加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)我國(guó)節(jié)能減排體制機(jī)制完善

■/李文增 李拉

（作者：天津市經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所金融發(fā)展研究中心主任 ；天津金融資產(chǎn)交易所戰(zhàn)略發(fā)展部研究人員）

能源發(fā)展和安全及環(huán)境的改善是全人類共同關(guān)心的問(wèn)題，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題。

能源，是人類賴以生存和一切社會(huì)活動(dòng)的基本物質(zhì)保障。人類在享受能源帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技進(jìn)步等利益的同時(shí)，也遇到一系列無(wú)法避免的能源安全挑戰(zhàn)，能源短缺、資源爭(zhēng)奪以及過(guò)度使用能源造成的環(huán)境污染等問(wèn)題，威脅著人類的生存與發(fā)展。隨著有限能源的不斷開(kāi)采，能源面臨緊缺、匱乏甚至枯竭。作為我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的一部分，探索有中國(guó)特色的節(jié)能減排體制機(jī)制以應(yīng)對(duì)環(huán)境和氣候變化挑戰(zhàn)，作用和意義重大。

一、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)施節(jié)能減排

由于石油、煤炭等目前大量使用的傳統(tǒng)化石能源日益減少，新的能源生產(chǎn)供應(yīng)體系又未能完整地建立起來(lái)，使世界經(jīng)濟(jì)常常出現(xiàn)能源緊張狀況，加上人們?nèi)狈ξC(jī)感，形成高能耗狀況，不僅造成能源危機(jī)，而且導(dǎo)致環(huán)境污染，還會(huì)引發(fā)人類生存危機(jī)。

當(dāng)今世界人口已突破60億，和十九世紀(jì)末期相比增加了2倍多，而能源消費(fèi)量卻激增16倍多。作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)是一個(gè)能源生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，面臨的能源緊張狀況十分嚴(yán)峻。上個(gè)世 紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展帶動(dòng)了能源消費(fèi)量急劇上升。自1993年起，中國(guó)由能源凈出口國(guó)變成凈進(jìn)口國(guó)，能源總消費(fèi)已大于總供給，能源需求的對(duì)外依存度迅速增大。煤炭、電力、石油和天然氣等能源在中國(guó)都存在缺口，其中，石油需求量的大增及其引起的結(jié)構(gòu)性矛盾日益成為中國(guó)能源安全的最大難題。

去年底召開(kāi)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),要推進(jìn)節(jié)能減排。如何實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo),加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變無(wú)疑是一個(gè)重要途徑。即用低能耗、多產(chǎn)出，減量排放和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式解決，通過(guò)加快建立和完善與之相適應(yīng)的體制機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。

二、國(guó)際國(guó)內(nèi)建立和完善節(jié)能減排體制機(jī)制的基本情況和經(jīng)驗(yàn)

（一）以市場(chǎng)機(jī)制為主要途徑開(kāi)展節(jié)能減排

1.國(guó)際社會(huì)通過(guò)建立相關(guān)交易市場(chǎng)為重要基礎(chǔ)推動(dòng)節(jié)能減排和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。倡導(dǎo)節(jié)能，控制二氧化碳等溫室氣體排放要在形成輿論環(huán)境和政治環(huán)境的基礎(chǔ)上用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)。對(duì)大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家而言，排放權(quán)等同于發(fā)展權(quán)，其日益成為一種稀缺資產(chǎn)。建立碳排放物的交易市場(chǎng)，是應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題最有效的措施之一。交易機(jī)制能發(fā)揮市場(chǎng)優(yōu)化環(huán)境資源配置的基礎(chǔ)性作用，體現(xiàn)排放權(quán)的稀缺性和價(jià)值，有效確定排放權(quán)價(jià)格，為遏制氣候變暖提供有效激勵(lì)。

基于未來(lái)碳交易的巨大規(guī)模和金融創(chuàng)新進(jìn)展，排放權(quán)的金融屬性日益顯現(xiàn)，極有可能成為一種新的泛貨幣化的價(jià)值符號(hào)。已有學(xué)者呼吁企業(yè)要做好準(zhǔn)備以“迎接碳元時(shí)代的到來(lái)”。芝加哥氣候交易所、歐洲氣候交易所、蒙特利爾氣候交易所等紛紛成立，并在碳金融領(lǐng)域掌握了相關(guān)交易品種的定價(jià)權(quán)。主要發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)這些交易所進(jìn)行碳交易，降低溫室氣體排放并取得明顯經(jīng)濟(jì)效益：英國(guó)提高了能源利用率；德國(guó)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的統(tǒng)一；日本將碳排放權(quán)交易視為“21世紀(jì)第一個(gè)巨大商機(jī)”；美國(guó)通過(guò)排放權(quán)市場(chǎng)交易平臺(tái)，既緩解了溫室氣體排放壓力，又進(jìn)一步強(qiáng)化了其金融體系和在新能源科技領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力。

在這種背景下，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)規(guī)模迅速擴(kuò)大：2006年全球碳市場(chǎng)成交額增幅為187.5%；2007年為101.7%；2008年，即使在金融危機(jī)影響下，增幅仍高達(dá)100.5%，全球碳排放市場(chǎng)交易額達(dá)到1260億美元。世界銀行預(yù)測(cè)2012年碳排放交易市場(chǎng)將達(dá)1900億美元，可能超過(guò)石油期貨市場(chǎng)成為世界第一大市場(chǎng)。

2.國(guó)內(nèi)通過(guò)建立排放權(quán)交易市場(chǎng)協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國(guó)碳排放交易市場(chǎng)在節(jié)能減排政策導(dǎo)向和清潔發(fā)展機(jī)制等因素影響下，成長(zhǎng)迅速，已成為世界上最大的碳排放權(quán)供應(yīng)國(guó)之一。北京環(huán)境交易所、 上海能源環(huán)境交易所、天津排放權(quán)交易所等排放權(quán)（或環(huán)境產(chǎn)權(quán)）交易專業(yè)機(jī)構(gòu)相繼成立。不管是聚焦國(guó)內(nèi)還是環(huán)顧全球，資源環(huán)境類交易市場(chǎng)已成為相關(guān)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的戰(zhàn)略制高點(diǎn)，對(duì)相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義，并將產(chǎn)業(yè)的節(jié)能減排潛力轉(zhuǎn)化為可持續(xù)發(fā)展的能力。如石油產(chǎn)業(yè)是能源消耗和“三廢”排放的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，但因能有效發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，節(jié)能減排反而具有明顯的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排潛力很大。因此，我國(guó)石油、煤炭等產(chǎn)業(yè)在這種市場(chǎng)機(jī)制條件下，將從產(chǎn)能、耗能大戶轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)能大戶，成為節(jié)能減排事業(yè)的先行者，實(shí)現(xiàn)低碳、綠色發(fā)展。

與排放權(quán)交易在全球興起同步，越來(lái)越多的中國(guó)企業(yè)認(rèn)識(shí)到環(huán)境成本和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重要性，將排放權(quán)經(jīng)濟(jì)納入發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。如中石油通過(guò)與天津產(chǎn)權(quán)交易中心、芝加哥氣候交易所合作成立天津排放權(quán)交易所，將“懂石油生產(chǎn)”的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和“內(nèi)部管理協(xié)調(diào)較為有力”的組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為節(jié)能減排優(yōu)勢(shì)，在占領(lǐng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略制高點(diǎn)、主導(dǎo)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面占據(jù)先機(jī)。

我國(guó)曾向國(guó)際社會(huì)承諾并制訂“十一五”期間我國(guó)單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%的約束性指標(biāo)。最近，中國(guó)政府宣布2020年單位GDP二氧化碳排放量較2005年減少40%~45%，作為約束性指標(biāo)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃，并制定相應(yīng)的國(guó)內(nèi)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)、考核辦法。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必須要求國(guó)內(nèi)各地區(qū)共同努力，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，即主要通過(guò)排放權(quán)交易，使碳排放生產(chǎn)效率高的地區(qū)獲得更多的實(shí)際碳排放權(quán)，而非只依靠降低能源使用和碳排放總量才能完成節(jié)能減排目標(biāo)。這樣，碳排放生產(chǎn)效率高的地區(qū)無(wú)需人為降低發(fā)展速度和規(guī)模，而排放少的地區(qū)則可通過(guò)轉(zhuǎn)讓排放權(quán)獲得經(jīng)濟(jì)收益。由此，我國(guó)各地區(qū)為更好地發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，紛紛在節(jié)能減排方面實(shí)施能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，在技術(shù)進(jìn)步方面采取措施，提高單位GDP能效和降低單位GDP碳排放。

（二）在體制上采取措施促進(jìn)節(jié)能減排

國(guó)際上有不少國(guó)家和地區(qū)業(yè)非常重視在管理體制上采取措施實(shí)施節(jié)能減排。

美國(guó)加州，碳減排拿汽車“開(kāi)刀”。在美國(guó)加州，交通領(lǐng)域排放的溫室氣體占據(jù)40%，比電力行業(yè)帶來(lái)的排放還要多一倍。因此，美國(guó)加州對(duì)汽車排放制訂了比國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的規(guī)定。加州是美國(guó)第一個(gè)通過(guò)碳排放總量控制法案的州，其目標(biāo)是到2020年，溫室氣體排放量控制在1990年的水平。

日本是能源極為缺乏的國(guó)家，由此，給普通家庭安裝固體高分子型燃料電池系統(tǒng)成為一項(xiàng)全國(guó)性的事業(yè)，國(guó)家將給予資助，這一計(jì)劃預(yù)計(jì)在明年實(shí)現(xiàn)。汽車、空調(diào)、冰箱、炊具、微波爐、電視等都被日本列為高耗電機(jī)器，也是通過(guò)燃料電池節(jié)能的重點(diǎn)對(duì)象。日本東京計(jì)劃到2020年?yáng)|京溫室氣體排放量與2000年相比要減少25%。

荷蘭的阿姆斯特丹鼓勵(lì)環(huán)保交通工具。政府每年撥出4000萬(wàn)美元的預(yù)算用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的環(huán)保改造。不久前，阿姆斯特丹市政府還公布了一項(xiàng)限制舊汽車進(jìn)入市中心的計(jì)劃，規(guī)定從2009年底開(kāi)始，所有1991年前生產(chǎn)的汽車都將被禁止進(jìn)入阿姆斯特丹市中心區(qū)域，以減少城市的空氣污染。

尼泊爾首都加德滿都依然保留了昔日原始建筑風(fēng)貌，但這座城市的環(huán)保措施，如“屋頂綠化”、利用太陽(yáng)能發(fā)電和加熱等即使在一些歐洲主流城市也屬于先進(jìn)的理念和技術(shù)。此外，為了最大限度減少能耗，加德滿都政府要求所有建筑高度限制在9英尺(約2.7米)以下。

英國(guó)倫敦征收車輛“環(huán)保稅”即在交通領(lǐng)域，市政府對(duì)排量大的汽車征收每天25英鎊的高額“環(huán)保稅”，并在倫敦街頭推出自行車出租服務(wù)。

三、我國(guó)節(jié)能減排工作在體制機(jī)制上存在的問(wèn)題

我國(guó)在節(jié)能減排的體制機(jī)制改革方面雖取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但仍存在不少問(wèn)題。

（一）宏觀的能源法體系存在結(jié)構(gòu)性和協(xié)調(diào)性缺陷。迄今為止，我國(guó)能源立法主要是調(diào)整某一領(lǐng)域關(guān)系，而沒(méi)有一個(gè)全面體現(xiàn)我國(guó)能源戰(zhàn)略和總體調(diào)整能源關(guān)系和活動(dòng)的能源基本法。由此，導(dǎo)致我國(guó)重大能源發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期規(guī)劃沒(méi)有確立的法律地位，能源領(lǐng)域宏觀調(diào)控、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整也缺乏充分的法律依據(jù)，使得能源“統(tǒng)一管理”如“紙上談兵”。

（二）節(jié)能減排工作管理體制導(dǎo)致主管機(jī)構(gòu)權(quán)限和職責(zé)不清晰。盡管節(jié)能減排工作涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜，但現(xiàn)階段機(jī)構(gòu)的模糊設(shè)計(jì)仍難辭其咎。目前節(jié)能減排由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)環(huán)境與資源綜合利用司節(jié)能處具體負(fù)責(zé)管理，沒(méi)有一個(gè)從中央到地方乃至基層，管理體系明晰、有處罰權(quán)的隊(duì)伍有效推進(jìn)。即使新修訂的《節(jié)約能源法》也未明確國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府主管節(jié)能工作主體之間是如何分工和協(xié)調(diào)的。正由于權(quán)利義務(wù)設(shè)置不明晰致使節(jié)能政策缺乏完整性和系統(tǒng)性，從而嚴(yán)重影響節(jié)能減排工作有效進(jìn)行。同時(shí)，現(xiàn)行規(guī)定側(cè)重追究企業(yè)違規(guī)責(zé)任，而對(duì)作為節(jié)能減排主要參與者的政府部門(mén)涉及甚少。一方面，政府機(jī)構(gòu)因不存在責(zé)任承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，執(zhí)行能力可能會(huì)降低 ；另一方面，其權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，會(huì)影響法律的權(quán)威性和公平性，最終因監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制不完善導(dǎo)致節(jié)能減排責(zé)任難追究。

（三）相關(guān)配套措施尚不夠完善。

2008年后我國(guó)雖基本建立節(jié)能減排的法律法規(guī)及管理體系。但節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)志的制定和修訂較為滯后，能效標(biāo)準(zhǔn)較少考慮未來(lái)的技術(shù)進(jìn)步；《節(jié)能產(chǎn)品目錄》尚未發(fā)布，無(wú)法對(duì)相關(guān)企業(yè)實(shí)施有效的政策補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠；能耗和污染物統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、監(jiān)測(cè)體系和考核體系仍不夠系統(tǒng)。

（四）出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)得到一定優(yōu)化，但部分高能耗、高污染和資源型行業(yè)投資仍然過(guò)熱。近幾年，我國(guó)高能耗、高污染和資源型行業(yè)產(chǎn)品的出口所占比重相對(duì)較大，相關(guān)部門(mén)雖已制定一系列政策控制。但由于這些行業(yè)投資能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，由此導(dǎo)致“兩高一資”投資屢禁不止。

（五）能源價(jià)格逐步面向市場(chǎng)，但未充分反映資源短缺和環(huán)境污染成本。

我國(guó)能源產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制逐步由政府管制向政府調(diào)控和市場(chǎng)相結(jié)合方向改革，但目前能源價(jià)格形成機(jī)制仍不完善，并未有效反映資源稀缺性和環(huán)境治理成本，從而無(wú)法有效抑制高耗能行業(yè)的盲目擴(kuò)張；而且我國(guó)能源價(jià)格偏低，不利于能源的節(jié)約和合理利用；能源價(jià)格形成機(jī)制、調(diào)控機(jī)制相對(duì)滯后，不利于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用。

（六）節(jié)能減排市場(chǎng)機(jī)制初步建立，但市場(chǎng)規(guī)模相對(duì)較小。近年來(lái)，我國(guó)不斷探索建立推動(dòng)能源節(jié)約與資源綜合利用的新機(jī)制，逐步建立了一些地方性交易市場(chǎng)，但和我國(guó)龐大的節(jié)能市場(chǎng)相比，這種新機(jī)制的市場(chǎng)規(guī)模還相對(duì)較小，從而制約了節(jié)能減排事業(yè)進(jìn)一步加快發(fā)展。

四、解決目前我國(guó)節(jié)能減排在體制機(jī)制上存在問(wèn)題的對(duì)策建議

（一）加快建立我國(guó)能源基本法。這個(gè)能源基本法要全面體現(xiàn)我國(guó)能源戰(zhàn)略和總體能源關(guān)系及活動(dòng)，由此，使我國(guó)重大的能源發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期規(guī)劃能有確立的法律地位，能實(shí)現(xiàn)能源“統(tǒng)一管理”，并能實(shí)施能源領(lǐng)域的有效宏觀調(diào)控、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。

（二）實(shí)施節(jié)能減排工作的管理體制改革。首先要在中央設(shè)立節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)在地方設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，并劃分各級(jí)主管機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)，以促進(jìn)節(jié)能減排工作有效進(jìn)行。

（三）完善節(jié)能減排相關(guān)配套措施。要制定和修訂體現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步的科學(xué)節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)及標(biāo)志，頒布《節(jié)能產(chǎn)品目錄》，對(duì)相關(guān)企業(yè)實(shí)施有效的政策補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，要建立一個(gè)完整的能耗和污染物統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系、監(jiān)測(cè)體系和考核體系。

（四）對(duì)高能耗、高污染和資源型行業(yè)過(guò)熱投資采取措施。一是建立對(duì)地方政府新的考核指標(biāo)體系，將“兩高一資”產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品作為重要指標(biāo)列入其中；二是實(shí)施差別稅收和信貸政策，即對(duì)“兩高一資”的企業(yè)實(shí)施較高的征稅稅率和貸款利率辦法。

（五）建議加快實(shí)施資源稅改革。

根據(jù)能源等資源價(jià)格逐步面向市場(chǎng)，并實(shí)施充分反映資源短缺和環(huán)境污染成本的資源稅改革，以利資源節(jié)約和合理利用，發(fā)揮價(jià)格對(duì)資源和環(huán)境狀況調(diào)控的杠桿作用。

（六）構(gòu)建與國(guó)內(nèi)實(shí)施節(jié)能減排市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的多層次市場(chǎng)。即在我國(guó)原有的地方性交易市場(chǎng)建立和發(fā)展基礎(chǔ)上，由國(guó)家有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)籌建全國(guó)性排放權(quán)交易市場(chǎng)，形成全國(guó)性（對(duì)國(guó)際有一定影響的）和區(qū)域性不同層次的排放權(quán)交易市場(chǎng)，不僅要進(jìn)一步擴(kuò)大這種新市場(chǎng)規(guī)模，而且要進(jìn)一步擴(kuò)大其影響力，從而推動(dòng)我國(guó)節(jié)能減排事業(yè)的快速發(fā)展，逐步增強(qiáng)我國(guó)在此方面的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。