實行最嚴格的水資源管理制度促進流域經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展:訪水利部黃河水利委員會副主任蘇茂林

黃河是中華民族的母親河。黃河安瀾關(guān)系民生，黃河健康關(guān)系國運。黃河水資源的開發(fā)利用和節(jié)約保護任務(wù)十分艱巨。如何建立最嚴格的黃河水資源管理制度體系，水利部黃河水利委員會進行了大量積極的探索。日前，本刊記者專訪了黃河水利委員會副主任蘇茂林。

中國水利：實行最嚴格的水資源管理制度與“維持黃河健康生命”理念有著怎樣的關(guān)系？

蘇茂林：維持黃河健康生命作為黃河治理的終極目標，統(tǒng)籌考慮了流域生活、生產(chǎn)對黃河的需求、黃河自身的需求和河流生態(tài)系統(tǒng)對黃河的需求，統(tǒng)籌考慮了黃河的河情和當前突出問題，是黃河治理的終極目標。當前，黃河治理開發(fā)發(fā)展到一個新的階段和水平，黃河水資源面臨的形勢異常嚴峻，水資源總量少、需求旺盛、用水效率低、水污染形勢嚴峻等，流域的水資源管理面臨的挑戰(zhàn)更加突出，目前的常規(guī)化管理已不能適應(yīng)當前經(jīng)濟社會發(fā)展對黃河水資源的新要求。

實行最嚴格的水資源管理制度，從單純的供水管理轉(zhuǎn)向供水管理和需水管理并重，把握好水資源管理制度的“三條紅線”，進一步加大流域水資源管理與保護工作力度，以黃河有限水資源的可持續(xù)利用支撐流域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，為維持黃河健康生命提供強有力的管理支撐，是維持黃河健康生命的必然要求和重要保障措施。同時，維持黃河健康生命是實施最嚴格的水資源管理制度的出發(fā)點和落腳點。

一是實行最嚴格的水資源管理制度，是解決黃河水資源短缺矛盾的宏觀要求。黃河水資源貧乏，河川徑流量僅占全國2%，卻承擔了占全國15%耕地面積和12%人口的供水任務(wù)，流域畝均河川徑流量僅為全國平均水平的15%，人均水資源量僅為全國平均水平的23%。受氣候變化和人類活動不斷加劇的影響，與1956—1979年水文系列相比，1980—2000年黃河天然徑流量減少了18%。預(yù)測2020年黃河河川徑流量將比目前減少約15億m3，2030年將減少約20億m3。

二是實行最嚴格的水資源管理制度，是滿足流域經(jīng)濟社會發(fā)展不斷增長的用水需求的必然選擇。20世紀50年代黃河水資源開發(fā)利用率僅為19%，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，黃河水資源開發(fā)利用率不斷提高，20世紀80年代已達69%，目前更是高達79%。與此同時，黃河流域地下水開發(fā)利用增加較快，部分地區(qū)出現(xiàn)超采漏斗，導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害。近些年來黃河輸沙、生態(tài)和環(huán)境用水被大量擠占，上中下游河道普遍淤積加重，部分濕地萎縮，一些支流斷流，省際水事糾紛呈明顯上升趨勢。隨著西部大開發(fā)進程的持續(xù)推進，黃河流域煤炭、電力、石油等能源及重化工工業(yè)用水將大幅增長，水資源供需矛盾日益尖銳。在考慮充分節(jié)水的情況下，預(yù)測2020年、2030年流域缺水量將分別達到75億m3、104億m3，黃河供水安全形勢極其嚴峻。

三是實行最嚴格的水資源管理制度，是提高水資源利用效率和效益的客觀要求。長期以來，黃河流域大中型灌區(qū)渠系老化失修嚴重，田間工程配套不完善，灌水技術(shù)落實后，用水管理粗放，節(jié)水灌溉面積僅占有效灌溉面積的47%，灌溉水利用系數(shù)平均為0.48，個別灌區(qū)只有0.37，遠低于國家規(guī)定的節(jié)水標準。2006年黃河流域萬元工業(yè)增加值用水量為104 m3，用水重復(fù)利用率只有61%，與世界先進水平相比差距較大。城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)配套不完善，漏失率在20%左右。黃河供水水價偏低，大部分自流灌區(qū)水價不足成本的40%，水資源浪費較為嚴重。

四是實行最嚴格的水資源管理制度，是緩解水污染形勢和水環(huán)境壓力的客觀要求。20世紀80年代，黃河流域廢污水排放量為22億m3，目前已增加至43億m3。據(jù)2009年最新監(jiān)測資料，在黃河干流3613km評價河長中，29.4%劣于地面水Ⅲ類標準；30個省界評價斷面，53.4%劣于Ⅲ類標準。黃河水污染趨勢發(fā)展迅速，部分河段和區(qū)域已經(jīng)形成水質(zhì)型缺水現(xiàn)象，威脅供水安全。

中國水利：黃河實行最嚴格的水資源管理制度方面有哪些實踐和探索？

蘇茂林：黃委積極貫徹落實2009年全國水資源工作會議和2010年全國水利廳局長會議精神，以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞實行最嚴格的水資源管理制度，積極開展有益的探索與實踐。

一是健全水資源管理制度，強化流域取水許可管理。頒布實施了《黃河取水許可管理實施細則》和《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理實施辦法》，初步建立了黃河實施最嚴格的水資源管理制度的框架。嚴格建設(shè)項目水資源論證，從源頭上把好水資源開發(fā)利用關(guān)。開展了黃河取水許可及入河排污聯(lián)合執(zhí)法檢查，對發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為及時提出了整改意見，并督促落實。

二是加強黃河水量統(tǒng)一調(diào)度，積極組織實施應(yīng)急調(diào)水。通過采取實行黃河水量調(diào)度行政首長負責制、強化實時調(diào)度、嚴格省區(qū)界斷面流量控制和監(jiān)督檢查等措施，實現(xiàn)了黃河連續(xù)10年不斷流，為流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境改善提供了有力支持。同時，積極組織實施引黃入冀、引黃濟津應(yīng)急調(diào)水。

三是扎實推進黃河水權(quán)體系建設(shè)，積極穩(wěn)妥開展黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換。目前，青海、河南、山東、寧夏等省區(qū)指標細化方案已由省區(qū)人民政府頒布實施。在寧蒙水權(quán)轉(zhuǎn)換試點工作的基礎(chǔ)上，批復(fù)了鄂爾多斯市引黃灌區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)換二期工程規(guī)劃，規(guī)劃通過實施高新節(jié)水，帶動實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向市場化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和集約化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的根本轉(zhuǎn)變，提高水資源的利用效率和效益。

四是強化水資源保護監(jiān)督管理，積極督促省區(qū)劃定水域納污限制“紅線”。加強組織和協(xié)調(diào)，積極督促省區(qū)劃定水域納污限制“紅線”。開展了黃河寧蒙省界緩沖區(qū)及晉陜豫交界區(qū)入河排污聯(lián)合調(diào)查，探索了流域與區(qū)域水污染防治聯(lián)合治污機制。進一步完善了突發(fā)性水污染事件應(yīng)急反應(yīng)機制，成功處置洛河油污染和渭河油污染等多起突發(fā)性水污染事件，最大限度減少了污染對黃河水質(zhì)的影響。

中國水利：如何進一步完善制度體系，強化監(jiān)督管理？

蘇茂林：落實國家實施最嚴格的水資源管理制度，需要結(jié)合黃河流域?qū)嶋H，圍繞建立“水資源開發(fā)利用、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污”三條紅線開展工作，以水資源配置、節(jié)約和保護為重點，以水資源論證、取水許可、水權(quán)轉(zhuǎn)讓和水量調(diào)度為手段，以能力建設(shè)為保障，以節(jié)水型社會建設(shè)為導(dǎo)向，按照能操作、可檢查、易考核、有獎懲的要求，逐步建立和完善與實行最嚴格水資源管理制度相適應(yīng)的制度體系、執(zhí)行體系、指標體系、科技創(chuàng)新支撐體系。

首先，要貫徹執(zhí)行好《黃河水量調(diào)度條例》，嚴格落實黃河水量調(diào)度責任制，強化用水總量和斷面流量雙控制，嚴格落實超計劃用水和擠占生態(tài)用水的處罰與補償制度，對斷面流量不達標或超計劃用水的，及時進行通報，嚴格新增取水項目的區(qū)域限批；定期公告黃河水量調(diào)度責任人、取水許可審批情況，定期通報、公告黃河水量調(diào)度執(zhí)行情況，保障水資源的合理、公平利用。其次，要開展黃河水資源管理考核，強化建設(shè)項目水資源論證，探索取用水總量、用水效率考核機制，推動相關(guān)省（自治區(qū)）將用水總量、用水效率和入黃排污總量控制指標作為約束性指標，納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，提高黃河水資源的利用效率。第三，要建立完善重要水功能區(qū)、入河排污口、省界緩沖區(qū)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)與體系，加強水功能區(qū)管理，強化入河排污口管理，嚴格控制入河排污總量，提升突發(fā)水污染事件應(yīng)急處置能力，保障流域人民群眾安全用水。第四，要強化執(zhí)法監(jiān)督，對各種違法取用水行為嚴厲查處，保障最嚴格的水資源管理制度落到實處。

黃委提出的近期工作目標為：以總量控制為核心，構(gòu)建完善的黃河水資源配置體系；以水資源論證、取水許可管理和水權(quán)流轉(zhuǎn)為手段，基本完善以提高水資源利用效率和效益為導(dǎo)向的需水管理體系；以水量統(tǒng)一調(diào)度為平臺，在鞏固干流調(diào)度管理能力和水平的基礎(chǔ)上，基本建立健全支流水量調(diào)度管理的機制和制度，實現(xiàn)重要支流的統(tǒng)一調(diào)度；基本建立黃河功能性不斷流的指標，開展重點生態(tài)區(qū)域的生態(tài)調(diào)度和重點河段的功能不斷流調(diào)度；以水量調(diào)度系統(tǒng)二期工程建設(shè)為契機，基本建成比較完善的科技支撐系統(tǒng)。