(shí)現(xiàn)豐年積累、平年結(jié)轉(zhuǎn)、災(zāi)年調(diào)濟(jì)。