淺談我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全法律體系的立法原則

王 靜 王宏順

一、確定產(chǎn)業(yè)安全立法原則的重大意義

現(xiàn)代法系是歷經(jīng)千百年艱辛探索與無數(shù)成功和失敗的磨礪而得來的，幾乎每一條重要的立法原則都經(jīng)歷過曲折而漫長(zhǎng)的發(fā)展階段。遙遠(yuǎn)的距離、悠久的年代、文化的差異，都沒有阻止中西方法律思想家關(guān)于對(duì)立法原則的共識(shí)，不同法系的立法者與法學(xué)家都強(qiáng)調(diào)立法原則之于立法及執(zhí)法的重要性和決定意義。“徒善不足以為政，徒法不足以自行”。立法作為法的運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，需要一系列具有實(shí)踐意義的基本規(guī)則加以指導(dǎo)和規(guī)范。立法的基本原則是立法主體據(jù)以進(jìn)行立法活動(dòng)的重要準(zhǔn)則，是立法指導(dǎo)思想在立法實(shí)踐中的重要體現(xiàn)，是立法的內(nèi)在精神實(shí)質(zhì)之所在。立法原則所反映的立法價(jià)值取向，既表達(dá)了立法的根本目的，也是解釋、執(zhí)行和研究法律的出發(fā)點(diǎn)和根本歸宿。任何立法活動(dòng)都必須有其基本原則，用以引導(dǎo)法律制度的設(shè)計(jì)。我國(guó)制定有明確的立法程序和立法總原則，構(gòu)建中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全法律體系的前提之一即是在立法總原則的指導(dǎo)下，借鑒國(guó)外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)，緊密結(jié)合中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全現(xiàn)狀和特征及未來發(fā)展趨勢(shì)，確定具有中國(guó)特色的、科學(xué)、完善的產(chǎn)業(yè)安全立法原則。產(chǎn)業(yè)安全是國(guó)家安全，特別是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)及其利益得以保障和實(shí)現(xiàn)的重要前提。在科學(xué)的立法原則指導(dǎo)下，構(gòu)建完備的產(chǎn)業(yè)安全法律體系，以強(qiáng)有力的法律制度維護(hù)和保障產(chǎn)業(yè)安全，既是迫切的現(xiàn)實(shí)需要，也是具有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的重大事項(xiàng)。

加入世界貿(mào)易組織以來，中國(guó)已初步建立了保障和維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的工作體系和貿(mào)易救濟(jì)制度，但仍存在一系列現(xiàn)實(shí)問題。目前，中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全法律存在立法層次不統(tǒng)一，分散于《對(duì)外貿(mào)易法》、《反傾銷條例》、《外國(guó)投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》等多部法律法規(guī)之中，與知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律體系以及反壟斷法等存在管轄交叉，以及諸如服務(wù)貿(mào)易保障措施等調(diào)整對(duì)象和內(nèi)容缺失等問題。同時(shí)，相關(guān)權(quán)力主體、執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能、層次尚不夠明確、統(tǒng)一，也是難以形成維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全合力的重要原因。構(gòu)建《中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全法》是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要；是解決目前我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全法律體系分散、交叉、缺失等問題的現(xiàn)實(shí)需要；是平衡經(jīng)濟(jì)全球化與經(jīng)濟(jì)民族主義之間矛盾的客觀需要；是完善行政體制改革，建立統(tǒng)一高效的國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策需要；是深化法治建設(shè)、完善國(guó)家法律體系的制度需要。國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系和秩序正在發(fā)生深刻變化，面對(duì)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和寶貴的機(jī)遇，盡快確立相關(guān)立法原則，構(gòu)建《中華人民共和國(guó)產(chǎn)業(yè)安全法》，意義重大而深遠(yuǎn)。

二、產(chǎn)業(yè)安全法律體系的指導(dǎo)思想和立法宗旨

我國(guó)立法的指導(dǎo)思想是堅(jiān)持馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想。產(chǎn)業(yè)安全法同樣要在這一思想準(zhǔn)則嚴(yán)格指導(dǎo)下保證立法整個(gè)過程的政治方向，始終堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持以憲法為核心的法制統(tǒng)一，堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持服務(wù)宗旨。中國(guó)產(chǎn)業(yè)安全法的立法宗旨應(yīng)強(qiáng)調(diào)法律對(duì)于提升中國(guó)產(chǎn)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的作用，以及對(duì)產(chǎn)業(yè)安全的足夠并適度的保護(hù)，并圍繞這一宗旨架構(gòu)多層次的立法原則。產(chǎn)業(yè)安全法是一部規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)性法律，用以明確我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全的總體戰(zhàn)略思想、方針、目標(biāo)和措施；確立各產(chǎn)業(yè)單行法律涉及產(chǎn)業(yè)安全內(nèi)容的指導(dǎo)思想和基本原則，協(xié)調(diào)各單行產(chǎn)業(yè)安全的立法；建立產(chǎn)業(yè)安全和應(yīng)急體系的法律保障。產(chǎn)業(yè)安全法的立法目標(biāo)不僅僅局限于制定產(chǎn)業(yè)安全方面的法律法規(guī)，更主要的是如何以法律形式有力地保障產(chǎn)業(yè)的安全發(fā)展，應(yīng)圍繞保障產(chǎn)業(yè)安全、提高產(chǎn)業(yè)效率和維護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境這三大目標(biāo)展開，而不能拋開提高產(chǎn)業(yè)效率和維護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境這兩個(gè)要素去孤立地討論產(chǎn)業(yè)安全法律法規(guī)。

三、我國(guó)產(chǎn)業(yè)安全法律體系的立法原則

產(chǎn)業(yè)安全法律體系不僅涉及國(guó)內(nèi)，亦大量涉及國(guó)外，其調(diào)控的法域眾多，分工也較為明確，在聯(lián)系國(guó)內(nèi)法法律和國(guó)際經(jīng)濟(jì)法及各國(guó)相關(guān)法律時(shí)，需比較鑒別其異同和功用，通過分析與綜合，找出維護(hù)和保障產(chǎn)業(yè)安全的規(guī)律、目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用多學(xué)科交叉的綜合研究方法，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、法律領(lǐng)域與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，綜合立法與執(zhí)法、普法和用法的理論與實(shí)踐體系，以立體交叉的思路研究確立產(chǎn)業(yè)安全法律體系的立法原則。

（一）基本原則

產(chǎn)業(yè)安全立法的基本原則是在整個(gè)產(chǎn)業(yè)安全立法活動(dòng)中貫穿始終的、各環(huán)節(jié)都必須遵守的總體準(zhǔn)則。是國(guó)家立法指導(dǎo)思想在產(chǎn)業(yè)安全立法活動(dòng)中的具體體現(xiàn)。

《立法法》在總則部分明確規(guī)定有立法的基本原則：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”（第四條），“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”（第五條）“，立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任”（第六條）。

立法的基本原則很多，從現(xiàn)代法治的整體體系和要求而言，產(chǎn)業(yè)安全立法基本原則主要應(yīng)包括：

1.主權(quán)原則。立法活動(dòng)及其結(jié)果是利益的表現(xiàn)和配置。權(quán)利是法律的基本要素“，是建造法律的基本材料”。產(chǎn)業(yè)安全立法須堅(jiān)持國(guó)家和人民利益至上原則、利益兼顧原則、少數(shù)利益保護(hù)原則、利益優(yōu)化原則、利益配置公平原則。須從根本上體現(xiàn)人民民主，強(qiáng)調(diào)把國(guó)家和人民的利益放在首位，體現(xiàn)公平和效益，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.權(quán)力制約原則。國(guó)家權(quán)力不能集中于某一部門，維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的不同的權(quán)力之間宜互相牽制、互相制約，從而達(dá)到一種平衡和穩(wěn)定狀態(tài)。立法中貫徹權(quán)力制衡精神，將維護(hù)與保障、監(jiān)督與管理產(chǎn)業(yè)安全機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行合理分配和科學(xué)牽制，建立嚴(yán)密完善的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，這也是最大限度保障國(guó)家和人民利益的要求。

3.合憲性原則。立法的合憲性原則是法律至上原則在法律創(chuàng)制過程中的具體體現(xiàn)。在創(chuàng)制產(chǎn)業(yè)安全法律過程中，必須以憲法為依據(jù)，遵從憲法的理念和要求，符合憲法的原則、精神、規(guī)范、規(guī)定。職權(quán)、內(nèi)容、程序等的合憲性是勿容質(zhì)疑的基本原則。

4.實(shí)事求是原則。一切從實(shí)際出發(fā)、實(shí)事求是，是我們一貫堅(jiān)持的重要工作原則，產(chǎn)業(yè)安全立法也不例外。客觀實(shí)際是產(chǎn)業(yè)安全法律創(chuàng)制的根基，是否從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是是衡量產(chǎn)業(yè)安全法律體系的基本標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)事求是原則首先要求產(chǎn)業(yè)安全立法要從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，符合國(guó)情，反映客觀規(guī)律，實(shí)現(xiàn)人的意志與客觀規(guī)律的協(xié)調(diào)一致，充分尊重我國(guó)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀與發(fā)展態(tài)勢(shì)。

5.民主原則。在產(chǎn)業(yè)安全立法過程中，體現(xiàn)和貫徹人民主權(quán)思想，貫徹和實(shí)現(xiàn)人民參與國(guó)家管理，集中和反映人民智慧、利益、要求和愿望，使立法與人民群眾相結(jié)合，使立法機(jī)關(guān)與人民群眾參與相結(jié)合。

6.科學(xué)原則。產(chǎn)業(yè)安全立法須具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)性，較強(qiáng)的實(shí)用性、可操作性、預(yù)防性和前瞻性，科學(xué)地反映經(jīng)濟(jì)安全規(guī)律和發(fā)展方向，對(duì)維護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)發(fā)展起到能動(dòng)的積極作用。實(shí)用性與超前性相結(jié)合，原則性與靈活性相結(jié)合，穩(wěn)定性與適時(shí)變動(dòng)性相結(jié)合，具體性規(guī)范與模糊性規(guī)范相結(jié)合。

（二）一般原則

1.國(guó)際開放原則。維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全與國(guó)際開放原則并不矛盾，積極建立科學(xué)安全的產(chǎn)業(yè)發(fā)展國(guó)際合作制度，正是維護(hù)產(chǎn)業(yè)安全的重要措施。產(chǎn)業(yè)安全問題及其解決途徑已經(jīng)成為全世界共同面對(duì)的問題，開放的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系所面臨的挑戰(zhàn)，必須通過開放的思路去研究和解決。我國(guó)制定產(chǎn)業(yè)安全法應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)合作交流，通過國(guó)際間平等協(xié)商前提下的密切合作來保障和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)安全。

2.可持續(xù)發(fā)展原則?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種注重長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，是世界各國(guó)在發(fā)展問題上一致的選擇。是既滿足當(dāng)代人的需求，又不對(duì)后代人滿足其自身需求的能力構(gòu)成危害的科學(xué)發(fā)展。圍繞其宗旨要求，在產(chǎn)業(yè)安全立法中始終貫徹公平性原則、持續(xù)性原則、協(xié)調(diào)性原則、公眾參與原則、生態(tài)安全原則、資源價(jià)值原則等可持續(xù)發(fā)展的具體原則。

3.成本效率原則。如果維持產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)或者維持壟斷危及或者可能危及國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)安全，則此時(shí)維持競(jìng)爭(zhēng)或者維持壟斷是代價(jià)最大的選擇。正因?yàn)槿绱耍词故浅珜?dǎo)高度自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家或者地區(qū)，也不得不將國(guó)家或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)安全作為國(guó)家或者地區(qū)采取維持競(jìng)爭(zhēng)或者維持壟斷行為的首要考慮因素之一，而且是最重要的因素。社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展講求的是綜合效應(yīng)，在產(chǎn)業(yè)安全法的制定和實(shí)施中，應(yīng)該考慮我國(guó)在參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，以及運(yùn)用一體化機(jī)制的過程中，必須和可能享有的一體化利益和承擔(dān)的義務(wù)。對(duì)成本效益原則的運(yùn)用，將有助于我國(guó)以最低的代價(jià)最大的限度維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

4.平衡協(xié)調(diào)原則。須在立法過程中平衡和協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)安全法與相關(guān)法律的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)安全法律只是直接規(guī)范產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)行為的法律，須與其他相關(guān)法律有效銜接，形成合理、協(xié)調(diào)的法律合力，才會(huì)富有效力。在起草產(chǎn)業(yè)安全法的同時(shí)，要抓緊制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法等法律，并在起草過程中注意相關(guān)法律之間的協(xié)調(diào)配合問題。

5.積極行政原則。產(chǎn)業(yè)安全法須具備較強(qiáng)執(zhí)行力和可操作性。一是明確執(zhí)法主體。產(chǎn)業(yè)安全管理部門過多，或者各部門之間職能相互交叉，不利于產(chǎn)業(yè)安全的切實(shí)維護(hù)與管理。產(chǎn)業(yè)安全法律法規(guī)執(zhí)行效果較好的國(guó)家一般都有明確、統(tǒng)一的主管部門，且職責(zé)清晰，工作高效。法律中宜設(shè)立相應(yīng)的問責(zé)制，對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督；二是在法律中規(guī)定量化指標(biāo)。發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)安全立法大都提出了一些具體的量化指標(biāo)，以此保證法律目標(biāo)的具體化。實(shí)踐證明在法律中規(guī)定量化指標(biāo)與保障法律的穩(wěn)定性并無矛盾；三是及時(shí)制定配套法規(guī)。

6.監(jiān)管與預(yù)防原則。依法建立和實(shí)施產(chǎn)業(yè)安全評(píng)估體系，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的安全度進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，隨時(shí)評(píng)估和預(yù)測(cè)安全隱患與發(fā)展趨勢(shì)，制定相關(guān)預(yù)警機(jī)制與措施。使產(chǎn)業(yè)安全的監(jiān)督、管理、預(yù)測(cè)、應(yīng)對(duì)置于法律的有力保障之中。