舊城改造模式研究

□文/潘渝川 梁雨林

一、引言

作為人類定居和繁衍生息的地方，城市是人類文明的結(jié)晶，是人類寄托夢想和希望之所?？焖俚某鞘谢钩鞘袧u漸出現(xiàn)了這樣或者那樣的諸多問題，如生態(tài)環(huán)境的惡劣，城市熱島、工業(yè)化帶來的環(huán)境問題；城市區(qū)別城市的特性在慢慢消失，城市建筑趨于單一，城市風格趨于雷同；城市化使得土地資源變得稀缺，城市原有土地功能不能滿足城市未來發(fā)展的需求，城市處于不斷的擴張中，城市人口不斷膨脹。不斷增長的城市人口與不斷升級的功能需求，對現(xiàn)代城市的建設與發(fā)展提出了許多的要求，舊城改造便順勢而生。

舊城改造既是城市局部更新的過程也是整個城市有計劃、有步驟地改善其全部物質(zhì)經(jīng)濟社會環(huán)境的過程。舊城改造歷來是城市建設中最復雜、涉及面最廣的一項社會工程，是涉及到政府、社會、經(jīng)濟和公眾等方方面面的綜合性工作，面臨著許多矛盾和挑戰(zhàn)。

二、舊城改造存在的問題

舊城改造過程中存在的問題主要有五個：

（一）市場化舊城改造的運作模式。市場化的舊城改造運作模式給公益性的舊城改造項目加入了不少開發(fā)商自身的意愿，并不能夠完全代表城市居民的利益，不能夠體現(xiàn)以人為本的思想。

圖1 舊城改造模式研究體系

（二）單一的舊城改造開發(fā)模式。每一個舊城改造項目都有著其不同的特點，需要我們因地制宜地對舊城改造項目進行開發(fā)，因而需要選擇不同的開發(fā)模式，開發(fā)模式的單一只能造成舊城改造項目個個都趨于雷同。

（三）資金成為舊城改造的瓶頸，嚴重阻礙著舊城改造項目的實施。舊城改造項目開發(fā)時間跨度大，涉及人員多，從而需要的資金額也非常的龐大，改造過程中的資金問題一直很突出。

（四）指導著整個舊城改造工程實施的舊城改造制度還不夠完善，舊城改造的許多操作不能得到有效的保證。

（五）整個舊城改造過程中，被拆遷戶的利益和舊城改造工程的進度有很大的沖突。

三、舊城改造模式研究

由以上分析得出，舊城改造過程中存在著很多問題，要完全避免它們是不可能的，但是要將問題出現(xiàn)后所產(chǎn)生的損失降低到最小還是可能的，因而要從源頭開始就對舊城改造可能會出現(xiàn)的問題做以防備。首先，要選擇適合自身城市舊城改造的整體運作模式；其次，要針對不同的改造區(qū)域類型選擇適合的開發(fā)模式；再次，在以上二者都具備的情況下，針對當前預計拆遷情況和財政情況選擇不同的拆遷和融資模式；最后，建立健全舊城改造制度體系，從而使得舊城改造工程得以順利實施并有效地促進城市未來的發(fā)展。（圖1）

（一）舊城改造整體運作模式。該運作模式主要有三種類型，即政府型、開發(fā)商主導型、政府主導下的開發(fā)商參與型。政府型運作模式即政府掌握控制權，強化住宅的保障功能，實施主體不用開發(fā)商，改造區(qū)域不進行商品房開發(fā)，所建房屋全部用于居民回遷。開發(fā)商主導型即將亟待改造土地交給發(fā)展商去進行整體規(guī)劃改造，政府不參與，發(fā)展商根據(jù)自身利益去進行房地產(chǎn)開發(fā)。根據(jù)城市總體規(guī)劃，政府劃出地塊由開發(fā)商進行投資，獨立承擔拆遷補償、安置、回遷和商品房建設。政府主導下的開發(fā)商參與型模式，即政府主導下的開發(fā)商參與。市區(qū)兩級政府共同做好居民的搬遷安置，進行總體規(guī)劃、土地開發(fā)和市政設施建設，然后實行土地招牌掛，由開發(fā)商組織進行設計、建造和運營。開發(fā)商可以是由一家具有良好資質(zhì)、經(jīng)濟實力和舊城改造經(jīng)驗的企業(yè)獨立完成，或者是分片區(qū)由不同的開發(fā)商完成。這三種類型各有利弊，我國目前的房地產(chǎn)開發(fā)大都基于開發(fā)商主導型模式。

（二）舊城改造項目開發(fā)模式。以大規(guī)模和小規(guī)模漸進式開發(fā)模式為基礎，諸多學者們研究創(chuàng)新了其他舊城改造模式，如模塊式開發(fā)模式、軟性開發(fā)模式、改造開發(fā)模式、城市歷史文化遺產(chǎn)保護模式（“整舊如舊”模式）、整合開發(fā)模式等。大規(guī)模改造屬于巴洛克式改造，它是對現(xiàn)有城市進行全盤否定，追求“宏偉”與“巨大”。該種改造方式導致最直接的結(jié)果就是將貧民窟從一個地方搬到另一個地方。由于片面追求城市土地開發(fā)強度和開發(fā)效益，導致很多城市中心區(qū)域的改造缺乏彈性和選擇性，對城市的連續(xù)性和多樣性產(chǎn)生破壞性的影響。因此，簡·雅各布斯認為：“大規(guī)模改造并不能解決城市中現(xiàn)存的問題，同時還帶來了一系列新的問題”。因此，有必要以漸進式小規(guī)模更新改造代替大規(guī)模改造，通過漸進式小規(guī)模的整治改造，該模式不僅可以改善居民的居住條件，還可以實現(xiàn)居住社區(qū)與歷史街區(qū)中文化的繼承與發(fā)展。

模塊式開發(fā)模式是針對大規(guī)模、多功能的舊城改造項目，由單一的開發(fā)商、單次難以直接完成，利用模塊劃分的思路，保證模塊的相對獨立性與完整性，保證模塊開發(fā)的資金收回，同時利用規(guī)劃組與開發(fā)商的互動，保證整個項目目標的實現(xiàn)。該模式適用于大型的、需要進行全面的功能改變、開發(fā)目標明確的多功能配套地區(qū)。

軟性開發(fā)模式的突出特點是，它采用漸進式小規(guī)模理論，在城市改造過程中不強制居民一次性搬遷，而是采取邊改造邊搬遷的方式。

改造開發(fā)模式主要是針對街道進行的改造，旨在快速實現(xiàn)大規(guī)模的改造。首先，大型開發(fā)商負責城市中心區(qū)位較好的街區(qū)改造，將其改造成為大范圍的、高檔住宅區(qū)；其次，小型開發(fā)商負責不位于或者不挨近城市的中心區(qū)，但是區(qū)位上仍有改造優(yōu)勢的區(qū)域，可以將其改造為小范圍的家庭住宅，以此來換取一些公寓住宅進行出售，從而獲得利潤；最后，在區(qū)位沒有優(yōu)勢的區(qū)域，房屋所有者可以用自己的積蓄改造住宅，或者等到所在區(qū)域租金上升到能吸引小開發(fā)商時再對街區(qū)進行改造。

（三）舊城改造拆遷模式。“陽光”拆遷模式做法是堅持以人為本、公開、公平、公正的原則，規(guī)范拆遷行為，制定好陽光拆遷政策，陽光拆遷補償安置標準，陽光拆遷管理。把政府有關部門的工作毫無保留地擺到群眾面前，接受群眾的監(jiān)督，讓群眾明白拆遷政策、參與評估裁決、受惠補償安置，堅持拆遷公開，保障群眾的知情權，努力從制度環(huán)節(jié)上杜絕“暗箱操作”。該模式源于成都的舊城改造，在做法上主要有以下兩點陽光之處：拆遷評估補償方面；實施拆遷聽證制度，確保拆遷程序的規(guī)范化、社會化。

“不動遷”拆遷模式的核心就是能不拆的盡量不拆，重點強調(diào)對老建筑的內(nèi)部設施進行改造，而建筑的外形和結(jié)構按照規(guī)劃保持原貌或進行適當修復，對于確實不能使用的房子或者因改善片區(qū)整體水平的基礎設施水平，部分需要拆除的必須拆除，修建時可根據(jù)當?shù)匾?guī)范的風格特色，進行就地的修建。該模式也可以說是一種綜合整治模式，即在滿足城市形象、居住條件、周圍環(huán)境的情況下，不動遷原地居民，由居民自籌資金進行改造。該模式的優(yōu)點是保護當?shù)氐臍v史文化，保留了城市原汁原味的形象和內(nèi)涵，維護了居民原有的生活方式，解決了全盤拆遷中可能出現(xiàn)的許多問題，政府用于拆遷的成本也大大減少，而且也體現(xiàn)了政府更多地尊重群眾的利益和意見，更多地充當協(xié)調(diào)角色，這種改造可謂是深得民心。

“模擬”拆遷模式即在正式發(fā)出拆遷公告前，所有之前的程序都預先進行模擬。這種做法的優(yōu)點是避免了被拆遷人認為舊城改造是政府與開發(fā)商的單邊行為的誤解，大大降低了居民在拆遷中可能產(chǎn)生的抵觸情緒；避免了群眾因不滿而可能出現(xiàn)的群體事件等，較好地維護了社會穩(wěn)定，大大降低了拆遷中的阻力因素，加快了拆遷的進度。

再者是“自主”拆遷模式，政府依法明確被拆遷居民土地和房屋的權益，并在整個過程中進行監(jiān)督和指導。這種做法的最大優(yōu)點就是實現(xiàn)了居民、政府、企業(yè)的多贏，將“拆”和“被拆”變?yōu)槔娴墓餐w。但要注意的是，居民在拆遷中得到的好處主要由居委會主導的拆遷公司掌握，這就對居委會的管理能力提出了很高的要求，而且要防止少數(shù)人壟斷權力和利益，產(chǎn)生新的損害被拆遷人利益的問題。

（四）舊城改造融資模式。融資模式有很多種，但究竟哪種最適合舊城改造項目，還需要針對項目特質(zhì)進行分析，通過對西方舊城改造經(jīng)驗的分析，我們知道舊城改造的發(fā)展必然是一種政府主導的，走向三方的合作伙伴關系，因而那些注重各方合作的融資模式就比較適合舊城改造項目，如PPP和PFI模式，資產(chǎn)證券化和產(chǎn)業(yè)基金模式。

PPP模式即公私合作模式，是以參與方“雙贏”或“多贏”為理念的新型融資模式，是指為了完成某些公共設施服務（包括公共服務領域其他服務內(nèi)容）而在公共機構與私人機構之間達成伙伴合作關系，簽署合同明確雙方的權利和義務以確保這些項目的順利實施。舊城改造是一個系統(tǒng)工程，PPP模式與舊城改造項目的結(jié)合，以政府作為主導方，可以積極地制定激勵政策引導私人機構的進入，一方面可以緩和政府的財政壓力，另一方面從公共管理的角度看，私人機構的高效率帶入到公共部門，有利于提高政府公共部門的績效水平。

資產(chǎn)證券化（ABS融資）模式以項目所擁有的資產(chǎn)為基礎，以項目資產(chǎn)帶來的預期收益為保證，通過在資本市場發(fā)行債券來籌集資金的一種項目融資方式。實質(zhì)是將基于舊城改造或資產(chǎn)的現(xiàn)金流收入與原始權益人完全剝離，過戶給特設信托機構（Special Purpose Vehicle），SPV通過金融擔保、保險及超額抵押等方式取得較高的信用評級，然后以債券的方式發(fā)售給資本市場的投資者，籌集項目建設所需資金，并以設施的未來收入流作為投資者收益的保證，不需要以發(fā)行者自身的信用做債券的償還擔保。

產(chǎn)業(yè)資金模式中，舊城改造基金采用杠桿原理，即通過少量的政府財政投入和國有企業(yè)投資吸引大量的中小企業(yè)資金、居民儲蓄以及舊城改造中被拆遷居民的拆遷補償費入股投資。

四、結(jié)論

針對舊城改造中存在的問題及解決模式的特點，本文得出以下結(jié)論：

（一）政府主導、開發(fā)商參與的舊城改造整體運作模式是舊城改造發(fā)展的必然趨勢；

（二）因地制宜選擇適合改造地塊的舊城改造開發(fā)模式；

（三）舊城改造拆遷要樹立人為本的觀念；拓寬舊城改造融資渠道；

（四）制度創(chuàng)新，建立完備的舊城改造制度體系。

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