淺論中法兩國(guó)的中央集權(quán)制

李曉麗

一、何謂“單一制”

(一)關(guān)于單一制的不同觀點(diǎn)

所謂國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是指調(diào)整國(guó)家整體與其組成部分之間、中央與地方之間關(guān)系的方式。其主要分為單一制與聯(lián)邦制,二者之間的根本區(qū)別所在,比較一致的看法是權(quán)力的分配,而單一制下的權(quán)力分配的方式及程度在學(xué)術(shù)界存在不同的主張。在國(guó)家事權(quán)的劃分形式方面,認(rèn)為“在單一制國(guó)家,無論分權(quán)至何種程度,其地方團(tuán)體之事權(quán),總系經(jīng)由中央政府以普通的法律命令規(guī)定。”①“不論中央與地方的分權(quán)達(dá)到何種程度,地方的權(quán)力均由中央以法律文件規(guī)定或改變,地方權(quán)力沒有憲法保障”。②在國(guó)家與地方之間這種縱向的權(quán)力分配程度方面,認(rèn)為單一制與聯(lián)邦制“兩者之間的基本區(qū)別,主要是看權(quán)威縱向上的相對(duì)集中還是分散?！本唧w就是:單一制政府實(shí)行中央控制,地方或省政府在法律上只是中央的分之機(jī)構(gòu),這一層次的政府所享有的各種自治權(quán)取決于中央政府的配合。③

還有的學(xué)者提出應(yīng)將主權(quán)權(quán)力是由全國(guó)性政府獨(dú)占還是與區(qū)域性政府分享作為判斷一個(gè)國(guó)家是單一制還是聯(lián)邦制的標(biāo)準(zhǔn)。所謂主權(quán)權(quán)力是由全國(guó)性政府獨(dú)占或由全國(guó)性政府同區(qū)域性政府共享,是指一定國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)某一方面公共事務(wù)的最終決定權(quán)而言的。在此方面,凡聯(lián)邦制國(guó)家的構(gòu)成區(qū)域,其政府程度不同地?fù)碛写藱?quán)力,特別是有關(guān)構(gòu)成區(qū)域內(nèi)部公共事務(wù)的最終決定權(quán),而單一制國(guó)家的區(qū)域性政府不享有此權(quán)力。④當(dāng)聯(lián)邦制走向集密與集中的極端——當(dāng)權(quán)力不斷地從地方向中央轉(zhuǎn)移,它就到達(dá)了單一制,和聯(lián)邦制與邦聯(lián)制不同,單一制是一個(gè)在理論上比較狹隘的概念。一般地,它表明中央政府代表了國(guó)家的所有主權(quán),且除了憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利的限制之外具有無限權(quán)力;地方政府只是中央政府的分支,有義務(wù)服從中央命令,且不具備憲法保障的自治權(quán)力——這并不是說地方政府不是民主自治的,而是中央政府可以隨時(shí)通過法律或命令超越并取消地方規(guī)定。因此,單一制國(guó)家的地方政權(quán)不可能有自己的憲法,因?yàn)榈胤秸臋?quán)限本身完全市由國(guó)家憲法與法律決定的。⑤

(二)實(shí)質(zhì)上的單一制

其實(shí),無論是單一制還是聯(lián)邦制的國(guó)家,縱向上權(quán)力的集中或分散更應(yīng)當(dāng)是實(shí)質(zhì)上的。依作者看法,將公共事務(wù)最終決定權(quán)的歸屬作為二者的劃分標(biāo)準(zhǔn)更為恰當(dāng)。但單一制國(guó)家雖然是中央政府擁有全部公共事務(wù)的最終決定權(quán),并不意味著作為地方政府的區(qū)域性政府毫無權(quán)力可言,只是其所行使的權(quán)力來源于中央政府的授予而已。中央集權(quán)型的政權(quán)結(jié)構(gòu)形式是單一制國(guó)家的基本形態(tài),此種單一制國(guó)家,公共事務(wù)的最終決定權(quán)不管是涉及全國(guó)性的還是地方性的,都掌握在中央政府手中,就連地方政府的行政長(zhǎng)官也往往是由中央政府或上級(jí)政府任命,只對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

二、中法兩國(guó)實(shí)行中央集權(quán)制的原因

中法兩國(guó)在調(diào)整中央與地方之間關(guān)系的方式上都采用了單一制,中央與地方權(quán)限劃分有集權(quán)與分權(quán)兩種方式,中法兩國(guó)均實(shí)行中央集權(quán)制是諸多主客觀因素共同作用下的必然選擇。

第一,中法兩國(guó)都有悠久的中央集權(quán)制度的傳統(tǒng)。兩國(guó)都在封建社會(huì)里形成和發(fā)展了專制主義中央集權(quán)制。法國(guó)是歐洲大陸最典型的中央集權(quán)國(guó)家,在路易十四“大獨(dú)裁者”時(shí)代就完全奠定了中央高度集權(quán)制。我國(guó)自秦始皇建立統(tǒng)一的多民族國(guó)家以來,統(tǒng)一的中國(guó)一直采用中央高度集權(quán)制。這種中央高度集權(quán)的政治傳統(tǒng)深深影響著現(xiàn)代法中兩國(guó)的政治體制。

第二,中法兩國(guó)都存在民族與地區(qū)發(fā)展不平衡問題,需要政治上的統(tǒng)一。中法兩國(guó)都是多民族國(guó)家,各民族之間利益沖突需要一個(gè)中央權(quán)力來調(diào)和跟控制,防止國(guó)內(nèi)民族問題擴(kuò)大化以及民族分裂勢(shì)力。尤其是我國(guó),民族問題及地區(qū)發(fā)展不平衡問題一直是我國(guó)政治體制中的重中之重,是各項(xiàng)體制改革所必須首要考慮的方面。

三、中法兩國(guó)的中央集權(quán)制

國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的實(shí)質(zhì)是國(guó)家權(quán)力的行使權(quán)的縱向分配模式。中法兩國(guó)同屬中央集權(quán)的單一制國(guó)家。其在中央與地方關(guān)系上有著共同的特點(diǎn),當(dāng)然,二者也存在著不同之處。

(一)中國(guó)的中央集權(quán)制

1.在立法領(lǐng)域的體現(xiàn):我國(guó)憲法并沒有明確說明如何界定中央與地方所行使的職權(quán),也沒有具體規(guī)定如何解決中央與地方法律規(guī)范之間的沖突。盡管法律不得與憲法相抵觸,我國(guó)憲法并未規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)不能干涉任何地方事務(wù)。相反,《立法法》把某些重要事項(xiàng)規(guī)定為全國(guó)人大或人大常委會(huì)的專有立法權(quán)。

2.在行政領(lǐng)域的體現(xiàn):作為中央集權(quán)制政府,中央與地方的權(quán)力關(guān)系在中國(guó)主要體現(xiàn)為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)。其一,地方有義務(wù)執(zhí)行上級(jí)政府所制定的法律規(guī)范。其二,上級(jí)政府有權(quán)撤銷下級(jí)政府的規(guī)定。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)所屬部門和下級(jí)人民政府的工作,有權(quán)改變或者撤銷所屬工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)貨Q定。其三,全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院同一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān),都服從國(guó)務(wù)院。

(二)法國(guó)的中央集權(quán)制

1.法國(guó)的主權(quán)權(quán)力由全國(guó)性政府獨(dú)占。法國(guó)地方權(quán)力的獲得方式比較單一,地方政府的權(quán)力來自于憲法和法律的授權(quán)。這種授權(quán)是概括式的,只原則地授予地方政府以處理地方事務(wù)的權(quán)力。表面上看,這種授權(quán)使得地方政府擁有廣泛的權(quán)力,但在實(shí)際上,地方政府行使權(quán)力時(shí),必須受到中央政府的指揮和監(jiān)督?？偟膩碚f,法國(guó)的單一制比較傾向于中央集權(quán),地方是由中央政府即議會(huì)的法律規(guī)定成立的,依法自主管理,并由政府代表在各地區(qū)負(fù)責(zé)維護(hù)國(guó)家利益,監(jiān)督法律的實(shí)施。⑦

2.中央政府監(jiān)督和控制地方政府的方式由適當(dāng)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄐ员O(jiān)督、由事前的審查性監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蟮乃痉ㄐ员O(jiān)督。法國(guó)有著長(zhǎng)期的中央集權(quán)的傳統(tǒng),尤在1982年以前,這種傳統(tǒng)一直得到頑強(qiáng)的維護(hù)。⑧目前中央對(duì)地方政府控制的手段主要有:對(duì)地方發(fā)布的規(guī)章通過司法程序由行政法院進(jìn)行必要的控制;通過地方審計(jì)局對(duì)地方的財(cái)政和預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督;中央通過行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督對(duì)地方實(shí)施控制和影響力,從而顯示出明顯的中央集權(quán)特征。

四、中法兩國(guó)中央集權(quán)制下的權(quán)力下放

任何一個(gè)整體的組織,總是先有集權(quán),而后才有可能做到分權(quán)的。所謂地方分權(quán)只是在中央統(tǒng)一指導(dǎo)下的分權(quán)。地方機(jī)構(gòu)獲地方官員首先必須遵循中央的政策法令,然后才能得到處理地方事務(wù)的裁量權(quán)。這種裁量權(quán)是在中央指令或指導(dǎo)范圍內(nèi)行使的。如中央不滿意地方各級(jí)當(dāng)局的所作所為,就有必要對(duì)地方實(shí)行直接統(tǒng)治以便使中央的政策得到貫徹執(zhí)行。各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)是:在一定時(shí)期,集權(quán)是必要的,有了集權(quán)之后逐漸分散,把權(quán)力下放也是必要的。⑨

(一)中國(guó)中央集權(quán)制下的權(quán)力下放

1.立法領(lǐng)域的地方分權(quán)。地方政府具有一定的權(quán)力管理本地區(qū)的事務(wù)。根據(jù)《立法法》的規(guī)定,各省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)和較大的市的人大及其常委會(huì)均可根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況制定地方性法規(guī);各省、自治區(qū)、直轄市和較大市的政府可就兩類事項(xiàng)作出規(guī)定。

2.行政領(lǐng)域的地方分權(quán)。中國(guó)行政事務(wù)十分紛繁復(fù)雜,憲法原則規(guī)定由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作,規(guī)定中央與省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)劃分。地方組織法規(guī)定,由地方各級(jí)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項(xiàng)事業(yè)和工作。國(guó)家在劃分省級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)時(shí),需要考慮諸多因素。

(二)法國(guó)中央集權(quán)制的權(quán)力下放

權(quán)力下放制是中央集權(quán)制的一種形式。上級(jí)行政機(jī)關(guān)把某些行政事務(wù)的決定權(quán)移轉(zhuǎn)給次一級(jí)的行政機(jī)關(guān),由次一級(jí)的行政機(jī)關(guān)就地決定,減輕上級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān),加快行政處理的過程。次級(jí)機(jī)關(guān)所決定的事務(wù)仍然是上級(jí)機(jī)關(guān)的事務(wù),它只是作為上級(jí)機(jī)關(guān)的地方機(jī)關(guān)而被授權(quán)處理事務(wù)。⑩地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的設(shè)置目的在于實(shí)行權(quán)力下放制度,提高行政效率。地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)和中央行政機(jī)關(guān)一樣,分為一般權(quán)限的行政機(jī)關(guān)和專門權(quán)限的行政機(jī)關(guān)。

1.專門權(quán)限的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)。各部在地方上設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的作用,一方面為了在全國(guó)各地執(zhí)行中央各部的決定,另一方面為了把一部分公務(wù)的決定權(quán)力,下放到地方機(jī)構(gòu),根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r作出決定。各部的權(quán)力下放不能直接下放到各地的分支機(jī)關(guān),而必須首先下放到一般權(quán)限的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān),再由后者分配到專門權(quán)限的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)。

2.一般權(quán)限的地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)。在法國(guó)主要包括省長(zhǎng)跟大區(qū)行政長(zhǎng)官。省的最高行政機(jī)關(guān)是省長(zhǎng),省長(zhǎng)是中央政府在省內(nèi)的代表。他的最重要的職權(quán)概括為下列幾項(xiàng):其一,省長(zhǎng)代表國(guó)家簽訂合同,管理省內(nèi)國(guó)有財(cái)產(chǎn),進(jìn)行訴訟,參加受國(guó)家援助的企業(yè)的活動(dòng),執(zhí)行國(guó)家在省內(nèi)的預(yù)算。其二,省長(zhǎng)向中央政府反映省內(nèi)政治情況,輿論動(dòng)向,指導(dǎo)省內(nèi)輿論傾向政府的政策。其三,省長(zhǎng)負(fù)責(zé)維持公共秩序和保護(hù)公共利益。其四,省長(zhǎng)對(duì)各部在省內(nèi)的分支機(jī)構(gòu)有指揮權(quán)。大區(qū)行政長(zhǎng)官的職權(quán)和省長(zhǎng)的職權(quán)基本相同,但范圍沒有后者廣泛。大區(qū)行政長(zhǎng)官職權(quán)的重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和領(lǐng)土整治,沒有警察權(quán)力。

五、結(jié)語

中法兩國(guó)均為中央集權(quán)型的單一制國(guó)家,國(guó)家權(quán)力的重心傾向于中央,這種政權(quán)結(jié)構(gòu)形式有利于統(tǒng)一國(guó)家,鞏固政權(quán),并且有些行政事務(wù)適用的范圍廣,只能由中央管理,但也造成了行政效率低下。近代國(guó)家職務(wù)繁多,人民的衣食住行等,都在政府公務(wù)范圍之內(nèi),中央政府不能滿足人民生活的一切需要,不能不加大地方自治權(quán)力,以便能滿足各地人民生活上的各種要求?，F(xiàn)代生活要求有足夠的中央集權(quán),以保障全國(guó)的發(fā)展,有足夠的地方分權(quán),以保證地方居民生活需要的滿足。中央集權(quán)和地方分權(quán)二者必須求得平衡,這種平衡只能根據(jù)各國(guó)的具體情況決定。