容桂鎮(zhèn)改破冰

■林德榮

(作者系珠江商報副總編輯)

這次容桂改革，很容易看出廣東鎮(zhèn)域體制改革是一個“放減并舉”的模式：一方面給鎮(zhèn)放權(quán)，一方面要求鎮(zhèn)向社會放權(quán)。這種雙向放權(quán)，把體制改革的瓶頸一下子打通了。

在中國的經(jīng)濟版圖上，長三角和珠三角是中國區(qū)域經(jīng)濟的“雙子星座”。如果說珠三角最耀眼的是一個個實力強勁的縣，那么珠三角最耀眼的就是一群群實力超群的鎮(zhèn)街。全國“百強縣”的得主集中在長三角，“千強鎮(zhèn)”的得主集中在珠三角。

無論是縣域還是鎮(zhèn)域，他們所構(gòu)成的中國這兩個城市群都將是世界級的。這兩個區(qū)域，也是目前中國最為耀眼的地方。

成長的煩惱

但他們碰到一個同樣的“成長的煩惱”，就是經(jīng)濟的發(fā)展和管理權(quán)限的“不發(fā)展”的矛盾。對于這個問題，長三角開出的藥方是“省管縣”，珠三角開出的藥方是“簡政強鎮(zhèn)”。

雖然一個是給縣“開藥”，一個是給鎮(zhèn)“開藥”。但兩地開出的實際上是同一種“藥方”——放權(quán)。

中國的地方行政管理權(quán)限，是以省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）來劃分的。這幾年，珠三角呼聲最高的，就是要求給各個鎮(zhèn)賦予縣一級的社會經(jīng)濟管理權(quán)限。珠三角的東莞和中山由于是地級市，他們的下轄鎮(zhèn)實際上已相當(dāng)于縣，但這些縣級鎮(zhèn)還是鎮(zhèn)域經(jīng)濟的發(fā)展理念。

中國對城市發(fā)展的政策歷來是控制大城市的發(fā)展，鼓勵中小城市的發(fā)展。珠三角這些星羅棋布的鎮(zhèn)域城市，很是符合執(zhí)政者的口味。

在經(jīng)濟發(fā)展到一定水平、城鎮(zhèn)化到一定規(guī)模后，給這些鎮(zhèn)下放相應(yīng)的社會經(jīng)濟管理權(quán)限，對于推動他們的進一步發(fā)展，應(yīng)該是可以期待的。有觀察者預(yù)言，以鎮(zhèn)街獲得縣級管理權(quán)限為標(biāo)志的縣域經(jīng)濟新模式開始“火”起來，珠三角“縣”域經(jīng)濟“新生代”開始隆重登場。

在改革開放初期，珠三角其實是以縣域經(jīng)濟名聞天下的。廣東四小虎，南番順，這些都是縣域經(jīng)濟，曾經(jīng)是珠三角發(fā)展的象征。但隨著有的升地級市、有的撤市改區(qū)，珠三角曾經(jīng)的經(jīng)濟強縣退出了縣域經(jīng)濟的競技場。

面對這些“縣”域經(jīng)濟“新生代”的出現(xiàn)，我們不得不感嘆中國的發(fā)展之快。誰能想到，當(dāng)年這些小小的鎮(zhèn)，到今天已經(jīng)長出一個個“縣”。珠三角的很多鎮(zhèn)，無論是經(jīng)濟實力，還是城鎮(zhèn)規(guī)模，都足以和中西部的強縣甚至一些地級市相比。

順德容桂就是這樣一個鎮(zhèn)級區(qū)域。

不“升格”的“擴權(quán)”

10年前的容桂，經(jīng)濟總量已經(jīng)和當(dāng)年順德成為廣東“四小虎”之首時的水平相當(dāng)；今天的容桂，已經(jīng)和數(shù)年前順德第一次成為百強縣之首時的水平相當(dāng)。

50萬的常住人口，300億的GDP，超千億的工業(yè)產(chǎn)值，這樣的鎮(zhèn)還是“鎮(zhèn)”嗎？從經(jīng)濟的角度，也許容桂已經(jīng)超越了很多中國的地級市。

“市一級的經(jīng)濟總量，縣一級的人口規(guī)模，科一級的管理權(quán)限?！边@是對容桂現(xiàn)狀最生動的描述。容桂的經(jīng)濟社會規(guī)模相當(dāng)于2003年中國百強縣第一名的水平，但它只是中國最基層的科級單位：只有90個公務(wù)員編制，沒有相應(yīng)的審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)，但要應(yīng)付非常大的經(jīng)濟總量和紛繁復(fù)雜的社會管理任務(wù)，每年光要承擔(dān)的各種考核就有數(shù)十項。“西瓜大的責(zé)任，芝麻大的權(quán)力”，不堪重負(fù)，這種架構(gòu)明顯束縛了容桂的經(jīng)濟社會發(fā)展。

在中國，經(jīng)濟是開放的，可以把一個鎮(zhèn)做成“縣”，做成“市”，但行政管理是不能變的，鎮(zhèn)是鎮(zhèn)，縣是縣。雖然在十幾年前，中國也曾經(jīng)把福建的石獅從一個鎮(zhèn)變?yōu)榭h級市，但畢竟是個案。在改革開放早期，行政區(qū)劃的變更，相對容易些，而現(xiàn)在卻是越來越難。

行政管理權(quán)限不變和經(jīng)濟社會發(fā)展變化的矛盾，在珠三角這樣的發(fā)達地區(qū)越來越突出。廣東省委書記汪洋就想了一個辦法，不改變行政區(qū)劃，改變管理權(quán)限，也就是進行“擴權(quán)”，不進行“升格”。

在2008年底，汪洋把順德作為其開展科學(xué)發(fā)展觀活動的聯(lián)系點。汪洋是有備而來的，是個高明的改革“推手”。他有意重新啟用這個廣東的“改革明星”，在有改革基礎(chǔ)的順德探索新時期下體制改革，讓順德成為廣東新一輪體制改革的先鋒。

汪洋同時把縣和鎮(zhèn)的行政管理體制改革放在順德。2009年8月17日，省委賦予順德地級市的管理權(quán)限。幾個月后，11月9日，賦予容桂縣級管理權(quán)限。兩次擴權(quán)的前提，都不改變行政區(qū)劃。

既擴權(quán)又改革

和以往的行政體制改革不同的是，此次順德擴權(quán)，都同時匹配了力度很大的機構(gòu)改革。順德在宣布地級市管理權(quán)限不到一個月，就啟動了“大部制”改革。順德的“大部制”黨政聯(lián)動，被媒體稱為最大膽的大部制。容桂在被賦予縣級管理權(quán)限的同時，也啟動了機構(gòu)改革。

容桂的機構(gòu)改革明確提出要對接順德區(qū)大部門體制，改革力度也相當(dāng)大，把原來的28個機構(gòu)精簡為11個。

機構(gòu)改革后，容桂黨政部門分為5個內(nèi)設(shè)機構(gòu)和6個直屬機構(gòu)。

和順德的大部制改革一樣，容桂的機構(gòu)改革也進行了運行機制的創(chuàng)新，11個機構(gòu)的正職由街道黨工委副書記、黨工委委員和辦事處副主任兼任，實現(xiàn)黨務(wù)、政務(wù)決策和管理的扁平化。環(huán)境運輸和城市管理局容桂分局、市場安全監(jiān)管局容桂分局實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，以街道領(lǐng)導(dǎo)為主，日常管理、人事任免和績效考核由街道負(fù)責(zé)。在干部配置上，順德把容桂街道黨工委書記、辦事處主任按副處級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)配備。

這樣，在維持街道現(xiàn)有建制不變的前提下，賦予了容桂縣級管理權(quán)限，建立職能統(tǒng)分結(jié)合、責(zé)權(quán)清晰一致的層級管理體制。順德區(qū)有關(guān)改革文件對容桂縣級管理權(quán)限是這樣描述的：按照“宏觀決策權(quán)上移、微觀管理權(quán)下移”的原則，在維持街道現(xiàn)有建制不變的前提下，通過授權(quán)、委托和下伸機構(gòu)等方式，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、社會管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等方面，依法賦予容桂縣級管理權(quán)限，建立職能統(tǒng)分結(jié)合、責(zé)權(quán)清晰一致的層級管理體制。區(qū)主要負(fù)責(zé)重大規(guī)劃和政策的制定以及重大設(shè)施、項目和財政資金的安排，其他經(jīng)濟和社會事務(wù)的管理和服務(wù)由容桂統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)通盤考慮和基本公共服務(wù)均等化。并按照“人隨事走，費隨事轉(zhuǎn)”的原則，區(qū)及區(qū)屬各部門在下放事權(quán)的同時配套相應(yīng)的人員和經(jīng)費。

在宣布改革方案不久，順德宣布把100多項的“縣級管理權(quán)限”下放給容桂，涵蓋了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、社會管理、市場監(jiān)管、公共服務(wù)等方方面面。

“強鎮(zhèn)擴權(quán)”和“簡政強鎮(zhèn)”

廣東這次針對經(jīng)濟強鎮(zhèn)的改革，原來叫“強鎮(zhèn)擴權(quán)”，后來汪洋把其改為“簡政強鎮(zhèn)”。江浙一帶的鎮(zhèn)域體制改革，都叫“擴權(quán)強鎮(zhèn)”，為什么廣東是“簡政強鎮(zhèn)”？據(jù)順德區(qū)委書記劉海透露，2009年10月，汪洋聽取容桂等鎮(zhèn)街的改革方案匯報后，親自把“強鎮(zhèn)擴權(quán)”敲定為“簡政強鎮(zhèn)”，并提出“要通過放權(quán)減少審批程序、行政干預(yù)、改進服務(wù)、完善體制”四點要求。

原佛山市委書記林元和曾親自帶隊去江浙考察鎮(zhèn)域體制改革，后來他在接受媒體采訪時說：“通過考察，結(jié)合佛山實際情況，我們發(fā)現(xiàn)與江浙一帶的區(qū)別，佛山不缺強鎮(zhèn)，容桂、獅山等在全國都是名鎮(zhèn)(街)，但科級建制阻礙了其發(fā)展，與解決龐大的經(jīng)濟發(fā)展，社會管理、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等方面事務(wù)所需要機制體制不適應(yīng)。”

一個“簡政”，可以看出汪洋的意圖，改革的目的其實不是擴權(quán)，而是放權(quán)。中國機構(gòu)改革一直沒有走出精簡后反而膨脹的怪圈，就是因為改革沒有觸及到放權(quán)。如果沒有搞清楚哪些該干，哪些不該干，哪些還可以讓社會、市場、中介組織來干，再好的改革方案也難以實施。

從這次容桂的改革，很容易看出廣東鎮(zhèn)域體制改革是一個“放減并舉”的模式：一方面給鎮(zhèn)放權(quán)，一方面要求鎮(zhèn)向社會放權(quán)。

這種雙向放權(quán)，把體制改革的瓶頸一下子打通了。汪洋真是走出了體制改革的一步妙棋。

容桂的改革方案還提出了社會管理和公共服務(wù)體制改革的要求，在順德區(qū)下放管理權(quán)限的同時，推進行政審批制度改革，明確街道辦事處需轉(zhuǎn)移的職能和事項，通過授權(quán)、購買服務(wù)等多種方式交由市場中介和社會組織承擔(dān)。主要通過發(fā)展社區(qū)服務(wù)、培育社會組織、建立現(xiàn)代社工制度、發(fā)展義工隊伍、吸收優(yōu)秀外工參與社會管理等手段，構(gòu)建社團和社區(qū)相互支持，社工、義工和優(yōu)秀外工相互補充的“兩社三工”社會工作格局。

在這方面，容桂準(zhǔn)備從以前政府大包大攬的社會管理工作方面率先突破。順德區(qū)委常委、容桂街道黨工委書記列海堅說，這是從社工的制度得到的啟發(fā)。

在香港，做社工是一項非常崇高和體面的工作，收入穩(wěn)定，接近當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的收入水平。香港社工的學(xué)歷還很高，基本是本科以上。香港平均每1000人中就有1人是社工，而且社工隊伍又分為許多層次，一般初級社工月薪在1.2萬~1.8萬元港幣之間，高級社工年薪能達到40萬元港幣以上。香港眾多的社工組織是向社會提供有償服務(wù)的，相互之間也存在著競爭。

今年1月24日，容桂海尾小學(xué)禮堂內(nèi)熱鬧非凡，這里正在舉行容桂“社工進社區(qū)”啟動儀式，首批6名社工走馬上任，開啟了容桂“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革提出的構(gòu)建“兩社三工”的社會工作新格局。容桂黨工委委員、辦事處副主任、社工局局長唐天培說，首批6名社工全部是社會工作本科畢業(yè)或考取了助理社工師專業(yè)職稱的高素質(zhì)人才，將首先安排到海尾、馬崗、華口3個試點村（居），負(fù)責(zé)對低保優(yōu)撫、婦女兒童、青少年等提供專業(yè)服務(wù)。

容桂進行“簡政強鎮(zhèn)”事權(quán)改革，其中一項重點工作就是探索建立現(xiàn)代社工制度。唐天培說，“容桂社工”將以居村福利會和街道慈善會等民間組織為載體來推動，由專業(yè)的督導(dǎo)員跟蹤指導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)監(jiān)督。據(jù)悉，這種“政府主導(dǎo)，民間運作”的容桂模式在全國屬首創(chuàng)。

列海堅認(rèn)為，香港的很多做法，值得容桂借鑒。在容桂這樣的地方，完全可以由慈善組織和政府來出錢，購買社工組織的服務(wù)。

“容桂經(jīng)驗”的啟示

對于富縣強鎮(zhèn)事權(quán)改革的內(nèi)涵，汪洋概括為兩句話：一是簡政擴權(quán)增財力，二是服務(wù)發(fā)展轉(zhuǎn)職能。汪洋說，要圍繞構(gòu)建科學(xué)發(fā)展的體制機制，進一步加大重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革力度。扎實推進富縣強鎮(zhèn)事權(quán)改革，要大力簡政放權(quán)，深化省直管縣財政體制改革，切實轉(zhuǎn)變縣鎮(zhèn)政府職能，加強監(jiān)督和約束。二是進一步深化大部門體制改革。全省各地要吸收借鑒深圳和順德的經(jīng)驗，結(jié)合實際探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制改革。要在大部門體制框架內(nèi)，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，實現(xiàn)真正意義的大部制。

從這個會議，很容易看到廣東推動體制改革的“順德經(jīng)驗”和“容桂經(jīng)驗”。據(jù)說，簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革將在2010年上半年開始，在珠江三角洲各地級以上市為主推廣，并逐步在全省鋪開。

廣東省委省政府對于體制改革的推動，讓人們對廣東的改革充滿想象空間。甚至有學(xué)者大膽建議，把珠三角的一些強區(qū)、強鎮(zhèn)升格為實體城市，在行政上隸屬于中心城市管理，但是有比較大的自主權(quán),事權(quán)與財權(quán)相匹配，呈現(xiàn)行政城市與實體城市適度分治態(tài)勢。

廣東的這種改革，實際上為中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展找到了一條路子。很顯然，汪洋是以體制改革為切入點，先解決不適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和機制障礙，用提高效率、轉(zhuǎn)換職能、釋放基層活力、激發(fā)社會活力的辦法，達到解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，從而在珠三角打造一個世界級的城市群。