略論進出口貿(mào)易管制與WTO規(guī)則

王追林

一、 問題的提出

美國和歐盟于2009年6月23日就中國限制部分工業(yè)原材料出口向世界貿(mào)易組織提出申訴,要求與中國在世貿(mào)組織爭端解決機制下展開磋商,墨西哥于8月21日也提出同樣磋商請求。美歐申訴書中提到的原材料包括礬土、焦炭、氟石、鎂、碳化硅、金屬硅、黃磷和鋅等。美歐認為,中國對這些產(chǎn)品采取的出口配額、出口稅以及最低出口限價等措施對美歐利益造成損害,也違反世貿(mào)組織規(guī)則和中國加入世貿(mào)組織時所作的承諾。中國商務(wù)部有關(guān)負責(zé)人隨即作出回應(yīng),表示中國有關(guān)原材料出口政策的主要目的是保護環(huán)境、保護自然資源,中方的相關(guān)政策符合世貿(mào)組織規(guī)則和入世承諾,稱中方將根據(jù)世貿(mào)組織爭端解決程序妥善處理有關(guān)美歐的磋商請求。

美歐的申訴提出了一個重大問題,即一國有無權(quán)利管制本國產(chǎn)品出口。在經(jīng)濟全球化和國際金融危機大背景下的今天,有充分理由相信這類問題還會接踵而至,一旦“安全閥”失控,貿(mào)易管制被突破,其負面影響不可低估。所以,對這一問題的正本清源與據(jù)理力爭應(yīng)具有重大的理論和現(xiàn)實意義。本文擬從進出口貿(mào)易管制的歷史角度,分析研討WTO和我國外貿(mào)法的相關(guān)規(guī)定,結(jié)合主要貿(mào)易大國進出口貿(mào)易管制的理論與實踐,對上述問題談?wù)劰P者的看法,供理論研究與實務(wù)部門參考。

二、 貿(mào)易管制:政府一項義不容辭的重大職責(zé)

對外貿(mào)易離不開對外貿(mào)易管制(READE REGULATION,亦稱“管理”、“規(guī)制”),因為對外貿(mào)易活動是一種涉外經(jīng)濟活動,而涉外經(jīng)濟活動必然產(chǎn)生涉外經(jīng)濟關(guān)系,在縱向?qū)用孢@種關(guān)系由國家或政府頒布的具有公法性質(zhì)的法律和政策加以調(diào)整和管理。

縱觀國際貿(mào)易的發(fā)展史,自古以來貿(mào)易管制一直處于商務(wù)外交的中心,早期的貿(mào)易協(xié)定在處理領(lǐng)土與和平問題的同時就規(guī)制貿(mào)易管理。一國政府對其進出口貿(mào)易實施管制由來已久,世界各國無一例外地采取各種形式對本國的對外貿(mào)易活動加以規(guī)范?？梢哉f,一國政府通過立法和政策管制進出口貿(mào)易,依法保護本國的產(chǎn)業(yè)和市場,維護國家的至高利益,長期以來都是政府的一項義不容辭的重大職責(zé)。政府運用法律和政策手段,對貨物和技術(shù)的進出口、服務(wù)貿(mào)易的準(zhǔn)入、關(guān)稅的征收、外匯的使用、商品的檢驗檢疫等實施管制。這些管制的措施和手段,在不同的歷史時期雖然其形式和程度有所不同,但從實質(zhì)上分析都充分體現(xiàn)了一國經(jīng)濟發(fā)展水平和處理對外貿(mào)易關(guān)系的總政策,成為政府管理和監(jiān)督對外貿(mào)易強有力的工具。

以申訴方之一的美國貿(mào)易管制史為例,從政治獨立走向產(chǎn)業(yè)壯大、經(jīng)濟強盛乃至獨霸天下,美國第25任總統(tǒng)麥金利做了精彩的詮釋:“美國成為世界第一工業(yè)生產(chǎn)大國,靠的是堅持了幾十年的關(guān)稅保護政策?！泵绹诮▏?漢密爾頓就力主借保護貿(mào)易走工業(yè)化道路,激勵年輕的美國發(fā)展制造業(yè),與歐洲一比高低。美國政府通過了一系列的立法和貿(mào)易管制政策,促進制造業(yè)發(fā)展,促進商業(yè)和航運的發(fā)展。這些貿(mào)易管制立法和政策主要包括:征收保護性關(guān)稅、禁止競爭性產(chǎn)品進口、禁止制造業(yè)原材料出口、向制造業(yè)發(fā)放補貼和獎金、免除或返還制造業(yè)原料進口稅、鼓勵發(fā)展和引進新技術(shù)和機器、加強對制成品的質(zhì)量檢驗、提供便利匯兌和信貸、改善國內(nèi)交通設(shè)施等11項措施。

隨后,“禁運、戰(zhàn)爭、高關(guān)稅”助推美國日益強盛。特別是保護性關(guān)稅,提升為美國的核心貿(mào)易管制國策,一直延伸至第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束。二戰(zhàn)后,美國贏得了“自由貿(mào)易”的資格,憑借其雄霸世界的實力,開始在國際貿(mào)易自由化進程中扮演“導(dǎo)演”和“警察”的角色,表明“致力于廢除國際貿(mào)易中任何形式的歧視待遇,并削減關(guān)稅以及其他形式的貿(mào)易壁壘?！钡?從戰(zhàn)后國際經(jīng)濟新秩序創(chuàng)建初始,“利己主義”便滲透于美國的貿(mào)易管制政策,“國家安全”被置為美國貿(mào)易管制的突出地位,對于共產(chǎn)主義國家的貿(mào)易美國更是嚴加管制。如1948年美國針對所謂“戰(zhàn)略性物質(zhì)”擬定的一律禁止類和需要出口許可證類兩張清單,包括了美國全部出口商品2700大類中的2300大類。

GATT的多輪談判,美國在公平貿(mào)易的大旗下,一方面根據(jù)自身利益的需要植入大量非關(guān)稅壁壘措施于國際多邊貿(mào)易法律制度,另一方面又利用其獨特地位尋求例外性待遇,著眼于打開他國市場大門從而保護本國的產(chǎn)業(yè)和市場。從農(nóng)產(chǎn)品、紡織品貿(mào)易長期游離于GATT,以及美國與他國不勝枚舉的“自動出口限制”等“灰色措施”便可窺一斑而見全豹。據(jù)統(tǒng)計,僅在1985年,美國參眾兩院共提出了530項法案,其中半數(shù)以上是要求征收反補貼稅、實現(xiàn)進口限制、提高關(guān)稅以及與涉案國家達成“自動出口限制協(xié)議”的貿(mào)易管制法案。烏拉圭回合談判及WTO的實踐更是歷歷在目,從服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、投資措施及傳統(tǒng)貿(mào)易規(guī)則的修訂,美國談判團隊的作為和表現(xiàn)無不深深打上美國貿(mào)易管制的烙印,體現(xiàn)美國國家利益至上的原則。

以上對美國貿(mào)易管制發(fā)展史的簡要回顧與評介,表明美國一貫奉行的貿(mào)易管制政策,無論是在單邊還是多邊貿(mào)易體制框架內(nèi),是充分服務(wù)于美國的產(chǎn)業(yè)和市場的,一刻也離不開美國的國家至高利益。

三、 中國限制部分原材料出口符合貿(mào)易管制規(guī)則

必須指出,正如美國等西方國家有權(quán)按照本國的貿(mào)易管制政策和法律對其進出口貿(mào)易進行管制一樣,中國政府也有權(quán)按照自己的政策和法律對本國的進出口貿(mào)易實施管制。在管制與反管制的論戰(zhàn)中,西方國家從保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)出發(fā)紛紛發(fā)表指責(zé)中國政府的評論,媒體也借題發(fā)揮,“妖魔化”中國的進出口貿(mào)易管制措施,諸如 “中國對原材料的限制擾亂了競爭,推高了國際價格,讓歐美企業(yè)的處境更為艱難” 、“中國對煉焦煤等原材料實施的出口關(guān)稅擾亂了國際市場,損害了歐美的鋼鐵等產(chǎn)品制造商的利益”等等。為迫使中國政府取消業(yè)已實施的出口貿(mào)易管制措施,美歐還不斷挑起新的貿(mào)易摩擦,加大對中國的外交抗議力度。如美國商務(wù)部隨后在10天之內(nèi)宣布三起針對中國反傾銷反補貼調(diào)查,涉及中國出口產(chǎn)品均高達1億美元左右。同年9月11日,美國總統(tǒng)奧巴馬又簽署法令,對涉及20億美元、影響中方10萬人就業(yè)、從中國進口的所有小轎車和輕型卡車輪胎征收為期3年的懲罰性關(guān)稅等等,其貿(mào)易摩擦力度不斷升級、前所未有。

以上種種論調(diào)與做法無不表明了發(fā)達國家在“公平貿(mào)易”旗幟下一貫的保護貿(mào)易理念,以及國際規(guī)則“為我所用”、“利益至上”的慣常行徑,值得我們深思、警惕與回擊。中國對部分原材料的出口貿(mào)易管制真的如歐美國家所言有悖WTO規(guī)則嗎?回答當(dāng)然是否定的。筆者認為,我國的出口貿(mào)易政策完全符合WTO規(guī)則,符合世界各國包括歐美貿(mào)易大國的出口貿(mào)易管制之實踐,具有國際法和國內(nèi)法的法律依據(jù)。

第一,政府管制貿(mào)易屬于國際法所允許的政府一項重大社會職能(見前一部分)。

第二,政府管制出口貿(mào)易并不違背WTO的總體方針。WTO旨在“開放市場”,主要規(guī)范進口貿(mào)易措施。WTO的基本職能通常表述為“開放市場、制定規(guī)則、解決爭端”。所謂“開放市場”,即指通過實施“無歧視”、“透明度”、“一般取消數(shù)量限制”等基本原則來降低關(guān)稅、撤除非關(guān)稅壁壘、放松貿(mào)易管制,給國外的進口產(chǎn)品與服務(wù)提供一個自由競爭、公平貿(mào)易的平臺和競技場,掃除進口貿(mào)易障礙,為進口產(chǎn)品與服務(wù)打開“綠色通道”。在這一總方針下,WTO致力于削減并約束關(guān)稅,撤除并規(guī)范非關(guān)稅壁壘,有條件地開放服務(wù)貿(mào)易市場,保護知識產(chǎn)權(quán)及貿(mào)易等。所以,WTO所制定的各項基本原則以及各領(lǐng)域的具體協(xié)議,無不圍繞著“開放國內(nèi)市場”而運作。

第三,中國政府的管制措施符合中國外貿(mào)法的相關(guān)規(guī)定。新修訂的《中華人民共和國對外貿(mào)易法》第16條明確規(guī)定,“國家基于下列原因,可以限制或者禁止有關(guān)貨物、技術(shù)的進口或者出口”,這些特定原因共計11項之多。其中“國內(nèi)供應(yīng)短缺或者為有效保護可能用竭的自然資源,需要限制或禁止出口的”的規(guī)定,明確授權(quán)政府對“可能用竭的自然資源”在必要時實施限制甚至禁止出口?？梢?中國政府對部分不可再生的自然資源實施出口限制,完全符合中國外貿(mào)法的相關(guān)規(guī)定,是行使法律賦予的合法權(quán)利的行政行為。

最后,國際貿(mào)易歷史上各個國家在不同階段實施的限制、禁止出口的大量案例,也可以作為我國政府援引參照的依據(jù)。在國際貿(mào)易的發(fā)展史上,西方貿(mào)易大國為保護和發(fā)展國內(nèi)產(chǎn)業(yè),保護本國自然資源,對本國的重要工業(yè)原料、戰(zhàn)略資源物資特別是戰(zhàn)略性高新技術(shù)及設(shè)備,實施出口限制或者出口禁止的案例比比皆是、數(shù)不勝數(shù)。時至今日,美歐等西方國家的所謂高新技術(shù)及產(chǎn)品,對中國仍實現(xiàn)嚴格的出口管制,美國仍然保留了一些冷戰(zhàn)時期限制與前蘇聯(lián)等國家貿(mào)易的法律。我們贊成“公平貿(mào)易”,但主張權(quán)利義務(wù)平衡,決不能接受“雙重標(biāo)準(zhǔn)”!

四、中國限制部分原材料出口沒有違背WTO相關(guān)規(guī)定

1. WTO規(guī)則主要針對成員進口貿(mào)易管制措施。正如前述,WTO其宗旨是“開放市場”,幫助產(chǎn)品制造者、服務(wù)提供者和進出口商進行商業(yè)活動,促進世界經(jīng)濟增長,并在世界范圍內(nèi)擴大貿(mào)易和投資,增加就業(yè)和收入。就貨物貿(mào)易的“開放市場”而言,WTO規(guī)則針對的主要是一國的進口貿(mào)易管制措施,即:約束進口關(guān)稅,約束非關(guān)稅措施,對他國的進口貨物開放國內(nèi)市場。否則,簡單地把一國的出口管制措施與進口管制措施混為一談,不分輕重緩急和原則例外,牽強附會一概將其置于WTO多邊貿(mào)易體制的“自由貿(mào)易原則”之下,這種理解和強求是不符合WTO“開放市場”的初衷的,也不符合GATT/WTO的理論與實踐。

2. 中國實行限制部分原材料出口措施符合WTO“最惠國待遇”與“國民待遇”原則。眾所周知,最惠國待遇與國民待遇構(gòu)成WTO的基石。最惠國待遇本質(zhì)上意味著一成員平等地對待其他成員,不在成員之間實現(xiàn)歧視待遇。國民待遇要求平等地對待外國和本國的產(chǎn)品和服務(wù),在出口成員和進口成員之間實現(xiàn)非歧視待遇。在貨物貿(mào)易領(lǐng)域,WTO的“最惠國待遇”原則,要求成員給予任何其他國家產(chǎn)品的關(guān)稅優(yōu)惠,或其他與產(chǎn)品有關(guān)的優(yōu)惠、優(yōu)待、特權(quán)或豁免,均應(yīng)立即和無條件地給予其他成員的相同產(chǎn)品(GATT第1條)?！皣翊觥痹瓌t要求成員不對進口產(chǎn)品征收超過對本國同類產(chǎn)品所征收的國內(nèi)稅與其他國內(nèi)費用等(GATT第3 條)。WTO的“最惠國待遇”與“國民待遇”原則,在貨物貿(mào)易領(lǐng)域主要針對和規(guī)范的是進口產(chǎn)品,通過平等對待其他成員的進口產(chǎn)品,平等對待外國產(chǎn)品與本國的同類產(chǎn)品,達到開放本國市場之目的。顯然,中國政府的相關(guān)管制出口措施及其具體實施是遵循上述規(guī)則的。

3.限制部分原材料出口并未違反“一般取消數(shù)量限制”的規(guī)定。鑒于禁止數(shù)量限制是實現(xiàn)貿(mào)易自由化的一種基本理念和奮斗目標(biāo),同時考慮兼顧各國不同的眼前利益,尤其要兼顧涉及一國國計民生大計或特別緊急情況,WTO作出了“原則+例外”的“普遍取消數(shù)量限制”的規(guī)定(GATT第11條)。認真研究不難發(fā)現(xiàn),WTO在規(guī)定了“普遍禁止”的同時,又作出了幾項重大例外規(guī)定。其中一個規(guī)定,就是當(dāng)涉及出口產(chǎn)品“國內(nèi)供貨短缺”、“可用竭的資源”、“農(nóng)林漁礦產(chǎn)品”等,在一國國內(nèi)市場“緊急”和“必須”的情況下,出口成員政府有權(quán)采取措施限制產(chǎn)品出口。由此可見,中國政府限制部分原材料出口并未違反WTO“一般取消數(shù)量限制”的規(guī)定。

4.中國政府所采取之措施還完全符合WTO貨物貿(mào)易法(GATT)第20條“一般例外”和第21條“安全例外”之規(guī)定。WTO貨物貿(mào)易法(GATT)有關(guān)“一般例外”和“安全例外”的規(guī)定值得認真研究與探討,特別是其中“與保護可用盡的自然資源有關(guān)的措施”的規(guī)定,對發(fā)展中國家具有極為重要的意義。事實上,我國新修訂的《中華人民共和國對外貿(mào)易法》,有關(guān)貿(mào)易管制措施的例外規(guī)定及我國的貿(mào)易管制實踐,與WTO貨物貿(mào)易法“一般例外”、“安全例外”的規(guī)定是完全一致的,也符合WTO的宗旨和實踐。

綜上所述,我國政府對部分不可再生資源原材料出口實施一定的出口限制,是依法行使其行政權(quán)力的合法行為,這些措施既遵循了我國外貿(mào)法的規(guī)定,也符合WTO的規(guī)則,具有國際法和國內(nèi)法的依據(jù)。同時,與國際貿(mào)易的理論與實踐也是完全一致的。▲