科學(xué)確定水資源管理“三條紅線”有效履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能:訪松遼流域水資源保護(hù)局局長(zhǎng)李志群

實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，核心是建立水資源管理“三條紅線”。松遼流域水資源保護(hù)局在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，有了初步的認(rèn)識(shí)和探索。就相關(guān)問(wèn)題，本刊記者專訪了松遼流域水資源保護(hù)局局長(zhǎng)李志群。

中國(guó)水利：請(qǐng)您結(jié)合松遼流域的實(shí)踐，談?wù)勅绾慰茖W(xué)確定水資源管理的“三條紅線”并付諸有效實(shí)施。

李志群：陳雷部長(zhǎng)在“2009年水資源與可持續(xù)發(fā)展高層論壇”上指出，“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，核心是建立水資源管理三條紅線”。當(dāng)下，建立流域水資源管理“三條紅線”，是作為實(shí)施主體的流域管理機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)?？茖W(xué)確定水資源管理的“三條紅線”并付諸有效實(shí)施，重點(diǎn)要在四個(gè)方面下工夫并整體聯(lián)動(dòng)。一是認(rèn)真梳理研究流域問(wèn)題，二是精心編制流域?qū)嵤┓桨?，三是扎?shí)做好相關(guān)基礎(chǔ)工作，四是完善創(chuàng)新流域管理機(jī)制。

認(rèn)真梳理研究流域問(wèn)題。“三條紅線”的建立和實(shí)施是架構(gòu)于以流域?yàn)閱卧乃Y源管理的量化目標(biāo)、動(dòng)態(tài)過(guò)程及長(zhǎng)期任務(wù)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)水資源承載力和水環(huán)境承載力受控性的正確把握，是調(diào)整資源開發(fā)利用與生態(tài)保護(hù)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源需求關(guān)系以及維護(hù)河湖健康基本需求的“協(xié)調(diào)線”，事關(guān)重大。部黨組對(duì)這項(xiàng)工作既有初始要求，又有預(yù)期目標(biāo)，十年要見成效。流域管理是復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程管理，有其自身的特點(diǎn)。因此，科學(xué)確定“三條紅線”首先要對(duì)流域的背景條件、現(xiàn)狀情勢(shì)、主要問(wèn)題、政策要求、發(fā)展需求、任務(wù)要求等方面有一個(gè)全面、深入、明晰的再認(rèn)識(shí)和整體性、系統(tǒng)性的把握，綜合分析梳理流域水資源管理的權(quán)責(zé)定位、管理成效、基礎(chǔ)能力、重點(diǎn)難點(diǎn)、方式方法及各方面之間相互關(guān)系，深入研究完善流域水資源管理制度設(shè)計(jì)、配置格局、保護(hù)布局、措施手段及長(zhǎng)效機(jī)制方面的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全、完善、充實(shí)流域水資源管理體系機(jī)制框架，提出清晰的、可行的、持續(xù)性建設(shè)的路線圖，以利于科學(xué)指導(dǎo)并務(wù)實(shí)推進(jìn)嚴(yán)格的水資源管理制度的有效實(shí)施。目前，水利部松遼水利委員會(huì)結(jié)合東北老工業(yè)基地振興、糧食安全及國(guó)家重點(diǎn)治理流域的實(shí)際，提出了建立流域防洪減災(zāi)保障體系、水資源供給保障體系、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)三大體系的戰(zhàn)略框架。

精心編制流域?qū)嵤┓桨?。編制一個(gè)切實(shí)可行的流域水資源管理控制紅線實(shí)施方案，需要抓好四個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，一是內(nèi)部的綜合銜接，處理好總體安排與各執(zhí)行部門任務(wù)分解銜接的關(guān)系；二是外部的民主協(xié)商，充分征求省、自治區(qū)有關(guān)方面的意見建議；三是科學(xué)測(cè)算分解指標(biāo)；四是細(xì)化任務(wù)落實(shí)措施。同時(shí)需要關(guān)注九個(gè)細(xì)節(jié)問(wèn)題，一是方案實(shí)施是流域與區(qū)域整體聯(lián)動(dòng)的過(guò)程，要對(duì)指導(dǎo)推進(jìn)區(qū)域?qū)用嫔钊牍ぷ鞯目茖W(xué)性、協(xié)同性、適用性及合理劃分管理事權(quán)等方面進(jìn)行系統(tǒng)的深度考慮；二是對(duì)指標(biāo)分解測(cè)算做科學(xué)的分析論證；三是對(duì)方案實(shí)施的時(shí)間進(jìn)度作出合理性安排；四是方案實(shí)施與財(cái)務(wù)計(jì)劃、預(yù)算管理相互匹配；五是以往工作與完善創(chuàng)新工作的接續(xù)整合；六是各項(xiàng)工作之間時(shí)序、關(guān)聯(lián)的協(xié)調(diào)規(guī)定；七是選準(zhǔn)方案實(shí)施的切入點(diǎn)及控制重點(diǎn)；八是任務(wù)內(nèi)容及保障措施要具體明晰并具可操作性；九是方案內(nèi)容與其他開展的工作內(nèi)容有機(jī)結(jié)合，以便日后管理實(shí)施中整體銜接。目前，松遼委已編制完成《松遼流域取水許可總量控制指標(biāo)方案》《松遼流域落實(shí)最嚴(yán)格的水資源制度水資源保護(hù)監(jiān)督管理方案》，為下一步工作奠定了基礎(chǔ)。

扎實(shí)做好相關(guān)基礎(chǔ)工作。一是試點(diǎn)先行。二是加強(qiáng)基礎(chǔ)支撐，科學(xué)規(guī)劃、監(jiān)測(cè)計(jì)量、信息手段、能力建設(shè)等。三是開展調(diào)查研究，進(jìn)行情勢(shì)調(diào)查、科研工作、政策研究等。多年來(lái)，松遼委在流域管理的實(shí)踐中努力做到基礎(chǔ)先行，完成了大凌河及霍林河初始水權(quán)分配、尼爾基水庫(kù)興利調(diào)度、松花江干流水質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等試點(diǎn)工作；完成了松遼流域入河排污口普查登記、水功能區(qū)劃、核定水域納污能力、省界監(jiān)測(cè)斷面勘察優(yōu)化等基礎(chǔ)工作；建立了松遼流域水資源管理相關(guān)的信息管理系統(tǒng)；開展了流域重要水域生態(tài)需水量、流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等多項(xiàng)研究。目前，正在著手開展嫩江流域水量分配、動(dòng)態(tài)核定納污能力的試點(diǎn)工作，為流域整體開展“三條紅線”管理提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

完善創(chuàng)新流域管理機(jī)制?！叭龡l紅線”的約束力將通過(guò)實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度加以體現(xiàn)，而管理制度實(shí)施的有效性在很大程度上取決于管理機(jī)制的不斷完善和創(chuàng)新。按照水利部黨組對(duì)新時(shí)期水資源管理的總體要求、體系架構(gòu)和全面落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度的明確部署，針對(duì)松遼流域水污染嚴(yán)重、水資源時(shí)空分布不均等突出的水問(wèn)題，為使江河逐步進(jìn)入一種良性的“受控”狀態(tài)，應(yīng)在流域水資源管理中重點(diǎn)建立和完善以水功能區(qū)為載體的四個(gè)執(zhí)行機(jī)制。一是水資源動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)量化管理。其中限制納污總量控制與環(huán)保部門的污染排放總量控制之間有一個(gè)時(shí)序交接的環(huán)節(jié)，水資源配置及總量控制是基礎(chǔ)。二是水資源監(jiān)督管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)依法管理，包括問(wèn)責(zé)問(wèn)效的考核，水量調(diào)度，取水許可、入河排污口、飲用水水源地等。三是流域水污染事件應(yīng)對(duì)機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理。松遼流域在成功應(yīng)對(duì)松花江重大水污染事件中已得到了啟示。四是建立流域協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理，為未來(lái)走向流域綜合管理積累經(jīng)驗(yàn)。松遼水系保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組的建立就是基于流域水資源保護(hù)和水污染防治關(guān)聯(lián)性特點(diǎn)，由流域內(nèi)?。ㄗ灾螀^(qū)）政府、流域管理機(jī)構(gòu)及?。ㄗ灾螀^(qū)）相關(guān)部門共同組成的流域保護(hù)協(xié)同機(jī)制，在30多年水系保護(hù)中發(fā)揮了積極促進(jìn)作用。目前，該領(lǐng)導(dǎo)小組為配合國(guó)家污染減排考核及實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度的實(shí)施，制定了《松遼流域省界緩沖區(qū)水質(zhì)控制斷面考核會(huì)商制度》，為解決重要的實(shí)際問(wèn)題主動(dòng)開展民主協(xié)商。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)踐探索公眾參與和社會(huì)動(dòng)力機(jī)制培育和形成問(wèn)題。

中國(guó)水利：應(yīng)如何加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)工作，以有利于實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理，有效履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能？

李志群：水資源的性質(zhì)和特點(diǎn)，決定了水資源管理是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性管理，其相關(guān)基礎(chǔ)工作可以說(shuō)是重中之重。在水問(wèn)題日益突出及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，按照中央關(guān)于轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略指向，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源承載力、水環(huán)境承載力相協(xié)調(diào)，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理，有效履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，不僅需要有質(zhì)的規(guī)定性，更需要有量的準(zhǔn)確性。量的背后直接影響著民生需求、經(jīng)濟(jì)利益和發(fā)展代價(jià)等一系列相關(guān)變化。因此，強(qiáng)化監(jiān)督管理首先要在強(qiáng)基礎(chǔ)上精心著力。目前，要重點(diǎn)加強(qiáng)的相關(guān)基礎(chǔ)工作有四個(gè)方面，一是加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)查研究，二是加強(qiáng)基礎(chǔ)監(jiān)測(cè)計(jì)量，三是加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)，四是加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。

加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)查研究。包括10個(gè)方面：①認(rèn)真編制好流域綜合規(guī)劃及相關(guān)專業(yè)規(guī)劃，為管理提供科學(xué)導(dǎo)向及依據(jù)；②按照全國(guó)水利普查工作的總體要求，認(rèn)真做好流域的水利普查工作，重點(diǎn)做好流域重要取水口、大中型農(nóng)業(yè)灌區(qū)退水口、重點(diǎn)飲用水水源地的普查工作，進(jìn)一步核定流域水功能區(qū)劃、完善流域重點(diǎn)入河排污口普查登記工作及流域省界監(jiān)測(cè)斷面調(diào)查優(yōu)化工作；③做好流域地下水水功能區(qū)劃及超采區(qū)劃定工作；④抓好流域水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)試點(diǎn)工作，在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，建立流域生態(tài)用水及河流健康指標(biāo)體系；⑤開展流域重點(diǎn)區(qū)域面源污染分布情況的調(diào)查；⑥開展基于流域水功能區(qū)的重化工風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃定；⑦圍繞實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度和依法監(jiān)督管理，加強(qiáng)監(jiān)督約束的程序安排、經(jīng)濟(jì)手段和限制性的政策規(guī)則方面的研究制定，注重綜合配套；⑧基于流域水資源承載力、水環(huán)境承載力條件，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，深入開展流域水資源配置格局、保護(hù)布局及適應(yīng)性管理等方面的研究，如開展流域生產(chǎn)力發(fā)展布局與水資源、水環(huán)境承載力適配關(guān)系及優(yōu)化管理研究，流域水功能區(qū)與國(guó)家主體功能區(qū)、生態(tài)功能區(qū)相互關(guān)系及協(xié)調(diào)管理研究；⑨根據(jù)水資源配置和總量控制時(shí)空性、動(dòng)態(tài)性及分級(jí)管理的特點(diǎn)，著眼于不同河流的實(shí)際對(duì)應(yīng)及過(guò)程管理 （指標(biāo)分解、細(xì)化銜接及過(guò)程控制），就建立有效的執(zhí)行機(jī)制開展研究；⑩圍繞“三條紅線”管理，開展相關(guān)應(yīng)用技術(shù)方面的開發(fā)研究，如機(jī)動(dòng)、高效、實(shí)用的監(jiān)測(cè)計(jì)量技術(shù)手段的開發(fā)研究。

加強(qiáng)基礎(chǔ)監(jiān)測(cè)計(jì)量。應(yīng)包括：①開展流域重點(diǎn)入河排污口污染排放量普測(cè)（分水期，并逐步形成常規(guī)監(jiān)測(cè)制度）；②加強(qiáng)省界斷面常規(guī)性水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)；③開展流域水功能區(qū)動(dòng)態(tài)跟蹤測(cè)試；④開展流域重點(diǎn)取水口計(jì)量檢測(cè)；⑤開展流域重點(diǎn)地下水水質(zhì)水量水位監(jiān)測(cè)；⑥開展重點(diǎn)河湖的水生態(tài)監(jiān)測(cè)；⑦開展流域重點(diǎn)河流綜合衰減系數(shù)的測(cè)定、有機(jī)有毒物的遴選及測(cè)定等技術(shù)性測(cè)試工作。

加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)。應(yīng)包括：①建立完善與用水總量控制、水功能區(qū)管理、地下水管理、節(jié)水管理及水源地、水生態(tài)保護(hù)相適應(yīng)的監(jiān)控及預(yù)警體系；②建立完善流域水資源管理綜合信息系統(tǒng)并形成信息共享的管理平臺(tái)；③建立完善流域水質(zhì)、水量、水生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；④加強(qiáng)水資源管理的設(shè)施及裝備建設(shè)；⑤加大水資源管理的資金投入并形成保障機(jī)制。

加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)。人才隊(duì)伍建設(shè)是有效實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度的核心保障，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性任務(wù)。加強(qiáng)水資源管理人才隊(duì)伍建設(shè)，要重點(diǎn)強(qiáng)化人的思想政治素質(zhì)、綜合管理能力、政策專業(yè)水平的培養(yǎng)提高，努力造就一批有責(zé)任感并能承擔(dān)水資源管理重任的綜合人才。