成為移民國家,中國準(zhǔn)備好了嗎?

黃祺

據(jù)國際移民組織發(fā)布的報告,2008年,在華外國人已經(jīng)占到中國總?cè)丝诘拇蠹s1%,他們中的很多人不僅在中國成家立業(yè),而且還操著京片子、上海話、廣東話,融入到中國社會的每一個角落。管理外國人的法律早已跟不上時代的急劇變化,中國首部移民法有望出臺,讓更多的“老外”不再見外。

比爾·蓋茨移民也不行?

世界杯還能跟移民法扯上關(guān)系。

德國隊在本屆世界杯首戰(zhàn)以4比0大勝澳大利亞隊后,媒體紛紛評論說,這是德國移民足球的勝利。2000年1月1日起,德國新國籍法實施生效,新法對原國籍法做了較大的修改與補充,改變了過去單一根據(jù)血統(tǒng)原則確定國籍的做法,引入了出生地原則,有限制地承認(rèn)雙重國籍,并且進(jìn)一步簡化了外國人入籍的手續(xù)。曾經(jīng)盛贊日耳曼血統(tǒng)的國度,現(xiàn)在也不得不務(wù)實地吸納外國人,以應(yīng)對人口老齡化及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。

德國隊23名參賽隊員中,有11人是非德國血統(tǒng)球員,這樣的“國際化”隊伍,給世界杯提供了不少花邊新聞,比如,德國國歌奏響時,一字排開的德國隊球員中,很多球員緊閉雙唇,移民球員中只有波蘭移民克洛澤開口唱歌。更加重要的是,移民球員的加入,被認(rèn)為一掃2000年德國隊在歐錦賽上的失敗陰影,給德國隊注入了新鮮的活力。

球迷在看到德國隊的那一場勝利時,還無法預(yù)見它之后對塞爾維亞比賽中的尷尬失利,所以,中國的球迷甚至產(chǎn)生了一點不切實際的聯(lián)想:如果中國隊中也能出現(xiàn)幾個人高馬大的移民球員,這支扶不起的阿斗隊,是否可能涅槃重生呢?

當(dāng)然,這個想法只能是幻想,至少,中國法律不承認(rèn)雙重國籍,如果一個外國球員想要加入中國籍,他必須放棄原來國籍。

中國現(xiàn)有的法律尚不能支持移民球員拯救中國足球,不過,正在醞釀中的中國首部移民法,可能已經(jīng)在考慮,如何讓中國發(fā)展所需要的外國人,更加容易地進(jìn)入中國并安居樂業(yè)。

中國現(xiàn)有關(guān)于外國人管理的法律,是誕生于1985年的《外國人入境出境管理法》(以下簡稱《外國人管理法》)。這部法律在誕生之初便顯得非常粗糙,原因是,那時的中國剛剛走過封閉時代,外國人進(jìn)入中國渠道單純而且人數(shù)極少,對外國人的管理相對簡單。而且,按照當(dāng)時的中國國力,很少有外國人期待獲得中國的永久居留權(quán),所以在當(dāng)時看來,“移民”的含義僅限于中國人移民海外。

事實上,在2004年以前,中國不存在外國人“移民”,獲得“長期居留證”的外國人,最多也只能得到5年的簽證期。2004年,中國開始向外國人發(fā)放“永久居留證”,這個證件被通俗地稱為“中國綠卡”,不過,申請“中國綠卡”的條件非?？量獭！霸凇锻鈬嗽谥袊谰镁恿魧徟芾磙k法》(以下簡稱《外國人永久居留辦法》)頒布一年以后,只有649人得到‘中國綠卡,跟澳大利亞每年12萬人獲得永久居留權(quán)相比,這個數(shù)字簡直可以忽略不計。”北京理工大學(xué)法學(xué)院教授劉國福說。

中國第一個得到“綠卡”的外國人,是今年6月8日剛剛?cè)ナ赖拿绹撕?。寒春是一位傳奇人?她出生在美國,與楊振寧是大學(xué)同學(xué),是美國參與首批原子彈研究和制造的少數(shù)女科學(xué)家之一。1948年,寒春與學(xué)農(nóng)牧專業(yè)的丈夫陽早一起,追隨理想來到中國延安,此后,他們一直留在中國養(yǎng)殖奶牛,致力于改善中國的奶牛養(yǎng)殖業(yè)。

2004年頒布實施的《外國人永久居留辦法》,第一次為外國人移民中國提供了機會,但是,這個窗口只開向?qū)χ袊坝型怀鲐暙I(xiàn)”的人。對于在華的大多數(shù)外國人而言,“中國綠卡”的門檻實在是太高了?！鞍凑宅F(xiàn)有法律的規(guī)定,就算比爾·蓋茨想要單純靠投資移民中國,也不行?！眲＝淌诮忉屨f,關(guān)于投資移民,《外國人永久居留辦法》中規(guī)定:“在中國直接投資,連續(xù)三年投資情況穩(wěn)定且納稅記錄良好?！币簿褪钦f,除了投資達(dá)到一定數(shù)額,還要負(fù)責(zé)資金的運轉(zhuǎn)和經(jīng)營,如果比爾·蓋茨僅僅想出錢卻不愿意在中國經(jīng)營一家公司,那么他就不能獲得“中國綠卡”。

中國社會在25年中發(fā)生了劇烈的變化,外國人入境人數(shù)今非昔比。據(jù)公安部出入境管理局統(tǒng)計,2008年,外國人出入境共計4800多萬人次,2007年,在華常住外國人53萬多人。而且,外國人在華從事的職業(yè)、留在中國居住的理由也越來越多樣,之前的《外國人管理法》無法預(yù)見今天的變化,所以,學(xué)界向全國人大多次呼吁,中國需要一部適合中國現(xiàn)狀的移民法。

只想做個普通的中國人

中國首部移民法的起草鮮有新聞,直到今年5月,才有官方媒體報道:中國社會科學(xué)院民族學(xué)和人類學(xué)研究所研究員、國際企業(yè)人類學(xué)委員會主席張繼焦透露,中國學(xué)者和政府相關(guān)部門已經(jīng)開始醞釀起草一部與國際移民有關(guān)的法規(guī),以推動中國更好地應(yīng)對由人口輸出國向移民接受國的轉(zhuǎn)變。

事實上,公安部“移民法”起草小組早已在2004年成立,6年間草案一直在討論和修改中,目前已經(jīng)進(jìn)行到第三次征求意見稿。由于“移民法”的起草和討論限制在政府系統(tǒng),特別是公安系統(tǒng)內(nèi)部,沒有向?qū)W界和社會正式公開,所以大眾新聞媒體,難以得到這部法律草案的具體信息。

盡管如此,很多移民法學(xué)者還是通過學(xué)術(shù)論壇、撰寫論文等方式,發(fā)表了他們對中國移民法的建議。

國際社會對于移民的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生變化,過去,移民被認(rèn)為是跨國追求更美好生活的窮人。但從1980年代以后,越來越多國家開始接受,移民是指以地球公民身份在全世界尋找個人和事業(yè)發(fā)展機會的人。

劉國福認(rèn)為,只要國家和地區(qū)之間存在發(fā)展差距,移民就不會消除。移民問題的本質(zhì)是社會一體化。而移民國家就是指有大量外國移民進(jìn)入尋求生存和發(fā)展的國家。從這個角度看,伴隨中國的發(fā)展,中國在未來成為新移民國家的可能性也越來越大。

很多國家早已開始通過修改移民政策,以提高對“優(yōu)質(zhì)”移民的吸引力,而中國的出入境管理法規(guī),顯然完全不能預(yù)見到如今各國爭奪“優(yōu)質(zhì)”移民的態(tài)勢。

芬蘭人吳明娜1990年代初從芬蘭到北京留學(xué),普通話是北方味兒的。在經(jīng)過4年的學(xué)習(xí)以后,吳明娜被芬蘭一家機械公司聘用,讓她負(fù)責(zé)開拓中國市場。她的公司生產(chǎn)一種專業(yè)的機械掛鉤,之前在中國沒有任何同類產(chǎn)品,這家公司進(jìn)入后,才培育了這種專業(yè)產(chǎn)品的中國市場。

在中國已經(jīng)生活20年的吳明娜,完全把上海當(dāng)作了自己的第二個家,她的大部分時間都在中國,只有在休假時才回到芬蘭探望母親。從感情上講,吳明娜早就把自己當(dāng)成了一個普通的中國人,不過,從法律上說,她仍然是一個因工作而暫時住在中國的外國人,如果沒有工作,她就不能得到工作簽證。

吳明娜告訴《新民周刊》,她的理想是,再干上幾年,然后短暫地“退休”,買一輛便宜的桑塔納周游中國,途中寫一些文章介紹中國,或者去研究中國的風(fēng)俗人情?！拔蚁矚g寫作,要知道,現(xiàn)在還有很多外國人并不了解中國,他們對中國的印象,還停留在很多年以前。我很向往那樣的生活?！眳敲髂让枥L的圖景十分誘人,不過,由于她無法達(dá)到“中國綠卡”的要求,而工作簽證又必須與工作掛鉤,所以,這個圖景目前只能是幻想。

“我向中國政府納了16年的稅,我的公司為中國員工提供了100多個就業(yè)崗位,為什么我還不能成為一個普通的中國人?”中國欠缺外國人在華職業(yè)分類的統(tǒng)計數(shù)據(jù),不過,像吳明娜這樣的外企管理者,在在華外國人中一定是一個龐大的群體。劉國福認(rèn)為,在一些國家的移民政策里,像吳明娜這樣的人,可以申請技術(shù)移民或者創(chuàng)業(yè)移民,因為她有出色的管理能力,而且她經(jīng)營的公司為所在國創(chuàng)造了稅收和就業(yè)崗位。

英國人唐大為同樣深感缺少歸屬感。唐大為7年前來到上海,一直在醫(yī)藥領(lǐng)域的國際知名公司中擔(dān)任高級管理人員,他在上海買了一處石庫門房子安家,女兒也在上海上學(xué)。但跟吳明娜一樣,唐大為必須每年辦理一次工作簽證的續(xù)簽,而且,因為他的公司注冊在蘇州,女兒的簽證跟著父親,所以,他的女兒每年也要跟著唐大為跑一趟蘇州去辦簽證。

“給人的感覺是,不鼓勵我們留在中國?！币驗閬砩虾Ｖ霸谙愀酃ぷ髁?年,唐大為對兩地移民政策的差異深有體會。在香港工作滿7年以后,唐大為獲得了香港永久性居民證,擁有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但同樣工作生活了7年,他在上海仍然是一個外國人。“等我女兒長到20歲的時候,難道她還不能成為中國的永久居民?”設(shè)想女兒的未來,唐大為和太太覺得很疑惑,女兒一出生就生活在上海,但按照目前的法規(guī),她到20歲時應(yīng)該還是一個外國人。

劉國福表示,吸引人才和資金,是所有國家制定移民法的最主要目的之一,而越來越多的國家加入到爭奪技術(shù)移民和投資移民的競爭中,中國的移民法,也應(yīng)該借鑒其他國家的經(jīng)驗,讓中國的移民政策更加具有吸引力和競爭力?！爸袊蝗比?但是缺人才特別是高層次人才。中國現(xiàn)在不缺資金,但是不能保證永遠(yuǎn)不缺資金?！?/p>

過去有一些觀點認(rèn)為,像中國這樣的人口大國,沒有必要鼓勵外國移民的進(jìn)入。但事實上,在世界大多數(shù)國家看來,人口的多少與移民政策并不是簡單的關(guān)聯(lián),印度這樣的人口大國,以及新加坡、香港這樣人口稠密的國家和地區(qū),依然在大力吸引它們需要的外國移民。

2008年,共有79200名外國人獲得新加坡永久居民權(quán),20500人申請新加坡公民權(quán)獲得批準(zhǔn)。20年間,約2/5的新加坡人口是新來者。最近熱議的中國精英移民海外的現(xiàn)象,也正好證明了其他國家移民政策的吸引力,劉國福認(rèn)為,人才在世界范圍的流動,是一個必然的趨勢,而中國還沒有一套完善的移民政策,來適應(yīng)這種競爭的環(huán)境?！爸袊枰袑嵚鋵崱度珖瞬虐l(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》,在未來10年,完善外國人永久居留權(quán)制度,吸引外籍高層次人才來華工作,論證和制訂我國的‘技術(shù)移民法。”劉國富說。

“老外”們的對策

《外國人管理法》頒布實施的25年里,在中國生活的外國人越來越多,更為重要的是,他們的身份越來越多樣。最近德國志愿者盧安克的身份問題,也引起了廣泛的議論,這位德國人在廣西貧困山區(qū)義務(wù)支教十多年。半年前接受央視《面對面》節(jié)目采訪后,盧安克的經(jīng)歷和身份受到關(guān)注,一度傳出他可能因不具備合法身份而離開中國的消息。

為了應(yīng)對25年未變的管理制度,“老外”們也各顯其能,各有自己的對策。

一位在中國擔(dān)任跨國公司經(jīng)理的外國人告訴記者,他的很多朋友,是跨國公司的高級經(jīng)理,長年生活在中國。這些西方人有雇傭菲律賓傭人的習(xí)慣,但問題是,菲律賓保姆是無法獲得中國簽證的。所以,雇主只好把菲律賓傭人當(dāng)作“工程師”、“顧問”、“翻譯”招進(jìn)自己的公司,以獲得簽證,當(dāng)然,她們從未去她們簽證上的崗位工作過,真正的工作場所是經(jīng)理家的廚房。

還有一種常見的“對策”,是佯裝留學(xué)生,以贏得在中國找工作的時間。一位知情人士透露,國內(nèi)很多大學(xué)都可以為外國人提供這種服務(wù),只要交納學(xué)費,就可以給予外國留學(xué)生身份,讓“留學(xué)生”獲得留學(xué)簽證,但這些“留學(xué)生”其實從不上學(xué),而是利用一年、兩年的時間在中國尋找工作。事實上,一些真正在中國留學(xué)的學(xué)生,由于畢業(yè)后一時找不到工作,也要利用這種“假留學(xué)”的方式,爭取到找工作的時間。

盡管類似的“對策”,嚴(yán)格意義上違反了《外國人管理法》,但這類現(xiàn)象也給新移民法帶來啟示——看待外國人的眼光,是時候改變了。關(guān)于留學(xué)生簽證,劉國福發(fā)表了一些建議。他認(rèn)為,看待留學(xué)生簽證,不能只考慮教育出口和文化輸出,還要考慮吸納人才,具體來說,要分析留學(xué)生簽證與工作簽證、永居簽證、入籍的關(guān)系。

他的一些具體提議是,為了加強留學(xué)生對當(dāng)?shù)厣鐣牧私?減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),應(yīng)該允許留學(xué)生在留學(xué)期間有工作的權(quán)利,每周工作15小時或者20小時,假期可以全職工作。留學(xué)的目的是學(xué)以致用,允許留學(xué)生畢業(yè)后無條件地在一定期限內(nèi)在當(dāng)?shù)卣夜ぷ?無條件簽發(fā)12個月的留學(xué)生工作簽證。鼓勵留學(xué)生畢業(yè)后申請永久居留,不論是留學(xué)生工作簽證期間找到了工作,申請技術(shù)移民或者雇主擔(dān)保移民,還是沒有找到合適工作而離境,以后申請獨立技術(shù)移民,都可以因其獲得過當(dāng)?shù)貙W(xué)歷,而予以優(yōu)先考慮。申請入籍時,因其獲得過當(dāng)?shù)貙W(xué)歷,而免除入籍考試的要求等。

很多發(fā)達(dá)國家都專門針對外國留學(xué)生制定政策,以吸引優(yōu)秀的留學(xué)生留在國內(nèi),這也是中國學(xué)生對于留學(xué)海外趨之若鶩的原因——留學(xué)意味著海外就業(yè)和海外定居的可能性。

不過,管理法規(guī)落伍給中國管理部門帶來最大困擾的,是“三非”問題。劉國福教授介紹,“三非”是指非法入境、非法居留、非法工作。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,像廣州、深圳、義烏等沿海發(fā)達(dá)城市和商品集散地,吸引了大量非發(fā)達(dá)國家的淘金者,他們中的一些人沒有合法的入境和居留身份,擾亂了中國的社會秩序。

“移民法就是要通盤考慮出境、入境、居留、邊檢、驅(qū)逐、入籍、難民、融入、跨國犯罪等人員跨國流動各個環(huán)節(jié),以及各環(huán)節(jié)間聯(lián)系等移民問題,全面地規(guī)范人員的跨國流動。其中的移民融入、入境條件、移民擔(dān)保、入境后續(xù)服務(wù)、外國人法律地位和入籍條件等一系列問題,涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化政策的調(diào)整。我國目前的法律在這方面的規(guī)范非常薄弱?！?/p>

所有國家的移民政策,都是為了讓有利于國家發(fā)展的人進(jìn)入本國,同時將無利于國家發(fā)展的人拒之門外。劉國福表示:“中國需要嚴(yán)肅處理非法外國人和肇事者,加強管控和強化治安,這樣才能彰顯中國法律的權(quán)威,也才能進(jìn)一步多渠道地引導(dǎo)外國人積極、合法地融入中國社會或者自動返回來源國?！?/p>

移民政策是個精細(xì)活

中國漫長的國境線和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,注定了中國將面臨越來越復(fù)雜的外國人問題。

2009年,緬甸政府軍與果敢當(dāng)?shù)匚溲b爆發(fā)沖突,3萬多緬甸邊民為了躲避戰(zhàn)事,涌入云南。中國該怎樣對待這些躲避戰(zhàn)事的邊民,還是缺乏法律依據(jù)。劉國福介紹說,中國處理邊民問題,之前多是用個案處理的方法,缺少統(tǒng)一的規(guī)范。

1977年-1978年,20多萬越南邊民也曾涌入中國,他們被允許在中國永久避難,并被200多個國營農(nóng)場接納。

劉國福認(rèn)為,缺少處理邊民的法律依據(jù),既不利于中國系統(tǒng)地、一如既往地處理類似事件,也不利于國際社會和其他國家理解中國的做法,甚至為其指責(zé)中國留下口實。他認(rèn)為,認(rèn)定為“難民”本身就需要嚴(yán)格的法律程序,而中國這方面的法規(guī),還非常粗糙。

今年上海電影節(jié)參展紀(jì)錄片《到達(dá)》講述的故事,發(fā)生在法國一個專門甄別和幫助海外難民的機構(gòu)里。影片中,有來自不同國家的各色人等,要求法國政府提供避難。每個人提出避難要求的理由各不相同,這個機構(gòu)負(fù)責(zé)詳細(xì)地與每個人談話,了解每個人的背景,然后把所有情況匯集、整理,交由政府機構(gòu)來裁決是否給予申請人避難資格。影片中,申請避難的人必須面對多次的問話和調(diào)查,一個非洲裔的申請人因為繁瑣的程序而對工作人員大發(fā)雷霆。

劉國福表示,移民問題是一個需要精細(xì)操作的工作,但是目前,不論是對于難民問題,還是已經(jīng)合法居住在中國的外國人,相關(guān)的法規(guī)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠精細(xì)。即便是取得“中國綠卡”的外國人,他們在中國的教育、醫(yī)療、社會保障等問題,也沒有詳細(xì)的規(guī)定。

“我認(rèn)為對待外國人應(yīng)該遵循這樣一些原則:促進(jìn)發(fā)展、增進(jìn)融合、維護(hù)安全、保護(hù)人權(quán)。中國的移民法也應(yīng)該圍繞實現(xiàn)這些原則來制定?！眲Ｕf。缺少便于操作的精細(xì)規(guī)定,讓外國人的融入顯得非常困難。吳明娜告訴記者,她的一位朋友曾經(jīng)在中國生活了很多年,這位芬蘭人熱愛中國,希望自己的孩子進(jìn)入普通公立學(xué)校,讓孩子像一般中國孩子一樣成長。但按照規(guī)定,外籍學(xué)生只能進(jìn)入接納外籍學(xué)生的國際學(xué)校,無法進(jìn)入一般公立學(xué)校。

與中國的規(guī)定相比,很多國家在促進(jìn)外國人融入當(dāng)?shù)厣鐣隙急憩F(xiàn)得非常積極。外國人滿足在日本連續(xù)居住10年以上等條件后,就可以申請成為日本永住民,永住民除了不具備參政權(quán)以外,其他權(quán)益和享受的社會保障、福利,與日本籍人沒有差別?，F(xiàn)在,很多華人的后代雖然并沒有入籍,但他們進(jìn)入當(dāng)?shù)貙W(xué)校,與當(dāng)?shù)睾⒆右黄痖L大,已經(jīng)完全認(rèn)同日本的文化、生活習(xí)慣和價值觀。

劉國福介紹說,世界各國的移民政策都朝著精巧化的方向發(fā)展,而中國的法規(guī)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后,甚至尚不能對境內(nèi)外國人做初步的分類。在公安部出入境管理局的統(tǒng)計信息中,只有出入境人數(shù)總量、外國人出入境人數(shù)最多的幾個國家排名等幾項簡單的內(nèi)容。張繼焦在接受媒體采訪時建議,中國可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗,首先對入境外國人口進(jìn)行分類,比如分成技能勞工、無技能勞工、技術(shù)移民和投資移民等類別,然后在此基礎(chǔ)上形成具體分類管理的辦法,一方面可以滿足外國人來華發(fā)展的需求,吸引海外人才,另一方面也有助于更好地保障外來人口在華權(quán)益,推動文化多樣性。

有消息稱,正在征求意見中的《公民和外國人出境入境管理法》已經(jīng)列入全國人大立法計劃,如果一次性獲得通過,最快有可能在明年年初頒布,當(dāng)然,如果在征求意見的過程中因意見較多出現(xiàn)反復(fù),也可能還需要等上3-5年。目前的消息顯示,這部法律將不會以“移民法”的名稱出現(xiàn),但劉國福等學(xué)界人士仍然在呼吁,出入境管理法應(yīng)該向“移民法”過渡。

以出入境為核心的出入境管理法對人員跨國流動的簡單和割裂式規(guī)范,已經(jīng)不能適應(yīng)外國人出境入境和在中國居留融入的復(fù)雜情況?！耙砸泼駷楹诵牡囊泼穹▽θ藛T跨國流動的全面和系統(tǒng)的規(guī)范,才更適于人員國際流動日趨增多和國際移民社會特點日漸明顯的中國。”