國有企業(yè)改制有關(guān)問題芻議

■/劉睿剛

從理論上正確認識和理解國有企業(yè)改制，在實踐中正確處理企業(yè)改制中的有關(guān)問題，有助于確保改制工作順利進行并取得實效。

一、國有企業(yè)改制的方式問題

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第39條規(guī)定了三種企業(yè)改制方式：(1)國有獨資企業(yè)改為國有獨資公司；(2)國有獨資企業(yè)、國有獨資公司改為國有資本控股公司或者非國有資本控股公司；(3)國有資本控股公司改為非國有資本控股公司。

如果從企業(yè)的國有性質(zhì)和法律形態(tài)是否改變兩個角度來考察，這三種方式可以重新劃分為：(1)國有獨資企業(yè)改為國有獨資公司和國有資本控股公司；(2)國有獨資企業(yè)改為非國有資本控股公司；(3)國有獨資公司、國有資本控股公司改為非國有資本控股公司。

重新劃分后，第一種改制方式，企業(yè)的國有性質(zhì)沒有發(fā)生變化，但法律形態(tài)發(fā)生了變化；第二種改制方式，企業(yè)的國有性質(zhì)和法律形態(tài)都發(fā)生了變化；第三種改制方式，企業(yè)的法律形態(tài)沒有發(fā)生變化，但企業(yè)的國有性質(zhì)發(fā)生了變化。

企業(yè)改制方式的選擇確定，一方面取決于企業(yè)的現(xiàn)實情況，看其本身是國有企業(yè)還是已成為有限責任公司，另一方面取決于國資管理部門對企業(yè)重要性的定位。對關(guān)系國計民生的國有企業(yè)，改制以后一般仍然要通過控股保持其國有性質(zhì)，采取第一種改制方式；對處于市場競爭性行業(yè)的國有企業(yè)，一般采取第二種或者第三種改制方式，不再保持控股地位，甚至完全退出。

確定改制方式是一切改制工作的基礎(chǔ)，改制方式不同，改制過程中對一些關(guān)鍵問題處理的原則和標準也就不同。比如，改制后企業(yè)國有性質(zhì)沒有改變的，職工的國有身份仍然保持不變，原企業(yè)不向繼續(xù)留用的職工支付經(jīng)濟補償金。

二、國有企業(yè)改制的主要工作問題

將國有獨資企業(yè)改為國有獨資公司、國有資本控股公司或者非國有資本控股公司，是對企業(yè)進行組織結(jié)構(gòu)和法律形態(tài)的徹底轉(zhuǎn)換，是將按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》設(shè)立的國有企業(yè)改制為按照《公司法》設(shè)立的有限責任公司。其中將國有獨資企業(yè)改制為非國有資本控股公司或者國有資本完全退出的非國有資本公司，是完全徹底的企業(yè)改制，在這一過程中，一般須完成好以下三個方面的工作：

（一）非經(jīng)營性資產(chǎn)的剝離改制

現(xiàn)在國有企業(yè)的改革是由出資人主導的改革，改革的目的是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，將企業(yè)改造成真正的市場競爭主體。所以，企業(yè)改革，首先要摸清家底，在全面清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，將與改制后的公司無關(guān)的或者關(guān)聯(lián)度不大的資產(chǎn)及業(yè)務(wù)剝離出來，進行主輔分離，分別改革。在國有企業(yè)中，輔業(yè)常常是企業(yè)所負擔的各項社會服務(wù)職能，包括職工生活服務(wù)職能。將輔業(yè)資產(chǎn)剝離出來，直接改制為非國有資本公司，是最徹底、最理想的改制。但是由于受到社會各方面條件的限制，輔業(yè)改制后經(jīng)營上常常入不敷出，很難獨立生存下來。所以實際工作中一般采取兩種處理方式，如果輔業(yè)資產(chǎn)較多，先改制，然后由改制后的新公司在一定時期內(nèi)給予補貼和扶持；如果輔業(yè)資產(chǎn)較少，可將輔業(yè)資產(chǎn)剝離后托管給改制后的新公司，由新公司利用輔業(yè)資產(chǎn)繼續(xù)為職工生活提供服務(wù)。無論采取直接改制還是將輔業(yè)資產(chǎn)托管維持的方式，出資人都必須對此做出妥善安排，以維護職工生活的正常進行和社會秩序的穩(wěn)定。

（二）經(jīng)營性資產(chǎn)的評估出售或折價入股

這是國有企業(yè)改革的重頭戲。在改制前的國有企業(yè)中，國有資產(chǎn)是由國家依據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》授予企業(yè)進行經(jīng)營管理的。改制后，經(jīng)營性資產(chǎn)將作為股東的出資進入新公司，成為新公司法人財產(chǎn)的一部分。經(jīng)營性資產(chǎn)不僅僅是指實物資產(chǎn)，還包括專利權(quán)、非專利技術(shù)、商標權(quán)、商譽等無形資產(chǎn)。未包括在內(nèi)的各項資產(chǎn)，改制后的企業(yè)不得無償使用；若需使用的，必須向原企業(yè)的出資人支付有償使用費或租賃費。

低價折股、低價出售等導致國有資產(chǎn)流失的行為主要發(fā)生在對經(jīng)營性國有資產(chǎn)處置這一環(huán)節(jié)。作為改制企業(yè)的出資人或者資產(chǎn)主管部門，一方面要清晰界定經(jīng)營性資產(chǎn)的范圍，另一方面要通過評估準確反映經(jīng)營性國有資產(chǎn)的市場價值，并通過在產(chǎn)權(quán)市場上公開掛牌進行處置。出售經(jīng)營性國有資產(chǎn)所獲得的資金，還是對職工進行勞動關(guān)系調(diào)整，給予經(jīng)濟補償?shù)闹饕Y金來源。

（三）職工勞動關(guān)系調(diào)整

任何一個國有企業(yè)，如果改制為非國有企業(yè)，企業(yè)性質(zhì)發(fā)生了根本變化，職工的切身利益會受到較大影響。為了確保職工利益不受損害，根據(jù)《關(guān)于進一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作的實施意見》(國辦發(fā)［2005］60號)，必須嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)和政策對職工勞動關(guān)系進行調(diào)整，即由職工與原國有企業(yè)的長期勞動關(guān)系，調(diào)整為依據(jù)《勞動合同法》重新與改制后新公司確立的新的勞動關(guān)系。職工勞動關(guān)系調(diào)整涉及到了原勞動關(guān)系的解除和新勞動關(guān)系的確立兩個方面。解除原勞動關(guān)系，企業(yè)要按規(guī)定向職工支付經(jīng)濟補償金等有關(guān)費用，同時原企業(yè)拖欠職工的工資、醫(yī)療費和挪用的職工住房公積金以及企業(yè)欠繳的社會保險費，原則上都要一次性付清。改制后的新公司要按照《改制方案》安置職工，同時按照《勞動合同法》與職工重新簽訂勞動合同，并及時為職工接續(xù)養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等各項社會保險關(guān)系。

三、國有企業(yè)改制中土地資產(chǎn)的處置問題

國有獨資企業(yè)改制為有限責任公司，都要將原企業(yè)的凈資產(chǎn)評估后進行出售或者折算為股份。土地資產(chǎn)是企業(yè)資產(chǎn)的重要組成部分。目前，大多數(shù)國有企業(yè)的土地都是國有劃撥用地。改制中，為確定改制資產(chǎn)的市場價值，常常要先將土地資產(chǎn)從企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)中分離出來，由專業(yè)評估機構(gòu)單獨進行估價，估價結(jié)果經(jīng)過本級政府或政府主管部門調(diào)整、確認后，作為土地出讓的評估值，并入企業(yè)總資產(chǎn)范圍。此時經(jīng)營性資產(chǎn)評估值中包含的土地價值就是政府確定的土地出讓金的全部價值。

有些地方政府規(guī)定，土地出讓金先通過國土管理部門收繳一部分，大約45%，再通過產(chǎn)權(quán)市場繳納一部分，大約55%。土地出讓金的繳納雖然放在了產(chǎn)權(quán)交易前后的兩個時間段上，但實際支付人仍然是產(chǎn)權(quán)市場上經(jīng)營性資產(chǎn)的受讓人。這種安排，對財政收支來說結(jié)果是一樣的，全部出讓金最后都繳到了財政。但是對凈資產(chǎn)較多的企業(yè)來說結(jié)果會有所不同。對改制凈資產(chǎn)大于改制成本的企業(yè)，先收取的土地出讓金財政將不再給企業(yè)返還，在一定程度上減少了進入改制資產(chǎn)范圍的經(jīng)營性國有凈資產(chǎn)。

四、企業(yè)價值評估問題

國務(wù)院國資委《關(guān)于加強企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理工作有關(guān)問題的通知》(國資發(fā)產(chǎn)權(quán)［2006］274號)是加強國有資產(chǎn)評估管理的一個很重要的文件。該文件規(guī)定：“涉及企業(yè)價值的資產(chǎn)評估項目，以持續(xù)經(jīng)營為前提進行評估時，原則上要求采用兩種以上方法進行評估。”對這一規(guī)定，在實際執(zhí)行過程中存在著不同的理解，甚至是誤解。能否進行企業(yè)價值評估，要取決于企業(yè)改制方式。

(一)公司制企業(yè)改制

將國有獨資公司改制為國有資本控股公司，或者將國有獨資公司、國有資本控股公司改為非國有資本控股公司，都是依據(jù)《公司法》進行的，本質(zhì)上是對公司股權(quán)進行多元化和分散化改革，只涉及股東及其股權(quán)的變更，不涉及企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和法律形態(tài)的轉(zhuǎn)換，公司作為一個獨立的法人實體并沒有受到影響。所以這幾種方式的改制，具備持續(xù)經(jīng)營前提，對轉(zhuǎn)讓股權(quán)的價值確定，無論是全部股東權(quán)益還是部分股東權(quán)益，都必須進行企業(yè)價值評估，或者說其價值都必須在進行企業(yè)價值評估后確定。

(二)國有企業(yè)的公司化改革

在將國有企業(yè)改制為國有資本控股或參股公司過程中，對經(jīng)營性資產(chǎn)進行企業(yè)價值評估是不適宜的，這種做法混淆了企業(yè)整體資產(chǎn)評估與企業(yè)價值評估的概念。

企業(yè)價值評估是將企業(yè)作為一個以贏利為目的，由各種要素資產(chǎn)組成并具有持續(xù)經(jīng)營能力，能夠創(chuàng)造利潤的相對完整的系統(tǒng)整體，通過預(yù)測企業(yè)的未來收益，對以企業(yè)贏利能力為基礎(chǔ)的市場交換價值進行評定估算。企業(yè)價值表現(xiàn)為企業(yè)所具有的獲利能力(具體表現(xiàn)為企業(yè)收益能力或現(xiàn)金流)的折現(xiàn)值。所以進行企業(yè)價值評估必須將持續(xù)經(jīng)營作為其前提條件。

對國有企業(yè)進行公司化改革，實際上經(jīng)歷的是一個對原企業(yè)資產(chǎn)、人員分解，法人注銷到新公司資產(chǎn)人員重新整合，法人重新設(shè)立的過程。通過前文所述已知，改制前后企業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模、治理結(jié)構(gòu)和法律形態(tài)都發(fā)生了變化，改制后此法人已非彼法人。用會計上的持續(xù)經(jīng)營概念進行衡量也可以發(fā)現(xiàn)，持續(xù)經(jīng)營這個前提并不存在。對資產(chǎn)來說，只能遵循“持續(xù)使用原則”，對企業(yè)法人才能適用“持續(xù)經(jīng)營原則”。如果非要用企業(yè)價值進行評估，評估后還必須按照貢獻原則，將經(jīng)營性資產(chǎn)的價值從企業(yè)價值中分離出來。只有這樣，評估的結(jié)果才是經(jīng)營性國有資產(chǎn)的價值。

國有企業(yè)改制是一個復雜的系統(tǒng)工程，如果能從道理上把這些問題搞清夢，就抓住了綱，就能做到綱舉目張，有助于在紛繁復雜的具體事務(wù)中保持清醒頭腦，順利推進國企改革事業(yè)。