第三講 優(yōu)化安全生產(chǎn)監(jiān)管機制

劉鐵民

在市場經(jīng)濟條件下,當安全生產(chǎn)相關投入超過企業(yè)收益或與企業(yè)的整體利益目標相悖時,企業(yè)則會更多地選擇追逐利潤,從而與政府的安全監(jiān)管機制相矛盾。因此,需要設計一個良好、有效的運行機制,使企業(yè)的自主管理與政府的監(jiān)督監(jiān)察實現(xiàn)有效的融合。一般機制設計需涉及兩方面的問題,一是信息效率,是指所制定的機制實現(xiàn)既定社會目標所要求的信息量,即機制運行的信息成本;另一是機制的激勵相容,即在所制定的機制下,每個參與方即使各自制訂自己目標,其客觀效果也能達到設計者的初衷。

政府在安全監(jiān)管中指導安全資源有效配置

在市場經(jīng)濟條件下的資源配置過程中,競爭機制是唯一的利用最少信息并可產(chǎn)生有效配置的機制,只有在競爭機制無能為力的情況下,才會采用其他一些干預機制來補充。因此,政府安監(jiān)部門應創(chuàng)造條件,使安全生產(chǎn)水平成為一種資源,使企業(yè)通過競爭來實現(xiàn)這種資源的有效配置,從而以較低的信息成本實現(xiàn)最優(yōu)的資源配置,提高社會整體安全生產(chǎn)水平。我們應不斷創(chuàng)新工作模式,使得每一個策略的制定和實施,都具有針對性及新穎的工作思路和切實的效果,避免基層對機制的“耐受”厭煩和抵觸。安全監(jiān)管工作重點應通過政策導向,建立和規(guī)范一種利用最少信息并可使安全生產(chǎn)水平有效配置的競爭機制,以實現(xiàn)安全監(jiān)管成本與收益的最優(yōu)化,使整個社會效益最大化。

建立激勵相容的安全監(jiān)管機制

安全監(jiān)管部門不應該成為企業(yè)安全生產(chǎn)的對立面,而應通過與企業(yè)的合力來解決企業(yè)的實際困難,做到疏堵結合。激勵相容機制是指在尊重個體自身利益的行為,承認個體在主觀上追求其自身利益的合理性和合法性基礎上,通過一定規(guī)則的約束和引導,使個體在主觀上追求個人利益時,客觀上同時能達到機制設計者既定目標的一種機制,以保證個體理性與集體理性的同時實現(xiàn)。建立激勵相容的安全生產(chǎn)監(jiān)管機制,具體可以開展以下幾方面的工作。

1.對企業(yè)激勵的機制

建立“事先承諾機制”?！笆孪瘸兄Z機制”是指企業(yè)對自身的風險水平事先向安全監(jiān)管部門和社會承諾的機制,承諾在一定時期內(nèi)的傷亡水平不超過一個最大限度,從而依據(jù)事先分析評估可能出現(xiàn)的最高傷亡水平指標,采取必要的風險控制措施。在這一指標限度內(nèi),安監(jiān)機構不會介入,由企業(yè)自行管理和控制風險。如企業(yè)在此期間違反了這一承諾,即傷亡事故超過了預定限度,安監(jiān)部門就會介入其具體活動,并可能對其進行處罰。事先承諾機制是PDCA(Plandocheckaction)現(xiàn)代化管理模型的首要條件。例如,大型國有企業(yè)大多在安全管理上具有很強的自我約束、自我管理、自我完善能力。對于這類企業(yè),應充分利用其自身資源,通過承諾機制實現(xiàn)安全生產(chǎn)績效的持續(xù)提高。

基于分離均衡機制進行分級管理。由于企業(yè)風險水平和管理水平差異很大,如采用同樣的標準,會導致“逆向選擇”現(xiàn)象出現(xiàn)。因此,需考慮采取分離機制,在分析整個社會可接受風險水平的基礎上,對不同風險程度的企業(yè)采取不同的管理方式。對風險程度低的企業(yè)實行高標準、低管制,對風險程度高的企業(yè)實現(xiàn)低標準、高管制。分級監(jiān)管方式的采用需對企業(yè)的風險進行合理評估,并需建立一個健康合理有效運行的風險評估中介市場。

通過經(jīng)濟政策引導企業(yè)提高安全生產(chǎn)水平積極性?？蓪⑵髽I(yè)安全生產(chǎn)水平與其工傷保險費率、安全生產(chǎn)風險抵押金及銀行貸款信譽等經(jīng)濟支出或收益相聯(lián)系,以增強企業(yè)提高安全生產(chǎn)水平的積極性。

基于“漢德法則”進行理性預防。侵權法中有一個著名的案例規(guī)則叫“漢德法則”,該法則規(guī)定了在侵權條件中被侵害者的預防義務和侵害者的賠償義務,是裁決侵權條件的重要依據(jù)。借鑒該法則,在企業(yè)發(fā)生事故后追究其責任時,應從企業(yè)實際情況來看,如果預防事故發(fā)生所需采取措施的成本(B)小于或等于事故發(fā)生的概率損失[即事故發(fā)生的可能性(P)與發(fā)生后損失的大小(L)的乘積],企業(yè)就應負責任;否則企業(yè)就沒有責任。這一法則給出了企業(yè)進行事故預防的理性邊界(如圖1所示)。當B′處于GPM區(qū)和NPH區(qū)時,企業(yè)無需負責;當B′處于MPH區(qū)時,企業(yè)需負責。MPH曲線為理性預防邊界。P點對應的Q1策略為最佳預防策略,效率最高,事故的社會預防成本最小,具體分析如下。

GH曲線——表示事故預防估算所需成本B;MN曲線——事故的社會成本;EF曲線——社會總成本;Q——表示政府事故預防策略及要求;B′——表示企業(yè)實際所采取的預防措施的成本

當B<(P·L)時,其預防成本小于社會成本,如企業(yè)所采取措施的成本B′小于B,則企業(yè)應該承擔責任;如企業(yè)采取的措施成本B′大于等于B,則企業(yè)不應承擔責任。當B>(P·L)時,企業(yè)預防的邊際成本超過邊際收益,企業(yè)不再有動力采取最佳的預防,如企業(yè)的預防措施的成本B′小于P·L,則企業(yè)應承擔責任;如果企業(yè)的預防措施的成本B′不小于P·L,則企業(yè)不應承擔責任。只有當B=P·L時,事故預防的成本才等于預防的預期收益、預防的邊際成本等于邊際的收益,效率最高,事故的社會成本最小,從而實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。

在安全監(jiān)管工作中,對企業(yè)在事故預防方面投入的要求,要建立在合理的風險評估基礎上,制定合理的預防邊界。在企業(yè)發(fā)生事故后,要根據(jù)企業(yè)是否采取預防措施及采取的程度,與同類事故的概率及損失等進行比較,綜合考慮是否給予處罰及處罰的程度。

2.對監(jiān)管部門激勵的機制

建立合理的績效評價體系。目前,我國安全生產(chǎn)監(jiān)管績效評價體系還不夠完善。由“問責風暴”所形成的高壓力、嚴處理,使得干部的安全監(jiān)管責任加大、成本加大,但其收益卻沒有相應的增加,形成了成本 — 收益的嚴重不對稱。為避免不計社會成本而采取監(jiān)管措施,應制定合理的安全監(jiān)管績效評價體系,使干部在實施安全管理時,既要考慮事故造成的損失,也要考慮預防事故投入的成本,實現(xiàn)社會福利的最大化。

建立類似于“漢德法則”的處罰機制。當前存在一種現(xiàn)象,一些基層安監(jiān)人員從心理上不愿到事故風險較高現(xiàn)場檢查,因為一旦發(fā)生事故,就可能追究失職的責任;而如果沒去這個現(xiàn)場,又會追究他們的瀆職責任,這樣即使再努力工作,一旦出了重特大事故,還是首先要被審查和追究。同樣,針對監(jiān)管人員和政府機關干部的問責也需建立一種類似“漢德法則”的機制,將監(jiān)管人員的責任與其事故預防工作聯(lián)系起來,以促進生產(chǎn)安全事故理性預防機制的形成。

嚴格區(qū)分政府與企業(yè)對于安全生產(chǎn)的監(jiān)管責任與執(zhí)行責任。按照《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定,生產(chǎn)經(jīng)營單位的法律責任是守法、加強管理、建立健全制度、完善條件和確保安全生產(chǎn),企業(yè)負責人對本單位安全生產(chǎn)全面負責。政府及安監(jiān)部門的職責范圍是領導、支持督促、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理。企業(yè)尤其是企業(yè)負責人,是當然的安全生產(chǎn)責任主體,而政府只是承擔對“主體”的監(jiān)督管理責任,而非主體屬性?！皟蓚€主體”論混淆了“主體”的界限,使實質(zhì)主體的責任、義務和權利模糊,甚至產(chǎn)生實質(zhì)主體對虛擬主體的依賴或責任推卸。因此,無論在理論還是實踐上,都應明確企業(yè)安全生產(chǎn)責任的主體唯一性。企業(yè)是生產(chǎn)經(jīng)營活動的主體,也必然是安全生產(chǎn)責無旁貸的主體。

編輯 邊 安