芻議《國家賠償法》及其修正草案

王 然

2009年6月,十一屆全國人大常委會第九次會議分組審議《中華人民共和國國家賠償法(修正案草案)》,使《國家賠償法》成為了各界關注的焦點。與此同時,自德國社會學家烏爾里希·貝克1986年提出“風險社會”理論以來,學術界逐漸從各個角度研究了風險與社會的關系,為理論界和實務部門分析當代社會問題提供了新的研究視角。筆者認為,從“風險社會理論”視角分析我國《國家賠償法》并對其修正草案進行探討,不失為一種可行的途徑。

一、《國家賠償法》的產(chǎn)生及價值

一部法律的產(chǎn)生和修改,在其背后必然有著種種社會原因以及理論根基。針對《國家賠償法》及其修正草案的產(chǎn)生,現(xiàn)今理論界,主要是公法領域的人權,憲政,歸責等學說,且已被大眾所接受,研究得比較成熟,故不再贅述。本文將從一個新的視角,即“風險社會理論”的視角,對我國《國家賠償法》產(chǎn)生及修改進行探究。

根據(jù)貝克的觀點,風險社會的核心悖論是這些內在的風險由現(xiàn)代化過程所引發(fā),而現(xiàn)代化過程又循環(huán)式地極力去控制它們。風險本身的產(chǎn)生,恰恰是控制風險或使風險最小化的科學和政治行為的結果。①例如社會中普遍存在擾亂社會秩序,損害公共利益的行為,對公眾的生活造成了潛在的風險,因此國家不得不制定一系列的懲罰性措施,運用國家強制力來降低此類行為對政權穩(wěn)定以及公眾安全造成的風險,刑罰就是一個最典型的例子。然而,國家這一行動,本身也存在著風險。其中最重要的就是可能會產(chǎn)生權力濫用、錯判、錯拘、錯捕。因此我們可以說,限制和控制風險的行為不可避免地轉化成了其他的不確定性的風險。

由此可見,國家在控制一種社會風險的同時,也成為了另一種風險的決定者和制造者,因此其必須為自身行為負責。否則,風險不會僅僅只停留在這一階段上,其將轉化為更為復雜且嚴重的風險,即風險傳遞;同時,德國社會學家尼克拉斯·盧曼的法社會學理論中提出了一個經(jīng)典命題:抵抗運動的本質是拒絕為充滿風險的他人的決定或行為而犧牲。②我們不難預測,這種“更為復雜而且嚴重的風險”很可能是人民的抵抗行為。因此,國家必須為其造成的風險負責,而最有效、最直接的方法就是給予物質賠償,而且這種賠償必須合理且為多數(shù)人所能認同?！秶屹r償法》的產(chǎn)生及其修正草案的審議也就成為了必然。

二、對《國家賠償法》修正草案的探討

制定《國家賠償法》是為了保障公民、法人和其他組織享有憲法所規(guī)定的“獲得國家賠償權”,同時促進國家機關及其工作人員依法行使職權;因此,我國《國家賠償法》在處理國家司法行政行為產(chǎn)生的風險問題中,扮演著重要的角色。面對著其客觀存在的種種不足,修正草案的產(chǎn)生,是我國法制建設一個重大進步。筆者認為,其中的幾個重要問題值得研究和探討。

(一)《國家賠償法》的被重視程度仍需提高

一直以來,我國《國家賠償法》在立法和司法兩方面,都未受到足夠重視,這是不爭的事實。例如,現(xiàn)行的《國家賠償法》既是程序法又是實體法,程序實體混雜;條款簡單,靠司法解釋支撐;沒有申請強制執(zhí)行和法院依職權執(zhí)行的明文規(guī)定等等?？梢哉f,相對于民法,刑法,商法等等許多法律,《國家賠償法》被放在了一個次要的地位上。《國家賠償法》修正草案的產(chǎn)生和審議,體現(xiàn)出我國立法者風險治理意識的提高,在社會主義法治建設中具有重要意義。然而筆者認為,目前的這個重視程度還是不夠的。有的觀點認為,作為一個特別法,它與民刑涉及范圍是不可同日而語的。但引入風險理論,我們不難發(fā)現(xiàn),此觀點忽視了風險的社會建構性,具體如下:

在人類學、文化學意義上,風險是一個群體對危險的認知,它的作用就是辨別群體所處環(huán)境的危險性,由于知識本身是不斷變化的,風險也是通過社會過程形成的。③因此,風險治理需要應對的不僅僅是客觀危險的可能性,還包括風險的社會建構性。民眾對司法行政行為的最基本要求就是實現(xiàn)社會安定,公平正義。然而當這種基本的要求不但未能實現(xiàn),而是造成反面的效果,破壞了正常生活,損害了基本權益時,人們的反應就會特別強烈。同時,中國又是典型的“民養(yǎng)官”的體制,一旦損害后又發(fā)生賠償不合理不充分的事件,就會讓較大范圍內的人群極度警覺,極其氣憤,風險無形之中就被放大了。因此在我國,國家賠償處在一個風險非常容易被感知的領域。換言之,《國家賠償法》面對的不僅僅是因司法行政行為而受到損害的人,還包括所有民眾,其必須被給予足夠重視。

(二)加入精神損害賠償?shù)倪M步及不足

國家對公民的損害,既包括有形的物質方面的,例如:人身損害,誤工等等;也包括無形的精神方面的,例如人身自由權,隱私權,人格尊嚴的侵犯等。相比之下,后者絕不低于(下轉第27頁)(上接第23頁)甚至在某些情況下高于前者。例如佘祥林案中,11年的冤獄,人身損害,誤工損失其實是微不足道的,更多的則是剝奪了其11年的人身自由。在監(jiān)獄這種與社會不能充分交流的環(huán)境中,其心理損傷可想而知。同時,一個善良公民變成了人人得而誅之的殺人犯,其人格尊嚴也必然受損。以上提到的,幾乎都屬于精神損害范疇。

風險有高有低,這是常識。因此,對于不同的風險,應當按照一定的原則,排定治理的優(yōu)先次序。其中,容易為人所理解的治理原則之一是:最糟糕的最先原則,即被認為最嚴重的問題應當排在最先予以考慮和治理的位置。④精神損害范疇的賠償,無疑是針對最主要也最嚴重的損害之一而進行的風險治理,因此應當排在最先予以考慮的位置。然而,《國家賠償法》不但沒有將其作為主要問題考慮,甚至根本沒有將其納入賠償范圍之內。

可喜的是,此次修正草案明確:致人死亡、殘疾造成嚴重精神損害的,賠償請求人可以請求支付精神損害撫慰金。這無疑是一個重大進步,值得肯定。但不能否認,僅僅對于死亡、殘疾造成嚴重精神損害的,才進行精神賠償,范圍仍然太窄。正如“短板效應”的原理,一只木桶能盛多少水并不取決于桶壁上最長的那塊木板,而取決于最短的那塊。精神損害賠償范圍的狹窄,恰恰使其成為了那塊“短板”,這很可能會使國家賠償對于風險的治理,出現(xiàn)“費力不討好”的后果。使受害者以及旁觀者認為精神賠償只是“象征性”補償,是國家敷衍了事,變相規(guī)避責任

的行為。這無疑會使風險治理走向下一個風險傳遞的惡性循環(huán)中去。

(三)完善賠償程序,建立多元救濟體系

此次草案對法院的賠償委員會進行監(jiān)督作出了具體規(guī)定,還使檢察機關的法律監(jiān)督職能,在國家賠償救濟程序中起到重要作用,這使得《國家賠償法》得以更加順利有效的實施。然而,僅僅這些還是不夠的。每一部法律的制定和實施,都可以看成是一個風險治理的過程。這個過程,不可能由國家、非政府組織或個人獨自應對,需要建立一個合作互補的多元復合救濟體系。在這樣的體系中,多元主體應當各自發(fā)揮其動力和能力,承擔一定的角色。⑤因此《國家賠償法》有必要從各個方面,對賠償救濟進行完善。

首先,對于國家自身來說,一方面,其應當完善賠償制度,使其具有合理性和可行性;另一方面,應加強對賠償程序的監(jiān)督,保證每一個相對人都能及時地獲得賠償,以彌補直接損失。其次,國家還應利用當?shù)匦姓C關職能,幫助相對人澄清事實,消除影響,在必要時為其提供適當生活幫助,減少間接損害和后續(xù)影響,并使其成為行政機關的一項法定職責。再次,動員基層群眾自治組織,對消除損害的后續(xù)影響提供輔助性幫助。最后,國家對于公民也應做好引導工作,提高公民維權意識和守法意識,使公民既敢于要求國家承擔責任,又限制自身權力濫用?？傊?通過社會的多元主體的力量,盡可能消除不良后果,將風險控制在最低限度,避免風險轉移,應是《國家賠償法》賠償救濟活動中一項重要任務。