國際職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)發(fā)展歷程

牛勝利

作為聯(lián)合國專門機構(gòu)之一的國際勞工組織(ILO)成立于1919年,保護工人免遭由工作而引起的身體不適、疾病和傷害是其憲章賦予該組織的職責(zé)之一。ILO通過獨特的雇主、工人和政府三方達成共識的程序,以公約和建議書的形式制定國際勞工標(biāo)準。目前,ILO已制定了近190個公約和近200個建議書,這些國際勞工標(biāo)準都經(jīng)國際勞工大會通過,一半以上都直接或間接與職業(yè)安全衛(wèi)生有關(guān)。

國際勞工公約對所批準公約的成員國形成法律約束義務(wù),公約批準國需要實施公約的規(guī)定并接受ILO的監(jiān)督。而建議書僅提供指導(dǎo)原則,不需要被成員國批準。沒有被批準的公約對成員國的效力和建議書一樣,都不具有法律約束力。為幫助成員國實施國際勞工標(biāo)準,ILO還制定了一批職業(yè)安全與衛(wèi)生領(lǐng)域的操作規(guī)則。操作規(guī)則包括操作組織方面及技術(shù)工藝性質(zhì)的詳細建議,用于指導(dǎo)國家主管部門、雇主、工人以及公私部門的企業(yè),幫助他們實施相關(guān)標(biāo)準或解決某一特殊職業(yè)安全衛(wèi)生問題。傳統(tǒng)上,操作規(guī)則一直為各國執(zhí)行職業(yè)安全衛(wèi)生政策提供指導(dǎo)框架。近年來,操作規(guī)則越來越重視直接向企業(yè)提供技術(shù)的、可操作的建議。

“職業(yè)衛(wèi)生”的內(nèi)涵

ILO和世界衛(wèi)生組織(WHO)職業(yè)衛(wèi)生聯(lián)席協(xié)調(diào)委員會于1950年對“職業(yè)衛(wèi)生”首次作出了明確定義:“促進和保持每個工人最高水平的身體、心理和社會完美狀態(tài);預(yù)防工人因工作所致的健康問題;保護工人就業(yè)期間免受職業(yè)有害因素危害;安排并保持工人在適合其生理和心理能力的職業(yè)環(huán)境中工作。簡言之,使工作適應(yīng)工人,每個工人適應(yīng)其工作?！?/p>

1995年4月,在ILO和WHO職業(yè)衛(wèi)生聯(lián)席協(xié)調(diào)委員會第12次會議上,修訂了“職業(yè)衛(wèi)生”的定義,進一步明確了職業(yè)衛(wèi)生所關(guān)注的3個主要目標(biāo):維持和促進工人健康和工作能力;改善工作環(huán)境和工作條件,以利工人安全和健康;創(chuàng)建有利于保障健康和安全的勞動組織和企業(yè)文化,通過促進良好的社會氛圍和企業(yè)的順利運行,提高企業(yè)的勞動生產(chǎn)率。

職業(yè)衛(wèi)生立法的早期階段

把保護工人在工作場所的安全和健康上升到立法,用法律手段并由國家監(jiān)督和強制執(zhí)行的歷史可以追溯到19世紀。18世紀中葉,當(dāng)時工廠的勞動條件惡劣,工人的健康和安全完全沒有保障。為緩和這種狀況,英國從19世紀初開始,陸續(xù)頒布了一系列工廠法,如1802年的《學(xué)徒健康和道德法》,使英國成為世界上首先通過立法對工人的勞動安全、健康和福利加以保護的國家。

但在工人的保護、權(quán)利和義務(wù)等方面,僅國家一級的立法還不夠,還需要在國際層次制定相應(yīng)的標(biāo)準和法規(guī)。例如,從19世紀中期開始,白磷廣泛用于火柴制造業(yè),導(dǎo)致火柴制造工人下巴畸形。為了禁止白磷的使用,世界上最早的職業(yè)安全衛(wèi)生公約之一——《關(guān)于禁止火柴制造中使用(黃)白磷的公約》(又稱《伯爾尼公約》)于1906年出臺,以禁止進口和生產(chǎn)白磷與黃磷為原料的火柴。

在1919年第一屆國際勞工大會上,ILO通過了《白磷建議書》(第6號),呼吁成員國批準《伯爾尼公約》。

職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)的發(fā)展階段

ILO在過去的91 年間所制定的勞工標(biāo)準和其他文件的歷史,反映出國際上解決工作場所中問題思路和方法的演變過程。不同歷史和立法時期的勞工標(biāo)準及其文件產(chǎn)物,代表了社會經(jīng)濟發(fā)展不同階段的科學(xué)、技術(shù)和工業(yè)的發(fā)展和變革。

1.針對某些有害物質(zhì)的立法階段

ILO從成立時起,就十分重視提高工廠中的安全和健康保護。最初的公約和建議書是針對某些物質(zhì)(尤其是危險物質(zhì))所致安全和健康危害的保護而制定的,這些公約和建議書包括:《炭疽病預(yù)防建議書》(第3號,1919年)、《白磷建議書》(第6號,1919年)、《鉛中毒(婦女兒童)建議書》(第4號,1919年)、《白鉛(油漆)公約》(第13號,1921年)、[《輻射防護公約》(第115號,1960年)及其建議書(第114號)][《苯公約》(第136號,1971 年)及其建議書(第144號)][《石棉公約》(第162 號,1986 年)及其建議書(第172號)][《化學(xué)品公約》(第170號,1990年)及其建議書(第177號)]等。

2.針對行業(yè)的立法階段

從20 世紀30 年代開始,ILO針對某些行業(yè)和部門,如辦公室和建筑業(yè)開始制定標(biāo)準,從而將更為廣泛的行業(yè)部門的概念引入職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)。ILO陸續(xù)制定了一些經(jīng)濟活動部門和特殊行業(yè)的標(biāo)準,重點是高危行業(yè)和部門,包括建筑業(yè)[《建筑業(yè)安全和衛(wèi)生公約》(第167 號,1988 年)及其建議書(第175號)]、礦業(yè)[《礦山安全與衛(wèi)生公約》(第176 號,1995 年)及其建議書(第183號)]和農(nóng)業(yè)[《農(nóng)業(yè)中的安全與衛(wèi)生公約》(第184 號,2001 年)及其建議書(第192號)]。

第二次世界大戰(zhàn)后,健康保護和職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)倍受重視。20世紀70年代,預(yù)防職業(yè)性癌癥成為職業(yè)衛(wèi)生的重點,國際勞工大會于1974年通過了《職業(yè)癌公約》(第139號)及其建議書(第147號)。

3.注重預(yù)防的綜合框架法令的制定階段

1972年,英國工作安全與衛(wèi)生委員會發(fā)表了羅本斯(Robens, A.)的報告——《工作安全與衛(wèi)生》。該報告針對職業(yè)事故和職業(yè)病的發(fā)病率下降緩慢,提出需加強職業(yè)衛(wèi)生實踐中的政治意愿。報告建議改變過去那種在職業(yè)安全與衛(wèi)生立法上零敲碎打式的做法,逐步廢除行業(yè)部門的單項安全與衛(wèi)生立法,由一種框架法令取而代之,這種框架法令要覆蓋所有行業(yè)和所有工人。該報告還建議,為消除企業(yè)對職業(yè)安全與衛(wèi)生的反感情緒,應(yīng)提高雇主和工人對政策制訂和實施的參與程度。該報告成為國家和國際范圍內(nèi)進行改革的動力,促進了職業(yè)安全衛(wèi)生法規(guī)從詳細的技術(shù)標(biāo)準向強調(diào)雇主職責(zé)和工人的權(quán)利與義務(wù)方向的根本轉(zhuǎn)變。

這種強調(diào)加強政治意志、提倡覆蓋所有行業(yè)、鼓勵工人參與和制訂綜合的職業(yè)安全衛(wèi)生框架法令的新思維,在ILO的職業(yè)安全衛(wèi)生工作活動中得到了回應(yīng)和發(fā)展。1975 年,國際勞工大會通過了一項決議,呼吁各國制定國家政策和企業(yè)政策。這是職業(yè)安全與衛(wèi)生工作轉(zhuǎn)向“管理”的第一步,這種規(guī)定雇主責(zé)任和工人權(quán)利與義務(wù)的做法在以后所制定的其他公約中得到了充分體現(xiàn),它對于賦予雇主和工人共同參與管理企業(yè)職業(yè)安全與衛(wèi)生服務(wù),保證職業(yè)安全衛(wèi)生政策更好地適應(yīng)企業(yè),起到了推動作用。

1976 年通過的“改善工作條件和工作環(huán)境國際計劃”(PIACT)標(biāo)志著ILO職業(yè)安全與衛(wèi)生觀念的巨大進步。該計劃的理念在當(dāng)時乃至今天仍然具有重大意義,因為它把職業(yè)安全衛(wèi)生政策與環(huán)境問題結(jié)合起來考慮。該計劃同時明確了ILO和WHO的職能,即:工作相關(guān)的衛(wèi)生問題,在WHO是通過公共衛(wèi)生戰(zhàn)略、衛(wèi)生政策和法律予以解決,在ILO則是通過改善工作條件和工作環(huán)境的勞工戰(zhàn)略、三方參與機制和勞動法解決。該計劃還為職業(yè)安全與衛(wèi)生政策制定了一個綜合模式,集中體現(xiàn)了國際職業(yè)安全與衛(wèi)生政策標(biāo)準所遵循的基本原則。

在需要對人類環(huán)境和工作環(huán)境采取更為綜合性措施的理念推動下,ILO于1977 年通過了《工作環(huán)境(空氣污染、噪聲和振動)公約》(第148 號)及其建議書(第156號)。與之前的其他標(biāo)準相比,這兩個標(biāo)準更加全面。

1981年《職業(yè)安全與衛(wèi)生公約》(第155號)及其建議書(第164號)的頒布具有全新的標(biāo)志性意義,這兩個標(biāo)準除強調(diào)以綜合方式處理職業(yè)安全衛(wèi)生與工作環(huán)境問題外,還特別要求成員國制定、實施和定期審核協(xié)調(diào)一致的國家職業(yè)安全、衛(wèi)生和工作環(huán)境政策。這兩個標(biāo)準的出臺,標(biāo)志著標(biāo)準制訂的核心已不僅限于保護措施,而是把重點開始轉(zhuǎn)向?qū)κ鹿屎吐殬I(yè)病的預(yù)防上。155號公約明確指出,國家的職業(yè)安全、衛(wèi)生和工作環(huán)境政策的根本目標(biāo)是“在合理可行的范圍內(nèi),把工作環(huán)境中的危險因素減少到最低限度,以預(yù)防來自工作、與工作有關(guān)或在工作過程中發(fā)生的事故和對健康的危害。”

1981 年通過的《職業(yè)安全與衛(wèi)生公約》(第155 號)及其建議書(第164號),還未就“合并”那些針對單個議題通過和頒布的職業(yè)安全和衛(wèi)生的法規(guī)規(guī)定做好準備,該公約對職業(yè)安全與衛(wèi)生服務(wù)也僅作了非常簡單的提及。幾年以后,也就是1985 年通過的《職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)公約》(第161號)及其建議書(第171號)對這個問題作出了更加全面而詳細的要求。《職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)公約》及其建議書更加強調(diào)職業(yè)安全衛(wèi)生中預(yù)防原則的重要性,對預(yù)防原則和措施作出了詳細和具體的規(guī)定。在此之后通過的一些公約也對預(yù)防性措施給予高度重視,強調(diào)只有在危險不能避免、無法減少或消除的情況下才應(yīng)該求助于保護措施。人類工效學(xué)也首次在《職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)公約》及其建議書中出現(xiàn),這從一個側(cè)面反映了從傳統(tǒng)的以保護為中心到重視預(yù)防的轉(zhuǎn)變趨勢。

2003年國際勞工大會通過了《職業(yè)安全衛(wèi)生全球戰(zhàn)略決議》,要求成員國通過宣傳培訓(xùn),逐步建立發(fā)展國家預(yù)防性安全衛(wèi)生文化,采取系統(tǒng)管理的方式完善和加強國家職業(yè)安全衛(wèi)生體系的建設(shè)。2006年通過的關(guān)于《促進職業(yè)安全與衛(wèi)生框架的公約》(第187號)和建議書(第197號)重申了需按照1981 年《職業(yè)安全與衛(wèi)生公約》(第155 號)第4 條的原則制定國家職業(yè)安全衛(wèi)生和環(huán)境政策。要求成員國建立健全國家職業(yè)安全衛(wèi)生體系和制定、實施、監(jiān)測、評估并定期審查國家職業(yè)安全與衛(wèi)生計劃。這兩個框架文書特別強調(diào)國家職業(yè)安全與衛(wèi)生計劃應(yīng)當(dāng)促進建立和保持國家預(yù)防性安全與衛(wèi)生文化。187號公約還首次以國際法的形式定義“國家預(yù)防性安全與衛(wèi)生文化”為:“安全衛(wèi)生工作環(huán)境作為權(quán)利在所有層面得到尊重的文化,這種文化使政府、雇主和工人在一個權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)明確的制度下積極參與安全衛(wèi)生工作環(huán)境的保障,這種文化體現(xiàn)預(yù)防第一的原則?！逼駷橹?在第161號公約頒布后不到4年的時間里,14個國家正式批準了該公約,一些國家已經(jīng)進入實質(zhì)批準程序,還有許多國家明確表明有意批準,目前正在準備階段。

從立法技術(shù)角度來說,這些趨勢包括從規(guī)則向政策、從詳細標(biāo)準到綜合標(biāo)準以及從剛性、精確的規(guī)定向更加靈活的以過程為基礎(chǔ)的規(guī)則轉(zhuǎn)變。具體而言,職業(yè)安全與衛(wèi)生規(guī)定的內(nèi)容和范圍已經(jīng)從主要重視工作場所的安全,轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)安全和衛(wèi)生并舉和使工作環(huán)境適應(yīng)工人的能力和需要;從單純的保護措施轉(zhuǎn)變?yōu)閷︼L(fēng)險的綜合預(yù)防、評價和管理?，F(xiàn)代職業(yè)安全與衛(wèi)生標(biāo)準更加強調(diào)雇主、工人及其代表在工作場所安全和衛(wèi)生方面所應(yīng)發(fā)揮的作用、承擔(dān)的責(zé)任和相互之間所應(yīng)建立的良好合作關(guān)系。

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