日本教育法制構(gòu)建路徑探析

吳慶榮 堀口晴生

日本教育法制的構(gòu)建一般以第二次世界大戰(zhàn)為分界線,將其區(qū)分為戰(zhàn)前的教育法制與戰(zhàn)后的教育法制。豍戰(zhàn)前的教育法制主要以“大日本帝國憲法”和“教育勒語”為中心所建立的“勒令主義教育法制”;戰(zhàn)后的教育法制則是以“日本國憲法”和“教育基本法”為中心所重新構(gòu)建起來的“法律主義教育法制”。

一、戰(zhàn)前日本“勒令主義教育法制”

戰(zhàn)前教育法制是以國家主義教育為基礎(chǔ),依據(jù)集體主義的教育政策來實施。時間跨度從1872年日本的《學(xué)制》頒布到1945年的第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束。1868年明治維新伊始,日本為改革封建制度,抵抗歐美資本主義列強的侵略,爭取民族獨立和國家富強,明治政府將教育視為“富國強兵”的戰(zhàn)略武器而受到高度的重視。1871年明治政府便設(shè)立文部省作為統(tǒng)轄全國教育行政的中央教育行政機關(guān)。1872年8月2日頒布了日本近現(xiàn)代教育法制史上第一部教育法規(guī)《學(xué)制》,建立了全國統(tǒng)一的教育法律制度?！秾W(xué)制》參考法國的教育行政制度,構(gòu)想了一個龐大的近代學(xué)校體系。然而,由于當(dāng)時日本的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、教師力量不足以及國民的教育經(jīng)驗和文化程度等因素的制約,《學(xué)制》在實施上遇到了相當(dāng)大的困難,不得不于1879年被廢止。

《學(xué)制》施行夭折后,明治政府參照美國的教育行政制度,于1879年9月頒布了《教育令》,放棄“單一學(xué)制主義”,取消學(xué)區(qū)制,采取以町、村作為教育行政基本單位的地方分權(quán)主義原則,廢除了“督學(xué)局”和“學(xué)區(qū)董事”,改設(shè)由町、村住民直接選舉的“學(xué)務(wù)委員”。“學(xué)務(wù)委員”在府知事及縣令的監(jiān)督下,具有處理兒童就學(xué)、學(xué)校設(shè)置、教師的任命、教程的安排等學(xué)校事務(wù)的權(quán)力?？梢?《教育令》是一種基于住民自治的一種教育法制,因而被學(xué)者們稱為“自由教育令”。然而,《教育令》與《學(xué)制》遭到了相同的命運,由于當(dāng)時的日本地方自治的經(jīng)驗欠缺,地方的經(jīng)費不足,造成了學(xué)校建設(shè)停頓或廢棄;加之當(dāng)時適逢日本自由民權(quán)運動高揚時期,為對抗自由民權(quán)運動,日本政府認(rèn)為有實施“忠愛恭順”道德教育的必要。于1880年12月頒布了《改正教育令》,將選舉制的學(xué)務(wù)委員改由府知事或縣令任命,強化了文部省、府知事和縣令的教育行政權(quán),并將強化小學(xué)課程中的“修身”教育。《改正教育令》實際上是以中央集權(quán)化的方式,實施儒教主義的倫理教育,來達(dá)到強化國家的教育統(tǒng)治。豎隨著《改正教育令》的施行,日本陸續(xù)頒布了《小學(xué)校教則綱領(lǐng)》、《學(xué)校教員品行檢定規(guī)則》、《中學(xué)校教則大綱》、《師范學(xué)校教則大綱》等規(guī)定,形成了一個較有體系的教育法制。

明治十八年,日本著手制定憲法,設(shè)立國會。由伊藤博文赴歐洲考察立憲制度后起草的《大日本帝國憲法》于1889年頒布,并于翌年正式施行。由于伊藤博文等憲法起草人反對將學(xué)術(shù)自由、教育自由入憲,該憲法中并沒有任何相關(guān)教育的規(guī)定。豏但是時任文部大臣的森有禮依大日本帝國的憲法第九條規(guī)定,一改過去單一的教育令,分別以勒令的形式制定了“學(xué)校令”即《小學(xué)校令》、《中學(xué)校令》、《帝國大學(xué)令》以及《師范學(xué)校令》等教育勒令,確立了日本教育立法上的“勒令主義”。豐其中《小學(xué)校令》確立了日本的義務(wù)教育制度和教科書檢定制度。隨著日本地方自治制度的修正,日本又分別頒布了1890年《改正小學(xué)校令》、《地方學(xué)事通則》,1899年《改正中學(xué)校令》、《高等女學(xué)校令》、《實業(yè)學(xué)校令》、《教育基金特別會計法》、《私立學(xué)校令》等教育法令,確立了日本教育法制的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上日本更加強化義務(wù)教育制度,不但將義務(wù)教育年限延長為六年,并嚴(yán)格規(guī)定學(xué)齡兒童的保護(hù)人有義務(wù)使學(xué)齡兒童就學(xué),否則將處以罰金。豑為解決因義務(wù)教育不收學(xué)費而導(dǎo)致地方財政窘迫的狀況,日本明治政府于1899年又頒布了《小學(xué)校教育費國庫補助法》、《市町村立小學(xué)校教育費補助法》,建立了義務(wù)教育費國庫補助制度。隨著第三次小學(xué)校令的修正,原先的教科書檢定制度也改為“小學(xué)校的教科書應(yīng)當(dāng)為著作權(quán)屬于文部省”。小學(xué)校主要教科書從此由檢定制變?yōu)閲谢?形成了國定教科書制度。豒

第一次世界大戰(zhàn)前后,世界各種新的教育思潮風(fēng)起云涌,日本也進(jìn)行了教育制度的檢討。1917年日本政府設(shè)立“臨時教育會議”作為內(nèi)閣總理大臣的咨詢機構(gòu),對教育提出改革建言。根據(jù)“臨時教育會議”的建議,大正政府于1918年制定了《市町村義務(wù)教育費國庫負(fù)擔(dān)法》,確立義務(wù)教育費由國庫負(fù)擔(dān)的原則。同時,初等、中等教育的法制更加強化,高等教育也進(jìn)行了重大改革,承認(rèn)公立大學(xué)與私立大學(xué)并存以及綜合大學(xué)、單科大學(xué)等不同形式的大學(xué)存在,這無疑對日本高等教育的發(fā)展有著極為重要的影響,為日本的教育法制奠定了穩(wěn)固的基礎(chǔ)。豓

1931年日本國內(nèi)軍國主義及法西斯主義思想抬頭,日本政府對外侵略我國,擴大戰(zhàn)爭,對內(nèi)鎮(zhèn)壓社會主義運動及勞工運動,強調(diào)“忠君報國”,致力于教育改革。1941年頒布的《國民學(xué)校令》及《國民學(xué)校令施行規(guī)則》,以國民學(xué)校取代過去的小學(xué)校,將義務(wù)教育延長為八年。將教科書制度全部改為國定教科書,其目的是建立“國體之本義”徹底“歸一于皇國之道”的教育。在高等教育上,一方面為戰(zhàn)爭作準(zhǔn)備而大張旗鼓地設(shè)立理、工學(xué)部,進(jìn)行“研究戰(zhàn)時體制化”,另一方面,整頓大學(xué)教師,查禁學(xué)術(shù)著作;到1945年日本戰(zhàn)況緊急,日本政府內(nèi)閣通過了《決戰(zhàn)教育措置要綱》,決定除國民學(xué)校初等科外,全部停課一年。最后發(fā)布《戰(zhàn)時教育令》將所有的教師與學(xué)生投入戰(zhàn)時動員體制中。

由上可見,戰(zhàn)前日本教育法制在規(guī)范依據(jù)方面,主要是建立在“勒令主義”及強力的“國家主義”的基礎(chǔ)上,當(dāng)時的教育法制除了法律規(guī)定外,主要是以“勒令”為依據(jù),“教育勒令”成為各級學(xué)校教育的根本方針以及教育內(nèi)容。

二、戰(zhàn)后日本“法律主義教育法制”

1945年8月日本戰(zhàn)敗,以美國為首的盟軍占領(lǐng)日本,依據(jù)“對日本教育制度的管理政策”等四項指令,強調(diào)日本教育的“非軍事化”、“民主化”,下令開除軍國主義的教師,廢除軍事訓(xùn)練及武道士教育,禁止修身、地理、歷史教育,以使日本的教育從天皇制的“軍國主義及超國家主義教育”中解放出來,同時積極的向“教育的自由主義化”與“教育的民主主義化”進(jìn)行改革。豗這種個人主義、自由主義與民主主義的教育思想,對于戰(zhàn)后日本教育法制的重建具有深遠(yuǎn)影響。

由于1889年《大日本帝國憲法》中并沒有關(guān)于教育的規(guī)定,又為排除過去根據(jù)“教育勒語”所實施的以“忠君愛國”作為教化國民的手段,而使國民從屬于國家目的的教育,在美國占領(lǐng)軍強烈影響下,1947年11月日本頒布了《日本國憲法》,該憲法中有關(guān)教育的明文規(guī)定就有五條。其內(nèi)容涉及國民教育權(quán)、宗教教育、學(xué)問自由、教育公平以及教育經(jīng)費支出等等。豙另外,日本文部省基于眾議院的決議,早在1946年8月就成立了“教育刷新委員會”,指導(dǎo)幕僚起草日本教育基本法及其他教育改革立法草案。文部省于同年九月提出了《教育基本法要綱案》,經(jīng)過教育刷新委員會建議內(nèi)閣總理大臣采納,并經(jīng)教育刷新委員會最終確認(rèn)后,經(jīng)內(nèi)閣會議決議,提交帝國議會審議,1947年3月《日本教育基本法》頒布并施行。該法的立法宗旨是“培養(yǎng)注重個人尊嚴(yán)并追求真理和愛好和平的人才”,“徹底普及旨在培訓(xùn)既有普遍性又富有個性的文化教育”;豛明確規(guī)定了教育中立、教育機會均等的原則及保障措施;豜尊重學(xué)術(shù)自由;豝確立了九年義務(wù)教育制度以及教師為教育公務(wù)員的法律身份,豞等等?！督逃痉ā肥侨毡窘逃裰骰漠a(chǎn)物,該法的頒布實施,使得日本的教育從戰(zhàn)時的“教育勒語”的歧途中解放出來,為現(xiàn)代日本教育的發(fā)展和教育法制的完善起到了極其重要的作用。就在同一時期,日本的《學(xué)校教育法》也公布施行。緊接著,日本又陸續(xù)頒布了1948年的《關(guān)于教科書發(fā)行的臨時措置法》、《教育委員會法》、1949年的《教育公務(wù)員特例法》、《文部省設(shè)置法》、《教育職員免許法》、《國立學(xué)校設(shè)置法》、《社會教育法》、《私立學(xué)校法》、1951年的《兒童憲章》、《產(chǎn)業(yè)教育振興法》、1952年的《私立學(xué)校振興法》、《義務(wù)教育費國庫負(fù)擔(dān)法》等。日本戰(zhàn)后教育法制至此已經(jīng)重建完成。

但是,日本建立不久的教育基本法制,因這是一種“偏向教育”,而遭到政府有關(guān)部門的改正。豟隨之而來的便是一連串的反改革立法措施。如以地方公務(wù)員法限制作為公務(wù)員教師的勞動基本權(quán)及教育活動的自由;以確保教育的政治中立為名,制定《關(guān)于確保義務(wù)教育諸學(xué)校教育政治中立性的臨時措置法》,修正《教育公務(wù)員特例法》;以《關(guān)于地方教育行政組織及營運法律》取代《教育委員會法》等等。這一方面削弱了地方的教育行政權(quán),另一方面則確立了教育行政的中央集權(quán)化體制。豠緊隨著反改革立法的浪潮,日本文部省又通過種種行政措施,企圖使教育法制形式化。如1956年建立教科書檢定調(diào)查官制度,加強對教科書內(nèi)容的審定;強制在全國實施教員勤務(wù)評定,并透過學(xué)校管理規(guī)則的規(guī)定,強化學(xué)校的管理體制;在教育課程中加入“道德”課程,并修改《學(xué)校指導(dǎo)要領(lǐng)》以告示形式發(fā)布,強調(diào)其具有法的約束力,以強化國家對教育內(nèi)容的控制;加強教科書檢定制度,限制教師的教科書選擇權(quán);在教育法制的立法政策上,為了規(guī)范學(xué)生運動及加強對學(xué)校的管理,1969年頒布了《關(guān)于大學(xué)營運臨時處置法》,并修正了《國立學(xué)校設(shè)置法》,同時為提高私立學(xué)校在公教育上的地位,改善私立學(xué)校教學(xué)和考驗條件,振興私立學(xué)校的發(fā)展,規(guī)定對私立學(xué)校實行補助金制度。1970年頒布了《私學(xué)振興財團(tuán)法》、1975年頒布了《私學(xué)振興助成法》。這些法律對私立學(xué)校的發(fā)展及私立學(xué)校法制的更加完善具有重大的意義。

進(jìn)入二十世紀(jì)60年代后,在全球范圍內(nèi)掀起了終身學(xué)習(xí)、終身教育的浪潮。戰(zhàn)后日本經(jīng)濟的迅速發(fā)展,到80年代末國民生產(chǎn)總值已經(jīng)居全球之首,教育基本法已經(jīng)不能適應(yīng)快速發(fā)展的日本社會經(jīng)濟需要,在國內(nèi)國際客觀情勢的影響下,1990年6月日本頒布了《終身學(xué)習(xí)振興法》。該法既具有“就終身學(xué)習(xí)作出總體規(guī)定的基本法的性質(zhì)”,同時又“為適應(yīng)振興終身學(xué)習(xí)的時代要求”作了一系列的規(guī)定。豣《終身學(xué)習(xí)振興法》的頒布施行表明了日本教育法制構(gòu)建的完善與成熟。

三、我國教育法制構(gòu)建的啟示

綜觀日本教育法制構(gòu)建路徑,我們不難發(fā)現(xiàn),日本教育法制構(gòu)建的經(jīng)驗表明,完善的教育法制是教育事業(yè)發(fā)展的支柱。我國長期以來,由于教育法律法規(guī)體系不夠健全,教育政策變化不居;教育法規(guī)之間相互沖突、教育立法滯后;教育法律法規(guī)實施不力、教育法律法規(guī)救濟途徑缺乏、單一及模糊等,嚴(yán)重影響和阻礙了我國教育的發(fā)展。因此健全和完善我國教育法制十分必要和迫切。首先,立法上,不僅具有客觀性,還必須具有超前性。根據(jù)我國國情,建立健全體系完備,內(nèi)容科學(xué)、具體、嚴(yán)密的規(guī)范教育法律法規(guī),形成“憲法—法律—行政法規(guī)—規(guī)章—政策(行政規(guī)范性文件)”的逐層規(guī)范的層級體系,對教育基本制度、學(xué)位、教師資格與培訓(xùn)、教育安全、教育審計、教育衛(wèi)生、教育許可、教育法律責(zé)任等多角度的作出規(guī)范,切實做到教育有法可依。其次,執(zhí)法上,改變過去那種以行政管理代替法律管理的“人治主義”,要堅決貫徹“法治主義”原則。實體上執(zhí)法必須有明文規(guī)定,程序上執(zhí)法必須按程序規(guī)則。要健全執(zhí)法監(jiān)督機制,嚴(yán)格執(zhí)法,真正做到教育執(zhí)法公正、公開、公平。最后,司法上,應(yīng)當(dāng)健全和完善權(quán)利救濟機制。救濟是權(quán)利實現(xiàn)和保障的重要手段,沒有救濟就沒有權(quán)利。我們應(yīng)當(dāng)擴大視野,尋求多種類的權(quán)利救濟管道,完善教育司法制度。