我國海關(guān)大監(jiān)管體系的構(gòu)建及作用分析

楊素琳 廣西國際商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院

2009年全國海關(guān)關(guān)長會議確定了把構(gòu)建海關(guān)大監(jiān)管體系作為我國海關(guān)今后一段較長時期的重要工作，以便在全國海關(guān)形成一個整體功能強(qiáng)大，包括科學(xué)高效的職能管理體系、務(wù)實(shí)順暢的通關(guān)監(jiān)管體系和周全可行的監(jiān)督保障體系在內(nèi)的“管得住”、“通得快”的大通關(guān)環(huán)境，最終打造出一支高效廉潔的現(xiàn)代化海關(guān)隊伍，提高通關(guān)速度便利進(jìn)出口貿(mào)易，實(shí)現(xiàn)海關(guān)功能從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

一、海關(guān)大監(jiān)管體系內(nèi)涵

海關(guān)大監(jiān)管體系是我國海關(guān)系統(tǒng)在深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀的過程中，以構(gòu)建科學(xué)高效的職能管理體系為基礎(chǔ)環(huán)節(jié)、以構(gòu)建務(wù)實(shí)順暢的通關(guān)監(jiān)管體系為目標(biāo)導(dǎo)向、以構(gòu)建周全可行的監(jiān)督保障體系為發(fā)展后盾的一種創(chuàng)新思想。海關(guān)大監(jiān)管體系在內(nèi)容構(gòu)成上主要包括職能管理體系、通關(guān)監(jiān)管體系和監(jiān)督保障體系。

在職能管理方面，我國海關(guān)將立足于海關(guān)管理的高效運(yùn)行，理順三級事權(quán)，明確職能定位，在各層級、各領(lǐng)域建立起規(guī)范有序、運(yùn)作順暢、監(jiān)督有效的工作運(yùn)行機(jī)制。完善海關(guān)決策指揮、組織協(xié)調(diào)、督辦落實(shí)、考核評估、監(jiān)督檢查、責(zé)任追究等管理制度，努力形成環(huán)環(huán)相扣、完整有效的內(nèi)部管理鏈條。在通關(guān)監(jiān)管方面，我國海關(guān)將實(shí)行以企業(yè)守法管理為基礎(chǔ)的分類通關(guān)模式，通過拓展監(jiān)管時空，破解當(dāng)前海關(guān)業(yè)務(wù)量快速增長與人力資源相對不足的突出矛盾，進(jìn)一步提高通關(guān)效率，改善通關(guān)服務(wù)，為企業(yè)占領(lǐng)和拓寬市場、提高競爭能力給予更大的支持。在監(jiān)管上著眼提高海關(guān)監(jiān)督管理整體效能，發(fā)揮一線監(jiān)管、后續(xù)管理、打擊走私等各方面力量的綜合作用，加強(qiáng)與外部的溝通協(xié)作，實(shí)現(xiàn)各部門各單位的協(xié)調(diào)配合和有效監(jiān)控，建立起與“大通關(guān)”相適應(yīng)的具有綜合性和整體性的海關(guān)大監(jiān)管體系。

在監(jiān)督保障方面，我國海關(guān)通過建立周全可行的監(jiān)督保障制度來對海關(guān)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，保障海關(guān)工作不驕不躁、高效廉潔。包括國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國人民代表大會及其常委會的監(jiān)督，國家最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院的監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，管理相對人的監(jiān)督和其他社會輿論的監(jiān)督，重點(diǎn)突出管理相對人和社會輿論對海關(guān)工作的監(jiān)督。

二、海關(guān)大監(jiān)管體系的構(gòu)建

（一）構(gòu)建科學(xué)高效的職能管理體系

首先，在縱向職能管理上，全國海關(guān)仍然沿用原來的集中統(tǒng)一管理的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制從上到下實(shí)現(xiàn)高效管理。由海關(guān)總署直接管理直屬海關(guān)，直屬海關(guān)直接管理所管轄關(guān)區(qū)內(nèi)的隸屬海關(guān)，各海關(guān)開展工作只需要對上級海關(guān)和相關(guān)法律負(fù)責(zé)，減少多頭領(lǐng)導(dǎo)所產(chǎn)生的管理成本浪費(fèi)。三級海關(guān)的事權(quán)劃分應(yīng)更趨合理，嚴(yán)格按照各級海關(guān)事先被安排的基本任務(wù)來履行各項(xiàng)職責(zé)。原則上是海關(guān)總署作為全國海關(guān)工作的歸口主管部門，統(tǒng)籌安排全國海關(guān)各項(xiàng)方針、政策的制定工作，領(lǐng)導(dǎo)和組織全國海關(guān)正確貫徹實(shí)施《海關(guān)法》和國家的有關(guān)政策、行政法規(guī)。直屬海關(guān)承擔(dān)著在關(guān)區(qū)內(nèi)組織開展海關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)和關(guān)區(qū)集中審單作業(yè)、全面有效地貫徹執(zhí)行海關(guān)各項(xiàng)政策、法律、法規(guī)、管理制度和作業(yè)規(guī)范的重要職責(zé)，在海關(guān)三級業(yè)務(wù)職能管理中發(fā)揮著承上啟下的作用。隸屬海關(guān)負(fù)責(zé)辦理具體海關(guān)業(yè)務(wù)，包括現(xiàn)場接單審單、查驗(yàn)貨物、計征稅費(fèi)和現(xiàn)場放行等基本通關(guān)環(huán)節(jié)，是海關(guān)進(jìn)出境監(jiān)督管理職能的基本執(zhí)行單位。

在橫向職能管理上，海關(guān)總署重點(diǎn)突出對海關(guān)總署辦公廳（口岸規(guī)劃辦公室）、政策法規(guī)司、關(guān)稅征管司、監(jiān)管司、加工貿(mào)易及保稅監(jiān)管司、綜合統(tǒng)計司、稽查司、緝私局等八大署內(nèi)機(jī)構(gòu)的功能定位和職能管理，強(qiáng)化這八大機(jī)構(gòu)的內(nèi)部協(xié)調(diào)與溝通，既要做到各機(jī)構(gòu)開展工作時各司其職，又能體現(xiàn)海關(guān)工作的完整性和整體性。

（二）構(gòu)建務(wù)實(shí)順暢的通關(guān)監(jiān)管體系

貨物通關(guān)是海關(guān)大監(jiān)管體系的監(jiān)管重點(diǎn)。通關(guān)監(jiān)管體系包括一系列通關(guān)監(jiān)管模式，構(gòu)建務(wù)實(shí)順暢的通關(guān)監(jiān)管體系就是要讓這一系列的通關(guān)監(jiān)管模式在貨物實(shí)際進(jìn)出口時“通得快”“管得住”。目前，我國海關(guān)的通關(guān)監(jiān)管模式有多種，操作性較高的具有代表性的模式主要有以下三種：

1.屬地申報，口岸驗(yàn)放。主要是指符合海關(guān)規(guī)定條件的守法水平較高的企業(yè)即A類和A類以上企業(yè)，在其貨物進(jìn)出口時，可以自主選擇向其屬地海關(guān)申報納稅，在貨物實(shí)際進(jìn)出境地海關(guān)辦理貨物驗(yàn)放手續(xù)的一種通關(guān)模式。“屬地報關(guān)、口岸驗(yàn)放”通關(guān)模式具有一定的優(yōu)越性。一是這種通關(guān)模式是口岸直接放行，沒有轉(zhuǎn)關(guān)，企業(yè)可自行組織進(jìn)出口貨物的物流路線、自行安排時間、自行選擇運(yùn)輸工具，自行選擇到貨地點(diǎn)，海關(guān)不再進(jìn)行運(yùn)輸途中的物流監(jiān)控和到貨后貨物的集中監(jiān)管，真正實(shí)現(xiàn)了“一次申報、一次查驗(yàn)、一次放行”；二是這種通關(guān)模式由屬地海關(guān)負(fù)責(zé)確定適用“屬地申報，口岸驗(yàn)放”方式的企業(yè)名單，并承擔(dān)對這些企業(yè)的完全管理責(zé)任，其原則就是“守法便利”，因而對于適用該模式企業(yè)的進(jìn)出口貨物，如無走私違規(guī)嫌疑，一般不實(shí)施查驗(yàn)；三是這種通關(guān)模式基于屬地海關(guān)對企業(yè)的長期了解，避免了通關(guān)過程中不必要的質(zhì)疑、磋商環(huán)節(jié)，專設(shè)窗口，隨到隨辦，避免了排隊報關(guān)，減少了作業(yè)環(huán)節(jié)和作業(yè)時間；四是這種通關(guān)模式企業(yè)可在屬地集中辦理簽發(fā)進(jìn)口付匯和出口收匯、退稅證明聯(lián)等手續(xù)，避免了企業(yè)在屬地和口岸之間多次往返和函電聯(lián)系。

2.“兩水兩路”快速通關(guān)。這一通關(guān)模式是從2008年8月份開啟的在全國范圍內(nèi)正式推廣的以長江、珠江“兩”水路和廣東、滬蘇“兩”陸路為代表的“兩水兩路”快速通關(guān)改革。這種通關(guān)模式以口岸快速通過、內(nèi)地快速驗(yàn)放為核心，簡化轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸手續(xù)，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸“一次申報、一次查驗(yàn)、一次放行”的新模式，是構(gòu)成全國快速通關(guān)監(jiān)管體系的一部分?！皩俚厣陥螅诎厄?yàn)放”和“兩水兩路”快速通關(guān)模式的共同點(diǎn)都是在區(qū)域范圍內(nèi)以跨關(guān)區(qū)快速通關(guān)為基礎(chǔ)，以企業(yè)守法管理為核心，利用信息化手段，整合口岸和內(nèi)地海關(guān)管理資源，倡導(dǎo)企業(yè)守法便利，簡化海關(guān)手續(xù)，降低通關(guān)成本，提高通關(guān)效率，提升海關(guān)通關(guān)監(jiān)管工作整體效能的通關(guān)模式。

3.分類通關(guān)。就是應(yīng)用風(fēng)險管理技術(shù)和手段，根據(jù)企業(yè)守法狀況，對誠信守法企業(yè)的低風(fēng)險貨物快速驗(yàn)放，提高通關(guān)效率；對高風(fēng)險貨物實(shí)施重點(diǎn)審核和查驗(yàn)，加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管的一種通關(guān)模式。所謂分類就是對企業(yè)和貨物的分類，這一模式必須突出抓好兩點(diǎn)：第一，要強(qiáng)化企業(yè)分類管理。貨物的背后是企業(yè)，只有搞好企業(yè)分類管理，促進(jìn)企業(yè)守法經(jīng)營，才能將有限的監(jiān)管資源集中在高風(fēng)險的企業(yè)和貨物上。第二，要把風(fēng)險管理貫穿于通關(guān)作業(yè)的全過程。建立健全關(guān)區(qū)風(fēng)險管理組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險參數(shù)設(shè)置工作，把風(fēng)險分析作為審單、接單、查驗(yàn)等通關(guān)作業(yè)的必經(jīng)程序，全面提升風(fēng)險分析水平。分類通關(guān)模式的核心是企業(yè)分類管理。海關(guān)首先根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營活動、報關(guān)活動以及守法程度等因素把企業(yè)分為AA、A、B、C、D五個管理類別。在開展外貿(mào)業(yè)務(wù)的過程中，海關(guān)對企業(yè)的這種分類不是一成不變的，而是動態(tài)的。當(dāng)企業(yè)有不法行為被發(fā)現(xiàn)，它的等級就降下來，相反等級可以上升。企業(yè)資信越高，享受的通關(guān)便利就越多。分類通關(guān)模式給企業(yè)提供的最大便利就是經(jīng)企業(yè)申請，海關(guān)審定的A類及A類以上的企業(yè)可以享受“事后交單”方式，即對上述企業(yè)出口的貨物，經(jīng)海關(guān)計算機(jī)系統(tǒng)判斷為低風(fēng)險的，系統(tǒng)自動放行，企業(yè)無需現(xiàn)場遞交紙質(zhì)單證，可直接辦理提貨手續(xù)，有關(guān)單證可以在貨物放行之日10天內(nèi)向海關(guān)遞交。采用分類通關(guān)模式要比傳統(tǒng)模式通關(guān)效率提高百分之三十。這實(shí)際上是鼓勵和促進(jìn)企業(yè)守法自律，降低企業(yè)的貿(mào)易成本，提高進(jìn)出口貿(mào)易競爭能力。

（三）構(gòu)建周全可行的監(jiān)督保障體系

雖然震驚中外的廈門遠(yuǎn)華特大走私案已過去10年有余，但它對國家干部隊伍的腐蝕之深和對我國海關(guān)權(quán)力的公然挑釁的不法行為仍然讓人記憶猶新，應(yīng)時刻引以為戒。海關(guān)大監(jiān)管體系需要構(gòu)建周全可行的監(jiān)督保障體系，讓海關(guān)的工作時刻受到有效的監(jiān)督。目前，對我國海關(guān)工作的監(jiān)督包括國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國人民代表大會及其常委會的監(jiān)督，國家最高行政機(jī)關(guān)國務(wù)院的監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，海關(guān)管理相對人的監(jiān)督和其他社會輿論的監(jiān)督。

在大監(jiān)管體系中海關(guān)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出海關(guān)管理相對人和社會輿論對海關(guān)工作的監(jiān)督。首先，海關(guān)管理相對人是海關(guān)的管理對象，是海關(guān)工作的直接接觸者。海關(guān)工作的好壞直接影響到管理相對人的直接經(jīng)濟(jì)利益，因此，管理相對人對海關(guān)工作的監(jiān)督是最有效的。但是，為了避免像“廈門遠(yuǎn)華走私案”這類海關(guān)官員與走私團(tuán)伙內(nèi)外勾結(jié)案件的重演，應(yīng)該同時突出社會輿論的監(jiān)督，即非海關(guān)管理相對人的監(jiān)督。其次，在監(jiān)督形式上應(yīng)當(dāng)突出對監(jiān)督人的便利和保護(hù)。目前海關(guān)總署的網(wǎng)站上設(shè)有“在線訪談”欄目和兩個舉報電話，“在線訪談”欄目主要是由海關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人對企業(yè)（網(wǎng)友）針對某一海關(guān)通關(guān)業(yè)務(wù)在網(wǎng)上進(jìn)行宣傳和解釋，舉報電話分別是走私舉報和廉政舉報。這些監(jiān)督形式對監(jiān)督人不夠便利也不利于對監(jiān)督人的人身安全的保護(hù)。海關(guān)總署應(yīng)當(dāng)增設(shè)一個有專人負(fù)責(zé)的“在線監(jiān)督”欄目，及時收集海關(guān)管理相對人和社會輿論對海關(guān)工作的監(jiān)督，既安全又便利。第三，周全可行的監(jiān)督保障體系需要更加具體的監(jiān)督制度和規(guī)定作為保障，海關(guān)總署應(yīng)當(dāng)對有關(guān)監(jiān)督制度和規(guī)定作進(jìn)一步完善或制定。

三、我國構(gòu)建海關(guān)大監(jiān)管體系的作用分析

第一，有利于我國打造一支高效廉潔的現(xiàn)代化海關(guān)隊伍?？茖W(xué)高效的職能管理體系和周全可行的監(jiān)督保障體系的構(gòu)建，有利于我國打造一支高效廉潔的現(xiàn)代化海關(guān)隊伍。因?yàn)楹ｊP(guān)大監(jiān)管體系的職能管理體系以集中統(tǒng)一管理的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)現(xiàn)海關(guān)內(nèi)部復(fù)雜事務(wù)的層層管理，管理效率大大提高，同時海關(guān)總署署內(nèi)重點(diǎn)職能機(jī)構(gòu)相互間協(xié)調(diào)緊密，使橫向配合到位有效。這樣有利于把海關(guān)工作置于與海關(guān)親密接觸的管理相對人和廣大人民群眾的監(jiān)督之下，會進(jìn)一步促進(jìn)海關(guān)廉政建設(shè)，減少關(guān)員貪污腐敗，促使各級海關(guān)竭盡全力提高工作效率，打造高效廉潔的現(xiàn)代化海關(guān)隊伍。

第二，有利于我國提高通關(guān)速度便利進(jìn)出口貿(mào)易。務(wù)實(shí)順暢的通關(guān)監(jiān)管體系有利于我國提高通關(guān)速度，便利進(jìn)出口貿(mào)易。除了在制度上簡化進(jìn)出口通關(guān)手續(xù)以外，各海關(guān)通關(guān)大都借助大型集裝箱檢查設(shè)備、閉路電視監(jiān)控系統(tǒng)、通道自動核放系統(tǒng)、貨檢及旅檢小型X光機(jī)、車載移動式車輛檢查設(shè)備及智能告知管理系統(tǒng)等高科技“武器”，僅“通道自動核放系統(tǒng)”就將原來車輛通過海關(guān)通道需要2分鐘，一下子縮短到了5秒鐘。到目前為止，全國海關(guān)設(shè)立了4個大型化驗(yàn)中心，裝備了氣相/質(zhì)譜聯(lián)用儀、X－射線衍射儀等一批先進(jìn)設(shè)備，共安裝了物品檢查設(shè)備（X光機(jī)）732臺、電子地磅426臺及電子閘門636套，大幅提高驗(yàn)放效能。今天的中國海關(guān)正在向耳聰目明的智能型海關(guān)邁進(jìn)。先進(jìn)的設(shè)備確保了海關(guān)嚴(yán)密監(jiān)管與高效服務(wù)的和諧統(tǒng)一，極大地便利了我國進(jìn)出口貿(mào)易。

第三，有利于我國海關(guān)功能從管制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。我國海關(guān)是國家的進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，肩負(fù)著稅收征管、打擊走私、通關(guān)監(jiān)管、加工貿(mào)易及保稅監(jiān)管、海關(guān)統(tǒng)計、海關(guān)稽查和口岸管理等七項(xiàng)職責(zé)。在全國人民的心目中，海關(guān)一直是守護(hù)國門的神圣、忠誠衛(wèi)士，是維護(hù)國家利益的鋼鐵長城。所有這些都在鞏固海關(guān)那威嚴(yán)的管制者形象。然而，隨著我國進(jìn)出口規(guī)模的激增以及國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易競爭的加劇，服務(wù)型海關(guān)的構(gòu)建已成為新形勢下的發(fā)展需要?？茖W(xué)高效的職能管理體系和周全可行的監(jiān)督保障體系的構(gòu)建，將進(jìn)一步突出我國海關(guān)以人為本的管理理念，更容易拉近作為管理者的海關(guān)與海關(guān)管理相對人之間的距離，減少管理成本，提高管理效果，有利于我國海關(guān)功能從管制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變?！?/p>