可持續(xù)發(fā)展型財政及其評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

付春香

（甘肅政法學(xué)院，蘭州 730070）

1 可持續(xù)發(fā)展型財政的內(nèi)涵界定

財政既是政府的一項重大收支活動，又是一項重要政策工具，在保障政府正常運轉(zhuǎn)的同時，財政也具有貫徹國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略或政策意圖的政策優(yōu)勢，并且，也應(yīng)成為貫徹國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略或政策意圖的主要陣地。所以說，建立可持續(xù)型財政既是必要的，也是可能的?？沙掷m(xù)發(fā)展型財政指財政在實現(xiàn)自身體系健全、運轉(zhuǎn)有序高效、自身良性循環(huán)的同時，能夠為生態(tài)、經(jīng)濟和社會等全方位的可持續(xù)發(fā)展提供長久支撐?？沙掷m(xù)發(fā)展財政的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在：一是可持續(xù)發(fā)展財政應(yīng)注重財政收入的充分性和合理性，必須在保持經(jīng)濟健康發(fā)展的同時培植廣闊的財源；二是可持續(xù)發(fā)展財政應(yīng)注重財政支出的經(jīng)濟效益和社會效益并重，必須從長遠(yuǎn)角度和整體角度考慮財政資金的利用效率；三是可持續(xù)發(fā)展財政應(yīng)以科學(xué)的發(fā)展觀和價值觀為指導(dǎo)，必須有利于生態(tài)、社會和經(jīng)濟全方位的可持續(xù)發(fā)展。

表1 2001～2008年財政收入依存度

2 建立可持續(xù)發(fā)展型財政的現(xiàn)實背景

2.1 財政收入依存度比重過大，影響財源的后期開發(fā)

財政收入依存度指財政收入占GDP比重。從表1可以看出，我國財政收入依存度一直呈增長趨勢，到2008年達(dá)到23.9%。同時，從圖1可以看出，2001～2008年，我國的稅收彈性 系 數(shù) 分 別 為 2.37、1.33、2.04、2.54、2.02、2.05、2.75、2.1， 稅收收入的增速均快于GDP的增速，有些年份稅收彈性系數(shù)接近3。這兩項指標(biāo)說明，近些年我國的財政收入和稅收收入增長幅度都比較大，我國宏觀稅負(fù)相對比較高。從短期來看，稅收收入的增長應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟的發(fā)展相匹配，過快或者過慢都是不正常的；從長期看，如果一國國家稅收增長率長期高于經(jīng)濟增長率，說明經(jīng)濟增長的益處被政府過多的獲取，可能會阻礙投資，不利于經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展。另外，按照拉弗曲線的原理，當(dāng)稅負(fù)超過一定點時，會影響后期財源的開發(fā)，最終導(dǎo)致稅收總額的減少。因此，保持適度的財政收入依存度是必要的。

2.2 財政收入中流轉(zhuǎn)稅比重過大，不利于經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展和宏觀調(diào)控

長期以來，我國的稅制結(jié)構(gòu)基本都是以流轉(zhuǎn)稅類為主、所得稅類為輔。2008年我國的財政收入達(dá)到61316.9億元，財政收入的92%來源于稅收，其中流轉(zhuǎn)稅占財政收入的58%，所得稅占28%，其他稅僅占6%。以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)在實現(xiàn)稅收效率目標(biāo)上占有優(yōu)勢，因為商品稅具有一定的累退性和易于轉(zhuǎn)嫁等特點，有利于刺激微觀經(jīng)濟主體按照市場內(nèi)在要求合理配置資源、選擇經(jīng)濟決策和調(diào)整經(jīng)濟行為，從而使微觀效率達(dá)到最優(yōu)，但由于流轉(zhuǎn)稅的剛性，不能隨經(jīng)濟起伏情況自動調(diào)節(jié)稅負(fù)高低，不利于經(jīng)濟的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，在保證財力的同時，適度降低流轉(zhuǎn)稅的比重、提高所得稅的比重，充分利用所得稅尤其是累進(jìn)的個人所得稅制度，來發(fā)揮“自動穩(wěn)定器”的功能作用，緩解經(jīng)濟周期波動，是非

表2 近年來我國自然災(zāi)害損失及救災(zāi)支出情況表 （單位：億元、%）

常必要的。同時，黨的十七大提出了“效率與公平并重”新的發(fā)展理念和社會分配觀，適當(dāng)降低流轉(zhuǎn)稅的比重、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，是符合國家經(jīng)濟社會同步發(fā)展、效率公平并重的政策目標(biāo)的。

2.3 公共財政建設(shè)相對滯后，影響經(jīng)濟社會整體運行效率

凡屬于社會公共需要的領(lǐng)域和事務(wù)，財政才能提供資金支持；凡不屬于這個范圍的領(lǐng)域和事務(wù)應(yīng)逐步推向市場，由市場機制去調(diào)節(jié)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，財政支出一般包括消耗性支出、轉(zhuǎn)移性支出、公共工程支出。從2002年到2006年，國家財政支出彈性都在1.2～1.8之間，說明財政支出呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。但是目前我國財政支出中消耗性支出仍然相對過多，其他兩項支出相對不足。以民生領(lǐng)域為例，在2003～2007年，我國財政教育支出占同期GDP的比重為2.6%，遠(yuǎn)低于1993年頒布的 《中國教育改革和發(fā)展綱要》所確定的2000年達(dá)到4%的目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計，國際平均教育投入占GDP的比例為5.1%，其中，發(fā)達(dá)國家為5.3%，發(fā)展中國家為4%。又如醫(yī)療衛(wèi)生，2003～2007年，我國醫(yī)療衛(wèi)生支出占同期財政支出的比重為3.56%，比發(fā)達(dá)國家普遍低很多，如：美國（2000年）為 20.5%，德國（1998年）為 18.89%，英國（1999年）為15.41%，法國（1997年）為21.71%，可見差距之大。而我國行政管理支出占財政支出的比重，1978年為4.71%，2004年提高到19.38%，明顯偏高。根據(jù)國際經(jīng)驗，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，行政管理支出的比重會不斷下降，例如美國1902～1980年間財政支出結(jié)構(gòu)中，一般行政支出由12%下降為3.5%。當(dāng)前，我國的公共財政還未完全建立起來，我國經(jīng)濟、社會發(fā)展不同步的矛盾比較突出，這種狀況對國民經(jīng)濟全面快速發(fā)展形成了較大障礙。

2.4 財政的 “環(huán)?！甭毮懿粔蛲怀觯焕谏鐣\行成本的節(jié)約

社會運行成本是多維的，其中，在財政領(lǐng)域，生態(tài)環(huán)境的破壞和為之支付的財政資金，就是一個重要方面。一方面，人類為了追求經(jīng)濟效益，破壞了生態(tài)環(huán)境或者忽視了環(huán)境保護(hù)工程，從發(fā)展實踐看，會導(dǎo)致“貧困—犧牲環(huán)境—治理環(huán)境—社會成本加大—再貧困”的惡性循環(huán)；另一方面，財政如果缺乏很好的約束政策或者引導(dǎo)政策，一定程度地會造成人類對環(huán)境的過度掠奪，而一切后果卻都需要財政來埋單，如近幾年我國自然災(zāi)害救助、公共衛(wèi)生救助等方面需求的突然加大，就很好說明了這一點。我國財政當(dāng)前在“環(huán)?！狈矫娴牟蛔阒饕莾蓚€方面。一是資金支出比重偏低。2008年中央財政環(huán)境保護(hù)支出1040.3億元，比2007年增長33%，占財政支出2.9%。雖然環(huán)境保護(hù)支出絕對額在近幾年有所增加，但其占財政支出的比重過低，而且支付的隨意性過強，沒有專門的資金作為保障。二是，政策約束和引導(dǎo)不到位。例如，在資源稅的征管方面，在經(jīng)濟增長的評價方面，還沒有產(chǎn)生積極的引導(dǎo)效應(yīng)。

2.5 財政在自然災(zāi)害等社會應(yīng)急方面投入不夠，不利于災(zāi)后恢復(fù)重建

近些年來，我國洪災(zāi)、旱災(zāi)、雪災(zāi)、地震等各種自然災(zāi)害和公共衛(wèi)生等社會應(yīng)急事件頻繁發(fā)生。2006年，重慶遭受了特大旱災(zāi)，造成經(jīng)濟損失28.7億元；2007年8月份臺風(fēng)“圣帕”登陸福建、浙江、江西3省，因災(zāi)直接經(jīng)濟損失25億元；2008年1月中旬到2月上旬的南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害，因災(zāi)直接經(jīng)濟損失1516.5億元；2008年5月12日的汶川大地震，據(jù)專家估計損失在1900億左右。社會應(yīng)急事件既是社會治理的一部分，又是政府的一個重要責(zé)任。但我國在社會應(yīng)急事件的投入方面，存在一定問題。一是資金投入不足；二是資金管理機制尚需進(jìn)一步完善。如表2所示，我國自然災(zāi)害損失近年來明顯增加，但救災(zāi)支出占財政支出比重卻呈逐年下降趨勢（2008年以為特大地震災(zāi)害，支出比重急劇增加）。同時，在財政預(yù)算、稅收優(yōu)惠等引導(dǎo)防災(zāi)機制方面，還存在許多不足支出。

3 可持續(xù)發(fā)展型財政指標(biāo)體系的基本構(gòu)建

依據(jù)可持續(xù)發(fā)展型財政的內(nèi)涵特征，以及結(jié)合我國財政和經(jīng)濟社會發(fā)展實際，可以將建立如下框架的可持續(xù)發(fā)展型財政指標(biāo)體系（如圖2）。

可持續(xù)發(fā)展型財政總指標(biāo)體系分為四個分指標(biāo)體系，即財政可持續(xù)評價指標(biāo)、經(jīng)濟可持續(xù)評價指標(biāo)、社會可持續(xù)評價指標(biāo)、生態(tài)可持續(xù)評價指標(biāo)。其中財政可持續(xù)評價指標(biāo)主要評價財政自身體系是否健全、運轉(zhuǎn)是否有序高效；經(jīng)濟可持續(xù)評價指標(biāo)主要是評價財政政策和財政活動是否能夠獲得足夠的經(jīng)濟效益和長遠(yuǎn)的經(jīng)濟發(fā)展能力；社會可持續(xù)評價指標(biāo)主要是考察財政政策和財政活動是否有利于社會的可持續(xù)發(fā)展；生態(tài)可持續(xù)評價指標(biāo)是評價財政政策對生態(tài)的影響以及財政政策是否有利于維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。

財政可持續(xù)評價指標(biāo)又可分為三個具體指標(biāo)：財政投入乘數(shù)指財政投入后帶動其他資金投入總額與財政收入之比，主要用來衡量財政資金的投入效應(yīng)；財政支出彈性指財政支出增長率與經(jīng)濟增長率之比，主要用來衡量財政支出規(guī)模與經(jīng)濟增長之間的比例關(guān)系；財政收入依存度指財政收入占GDP比重，主要用來衡量GDP的財政貢獻(xiàn)率。經(jīng)濟可持續(xù)評價指標(biāo)又可分為三個具體指標(biāo)：稅收彈性系數(shù)指稅收收入增長率與經(jīng)濟增長率之比，主要用來衡量財政收入規(guī)模與經(jīng)濟增長之間的比例關(guān)系；投資效益系數(shù)指由該財政投資引起的國民收入增加額與財政投資總額之比，主要用來衡量財政資金的投入對國民收入的影響率；支農(nóng)支出比重是財政支農(nóng)支出占全部財政支出的比重，主要用來衡量財政對農(nóng)業(yè)的支持力度。社會可持續(xù)評價指標(biāo)可以分為三個具體指標(biāo)：公共安全支出比重是財政公共安全支出占全部財政支出的比重，主要用來衡量財政在預(yù)防和治理公共安全方面的資金規(guī)模；社會保障支出比重是財政社會保障支出占全部財政支出的比重，主要用來衡量財政在社會保障方面的投入情況；科教文衛(wèi)支出比重是財政在科教文衛(wèi)方面支出占全部財政支出的比重，主要用來衡量財政在科教文衛(wèi)方面的投入情況。生態(tài)可持續(xù)評價指標(biāo)又可分為兩個具體指標(biāo)：自然災(zāi)害支出比重是指財政自然災(zāi)害支出占全部財政支出的比重，主要用來衡量財政在自然災(zāi)害方面的投入情況；環(huán)境保護(hù)支出比重是指財政環(huán)境保護(hù)支出占全部財政支出的比重，主要用來衡量財政在環(huán)境保護(hù)方面的投入情況。

當(dāng)然，在可持續(xù)發(fā)展財政的評價中還應(yīng)考慮定性的方法，主要體現(xiàn)在公務(wù)員素質(zhì)、基礎(chǔ)管理水平、發(fā)展創(chuàng)新能力與戰(zhàn)略、服務(wù)硬環(huán)境與服務(wù)滿意度、綜合社會貢獻(xiàn)等方面。本文側(cè)重從定量指標(biāo)方面對可持續(xù)財政進(jìn)行評價和構(gòu)建。

為了達(dá)到可持續(xù)發(fā)展財政的目標(biāo)，應(yīng)對我國的財政體制進(jìn)行完善。首先應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，加快實施“科教興國”戰(zhàn)略，從而優(yōu)化經(jīng)濟制度環(huán)境，從源頭上保證財政收入；其次是加強財政與貨幣政策的配合，促進(jìn)社會經(jīng)濟整體協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展；再次，通過進(jìn)一步優(yōu)化稅制、完善增值稅和所得稅制度，開征環(huán)境保護(hù)稅來理順分配關(guān)系，增強財政的收入和調(diào)節(jié)職能；第四，通過規(guī)范稅式支出、足額提取預(yù)備費預(yù)防自然災(zāi)害的發(fā)生、提高中央財政支農(nóng)等民生性支出來完善財政預(yù)算；最后優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金的使用效益。另外，對于財政管理，我們應(yīng)轉(zhuǎn)變舊的觀念，重新認(rèn)識財政收支的關(guān)系，樹立適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求和可持續(xù)發(fā)展的財政管理思想，只有這樣才能促進(jìn)中國財政在長期內(nèi)持續(xù)、健康、有效發(fā)展。

[1]康芒斯著,于樹生譯.制度經(jīng)濟學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館出版，1962.

[2]譚崇臺主編.發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的新發(fā)展[M].武漢:武漢大學(xué)出版社，1999.

[3]突發(fā)事件考驗宏觀政策協(xié)調(diào)能力[DB/OL].www.sina.com.cn.2008-5-24.

[4]殷然.對運用稅收政策防災(zāi)減災(zāi)的探討[DB/OL].www.51kj.com.cn.2007-10-31.

[5]郭代模，楊濤.論可持續(xù)發(fā)展財政[J].財政研究，1999,（10）.