全國重點聯(lián)系城市不同舉辦主體開展社區(qū)衛(wèi)生服務的SWOT分析

李永斌, 曹世義, 王芳, 盧祖洵

SWOT是優(yōu)勢(strengths)、劣勢(weakness)、機遇(opportunities)和挑戰(zhàn)(threats)4個英文單詞首寫字母的組合。SWOT分析是國際上最常用的策略因素綜合分析方法之一,它是通過綜合考慮內(nèi)部條件和外部環(huán)境的各種因素進行系統(tǒng)評價,從而選擇最佳戰(zhàn)略的方法[1,2]。我國目前對不同舉辦主體及其管理模式的優(yōu)勢和不足進行了廣泛的實踐和探索,但缺乏全面深入的綜合評價,尤其是缺乏全國范圍有代表性的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息。本文正是研究基于全國(除港澳臺地區(qū)外)內(nèi)地所有31個省直轄市和地區(qū)的36個重點聯(lián)系城市(區(qū))社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)大樣本、廣覆蓋的連續(xù)性常規(guī)監(jiān)測數(shù)據(jù),并綜合相關(guān)文獻研究,通過SWOT分析,揭示不同舉辦主體開展社區(qū)衛(wèi)生服務的優(yōu)勢、劣勢、機遇與挑戰(zhàn),總結(jié)經(jīng)驗,發(fā)現(xiàn)問題,以期進一步健全和夯實社區(qū)衛(wèi)生服務體系,為制定社區(qū)衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策提供依據(jù),為進一步明確社區(qū)衛(wèi)生的發(fā)展方向提供良好的參考和借鑒。

1 不同舉辦主體社區(qū)衛(wèi)生服務開展情況

穩(wěn)步發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務,鼓勵社會各方面力量共同構(gòu)建以社區(qū)衛(wèi)生服務為基礎(chǔ)、合理分工的新型城市衛(wèi)生服務體系,是我國衛(wèi)生體制改革的重要內(nèi)容。衛(wèi)生部于2002年8月與11個部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務的意見》,提出“開門”辦社區(qū)的政策,引導公立基層醫(yī)療機構(gòu)按社區(qū)衛(wèi)生服務要求進行結(jié)構(gòu)和功能的改造,允許大、中型醫(yī)療機構(gòu)舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu),鼓勵企事業(yè)單位、社會團體、個人等社會力量參與舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)[3]。

從2008年底進行的36個重點聯(lián)系城市(區(qū))2 274個中心和4 245個站常規(guī)監(jiān)測調(diào)查可知,我國社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)目前基本形成了以政府為主導的多種舉辦形式并存的格局,切實滿足群眾多層次、多元化醫(yī)療服務需求[4]。各類型的舉辦主體中,社區(qū)衛(wèi)生服務中心由政府及所屬醫(yī)療機構(gòu)舉辦的有1 720個,占75.64%;企事業(yè)單位舉辦的有393個,占17.28%;社會團體或個人舉辦的有121個,占5.32%;其他性質(zhì)的有40個,占1.76%。社區(qū)衛(wèi)生服務站由政府及所屬醫(yī)療機構(gòu)舉辦的有2 421個,占 57.03%;企事業(yè)單位舉辦的站有648個,占15.27%;社會團體或個人舉辦的站有1 027個,占24.19%;其他性質(zhì)的有 149個,占3.51%,較之社區(qū)衛(wèi)生服務中心,社會團體或個人舉辦的站的比例相對較高。具體構(gòu)成情況見表1。

不同舉辦主體社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)2008年基本情況如表2所示。為保證各類型機構(gòu)之間的可比性,按機構(gòu)所在轄區(qū)服務人口、機構(gòu)總收入情況、平均每名醫(yī)生服務量及社區(qū)衛(wèi)生服務利用者的綜合滿意度情況,統(tǒng)計分析了各類舉辦主體2008年的基本情況。由表2可知,政府及所屬醫(yī)療機構(gòu)舉辦的機構(gòu)在收入和服務量較之其他類型均較好;而在滿意率方面,各類型機構(gòu)的均較高,這也體現(xiàn)了社區(qū)衛(wèi)生服務服務于民、方便就醫(yī)的特點。

不同舉辦主體機構(gòu)醫(yī)生的學歷和職稱構(gòu)成基本穩(wěn)定。機構(gòu)醫(yī)生學歷水平主要以本科和?？茷橹?共占68.58%;而醫(yī)生的職稱水平偏低,以初級為主,中級職稱比例偏低,與國際上1∶3∶1的標準尚有較大差距。見表3。

表1 重點聯(lián)系城市社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)舉辦主體構(gòu)成情況

表2 2008年不同舉辦主體社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)基本情況

表3 不同舉辦主體社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)醫(yī)生人力資源基本情況 %

2 不同舉辦主體的社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)SWOT分析

2.1 政府及所屬醫(yī)療機構(gòu)舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)

政府舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務組織形式,主要是指由衛(wèi)生行政部門舉辦的街道衛(wèi)生院、一級醫(yī)院、二級醫(yī)院及其派出機構(gòu)整體轉(zhuǎn)型而來的社區(qū)衛(wèi)生服務中心,同時下設(shè)若干社區(qū)衛(wèi)生服務站。大型醫(yī)療機構(gòu)舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)主要是指以大型公立醫(yī)院舉辦或直接托管的社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)。其特點是:以城區(qū)的街道辦事處為依托,以醫(yī)療衛(wèi)生單位為主體,它們是當前社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)的主要舉辦主體。此類機構(gòu)的優(yōu)勢、劣勢、機遇及挑戰(zhàn)如下。

2.1.1 優(yōu)勢 ①具有“公立”內(nèi)核,服務基礎(chǔ)較好。政府舉辦機構(gòu)起步早,在社區(qū)預防保健方面工作基礎(chǔ)較好;大型醫(yī)療機構(gòu)舉辦的機構(gòu)與上級醫(yī)院關(guān)系密切,醫(yī)療支撐力強。因此,社區(qū)居民對這類醫(yī)療機構(gòu)認同感和信任度較高,易于履行“健康守門人”職責。②具有穩(wěn)定投入和有力支持。政府對全民所有制的醫(yī)院有相對穩(wěn)定的投入,對集體所有的醫(yī)院也有一定投入,人員培訓情況較好;由公立醫(yī)療機構(gòu)舉辦的中心具有較強的經(jīng)濟后盾,高投入、高起點[5];整體轉(zhuǎn)型的基層醫(yī)療機構(gòu),在房屋、設(shè)備等設(shè)施方面能夠滿足社會衛(wèi)生服務的基本需要。③與社區(qū)具有天然聯(lián)系。具有地緣優(yōu)勢,服務范圍固定,易于社區(qū)首診和開展雙向轉(zhuǎn)診服務[6]。

2.1.2 劣勢 ①用人機制不靈活,自身人員業(yè)務素質(zhì)相對不高,醫(yī)務人員服務意識較差,“等、靠、要”思想較嚴重;②部分醫(yī)療機構(gòu)要負擔離、退休人員的工資、福利等,機構(gòu)自身負擔較重,經(jīng)濟實力薄弱,難以承擔購置設(shè)備、房屋租金等壓力,改革成本較高;③由公立醫(yī)療機構(gòu)舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務中心所依托的大醫(yī)院本身不承擔地段預防保健任務,不利于中心開展預防保健等服務,同時也容易形成占領(lǐng)醫(yī)療市場的短期行為,不利于“六位一體”功能的整體發(fā)展[5]。

2.1.3 機遇與挑戰(zhàn) ①抓住政府重視社區(qū)衛(wèi)生服務并加大投入這一契機,機構(gòu)得以充分發(fā)展;②加強管理,轉(zhuǎn)變用人機制,提高工作人員工作積極性;③充分利用上級醫(yī)院的技術(shù)支持,夯實服務質(zhì)量,加大設(shè)備配備投入,保證業(yè)務用房面積。

2.2 企事業(yè)單位舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)

企事業(yè)單位舉辦的社區(qū)衛(wèi)生服務組織形式,主要是指由企事業(yè)單位、大專院校等所屬的醫(yī)療機構(gòu)轉(zhuǎn)型或轉(zhuǎn)軌而來的社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)。此類機構(gòu)的優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)如下。

2.2.1 優(yōu)勢 ①依托有條件的企事業(yè)單位,本身具備一定基層衛(wèi)生服務基礎(chǔ),與地方衛(wèi)生資源形成互補。②具備一定的人員素質(zhì)和技術(shù)設(shè)備條件。人員業(yè)務素質(zhì)較好,服務意識相對較好,積極性、主動性相對較高;有多方資金支持,設(shè)備配置較好。

2.2.2 劣勢 ①開展服務易產(chǎn)生趨利行為,人員缺乏全科醫(yī)學培訓;②受企事業(yè)單位經(jīng)濟狀況影響大,缺少政府投入,有一定地緣限制,開展社區(qū)公共衛(wèi)生服務有一定困難。

2.2.3 機遇與挑戰(zhàn) ①有效地調(diào)動現(xiàn)有資源,優(yōu)化城市衛(wèi)生資源配置,減少政府和其他醫(yī)療機構(gòu)新建社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)在房屋、設(shè)備、人員方面的投入;②繼續(xù)發(fā)揮自身環(huán)境條件優(yōu)勢,全方位開展社區(qū)衛(wèi)生服務;盡快提高社區(qū)衛(wèi)生服務人員的學歷層次,加強全科醫(yī)學培訓。

2.3 社會團體或個人舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)

社會團體或個人舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)即通常所說的民營社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)。近年來,由于國家政策的大力支持,競爭機制被引入到社區(qū)衛(wèi)生服務發(fā)展中,凡具備提供社區(qū)衛(wèi)生服務功能的基本條件,符合法律法規(guī),能獨立承擔民事責任的法人或自然人均可申請舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu),許多地區(qū)開始探索和發(fā)展民營社區(qū)衛(wèi)生服務。此類機構(gòu)的優(yōu)勢、劣勢、機遇和挑戰(zhàn)如下。

2.3.1 優(yōu)勢 ①積極性高,管理機制靈活,易于接受新的服務理念,勇于探索;②醫(yī)務人員服務態(tài)度好,服務成本低,居民利用率較高,滿意度較好。

2.3.2 劣勢 ①易受經(jīng)濟利益驅(qū)動,預防保健等公共服務難以落實,不利于“六位一體”社區(qū)衛(wèi)生服務的提供;②機構(gòu)缺乏穩(wěn)定性,服務缺少規(guī)范,臨聘人員比例較高,人員穩(wěn)定性差,崗位培訓率低,不利于管理;③與大醫(yī)院聯(lián)系較少,不利于雙向轉(zhuǎn)診的有效開展。

2.3.3 機遇與挑戰(zhàn) ①因地制宜,著眼長遠,加強整體素質(zhì),提高人員穩(wěn)定性;②加強大醫(yī)院的幫扶與合作,積極開展雙向轉(zhuǎn)診;③政府的合理規(guī)劃和政策保障,夯實行業(yè)管理,積極推進醫(yī)保銜接。

3 政策建議

當前正值深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的關(guān)鍵時期,醫(yī)改工作開局良好。發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務亟需的是通過吸引社會優(yōu)勢衛(wèi)生資源形成多元化舉辦主體,引入公平競爭機制,發(fā)揮各自優(yōu)勢,因地制宜地構(gòu)建社區(qū)衛(wèi)生服務體系,這也是切實解決“看病難,看病貴”的重要基礎(chǔ)支撐,有利于維護社會穩(wěn)定和節(jié)約衛(wèi)生資源。

進一步夯實與推進社區(qū)衛(wèi)生服務工作。首先,需從體系建設(shè)入手,發(fā)揮各類舉辦主體優(yōu)勢,彌補不足,做好醫(yī)保等相關(guān)制度銜接,轉(zhuǎn)變投入模式,完善補償機制,在加強規(guī)范與管理的同時,搞活機制,優(yōu)勢互補;其次,應從內(nèi)涵建設(shè)上著力,通過完善內(nèi)部運行機制,提高服務質(zhì)量,降低服務費用,拓展服務的廣度和深度。由此,通過內(nèi)外并進,發(fā)揮合力,全面促進社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)的良性發(fā)展。

[1]尹文強,傅華,安妮,等.社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)的SWOT分析[J].中華醫(yī)院管理雜志,2004,20(3):138.

[2]徐小炮,尹愛田.我國社區(qū)衛(wèi)生服務機構(gòu)的SWOT分析[J].中國衛(wèi)生事業(yè)管理,2006,22(11):675.

[3]衛(wèi)生部.關(guān)于加快發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務的意見,衛(wèi)基婦發(fā)[2002]186號[R].北京:衛(wèi)生部,2002.

[4]盧祖洵,李永斌,王芳,等.全國社區(qū)衛(wèi)生服務體系建設(shè)重點聯(lián)系城市試點工作進展、成效及值得關(guān)注的問題[J].中國社會醫(yī)學雜志,2009,26(6):321-325.

[5]劉利群.不同舉辦主體開展社區(qū)衛(wèi)生服務的對比分析[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟.2003,22(3):7-8.

[6]樊立華,戶宏艷,李莉,等.不同舉辦主體開展社區(qū)衛(wèi)生服務的SWOT分析[J].中國農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)管理,2007,27(2):107-109.