電力改革的基層觀察

田 磊

過(guò)去的一個(gè)月里，7省醞釀上調(diào)上網(wǎng)電價(jià)成為電力行業(yè)一樁熱聞。

9月初，國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司司長(zhǎng)曹長(zhǎng)慶曾到國(guó)電集團(tuán)調(diào)研發(fā)電企業(yè)經(jīng)營(yíng)情況，到月中，發(fā)改委又與五大電力集團(tuán)代表會(huì)面，就上調(diào)河北、山東、山西等7個(gè)省份的電價(jià)方案征詢意見(jiàn)。

這條尚未得到權(quán)威部門確認(rèn)的消息背后，是各大煤炭發(fā)電企業(yè)對(duì)于政策性虧損的抱怨。這樣的抱怨，自從2002年中國(guó)電力體制開(kāi)始改革以來(lái)，從來(lái)都沒(méi)有消失過(guò)。

但事實(shí)上，作為購(gòu)電主體的電網(wǎng)公司，在過(guò)去的幾年里，同樣也是虧損大戶。8月底，國(guó)資委發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，國(guó)家電網(wǎng)2009年主業(yè)虧損23.4億元，虧損額在央企中僅次于中國(guó)鋁業(yè)和中國(guó)聯(lián)通，而其30家地方公司中，更是有25家虧損運(yùn)行。

自從2002年啟動(dòng)電力改革，電力管理體制實(shí)現(xiàn)了“廠網(wǎng)分開(kāi)”之后，電價(jià)調(diào)整一直都是發(fā)電企業(yè)和供電企業(yè)等各利益相關(guān)方角力的焦點(diǎn)。每一次。隨著煤炭?jī)r(jià)格的漲跌，總會(huì)有一輪關(guān)于電價(jià)調(diào)整的扯皮，作為角力的兩端，不論是發(fā)電企業(yè)，還是國(guó)家電網(wǎng)，都在強(qiáng)調(diào)自己的虧損運(yùn)行。

掌握價(jià)格審批權(quán)的國(guó)家發(fā)改委居中協(xié)調(diào)，每次都希望通過(guò)行政手段來(lái)平衡矛盾，關(guān)于電力改革的爭(zhēng)論和一次次相關(guān)文件的出臺(tái)，也大多糾結(jié)于此，卻早已忘記了當(dāng)年中央政府下決心對(duì)電力體制動(dòng)大手術(shù)的初衷是降低發(fā)電、供電成本，提高經(jīng)營(yíng)效率，減少資源浪費(fèi)。

當(dāng)年啟動(dòng)改革，第一步就將巨無(wú)霸的國(guó)家電力公司拆分，就是寄望于能夠在不同的利益主體間形成競(jìng)爭(zhēng)，從而提高運(yùn)營(yíng)效率，但是，改革8年之后，新的利益主體更大的熱情一方面是對(duì)資源的圈占，加強(qiáng)壟斷地位，另一方面則糾結(jié)于政策性補(bǔ)貼和照顧，而關(guān)于自身經(jīng)營(yíng)管理效率的改進(jìn)，則一直乏人關(guān)注。

8年改革下來(lái)，在電價(jià)輪番上漲的過(guò)程中，真正值得追問(wèn)的是，發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)在降低運(yùn)營(yíng)成本，提高經(jīng)營(yíng)效率上，做過(guò)哪些努力?又取得了多少成果?

近日。一名國(guó)家電網(wǎng)基層老員工向本刊記者講述了不少基層電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)中的實(shí)情，在他的講述中，電網(wǎng)公司自身各個(gè)環(huán)節(jié)的管理漏洞，相當(dāng)驚人。

國(guó)家電網(wǎng)因何虧損

7月份美國(guó)《財(cái)富》雜志公布了新一屆的世界500強(qiáng)企業(yè)榜單，其中，中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)以1800多億美元的營(yíng)業(yè)收入位列第八，不僅在入選的中國(guó)企業(yè)中，位居第二，也是全球電力行業(yè)中最靠前的一個(gè)，但其利潤(rùn)卻是負(fù)3.43億美元，是排名前十位的企業(yè)中，唯一一個(gè)虧損的。

有電力行業(yè)人士在接受媒體采訪時(shí)稱，國(guó)家電網(wǎng)虧損主因可能是去年火電上網(wǎng)電價(jià)單邊上調(diào)，電網(wǎng)企業(yè)墊付脫硫加價(jià)補(bǔ)貼資金增加。和過(guò)去的很多年一樣，國(guó)家電網(wǎng)被定義為政策性虧損。

事實(shí)上。國(guó)家電網(wǎng)內(nèi)部一直都有抱怨居民用電價(jià)格過(guò)低以致于依靠賣電主業(yè)無(wú)法盈利的聲音。但在近年來(lái)“保民生”的執(zhí)政策略中，調(diào)高銷售電價(jià)，尤其是居民用電價(jià)格幾乎是條政治紅線，不能輕易逾越。所以，電網(wǎng)的虧損也就變得“合情合理”。

但用電價(jià)格是過(guò)低還是過(guò)高，一直都是個(gè)爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。關(guān)鍵在于電力成本從來(lái)也沒(méi)有被厘清過(guò)，作為供電企業(yè)，日常運(yùn)行成本，除管理人員工資外，最主要的就是線損。

線損是電能在電力網(wǎng)傳送，分配過(guò)程中客觀存在的物理現(xiàn)象。發(fā)電廠發(fā)出來(lái)的電能在電力網(wǎng)輸送、變壓、配電的各個(gè)環(huán)節(jié)中，有一部分損耗，主要表現(xiàn)在電網(wǎng)元件如導(dǎo)線、變壓器、開(kāi)關(guān)設(shè)備、用電設(shè)備發(fā)熱，電能變成熱能散發(fā)在周圍空氣中，另外還有管理不善造成的電能流失等等。

中國(guó)龐大的輸電網(wǎng)絡(luò)，每年通過(guò)線損流失的總電量幾乎是個(gè)天文數(shù)字，而對(duì)于一家電網(wǎng)公司而言，線損管理是其效益的生命線。1990年代末期，中央政府不惜投入巨資進(jìn)行城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造，最大的原因就是因?yàn)檩旊娋€路等級(jí)低、質(zhì)量差，線損太高，而造成大量的電力浪費(fèi)。但是，花費(fèi)數(shù)千億完成電網(wǎng)改造之后，線損數(shù)據(jù)到今天依舊沒(méi)有降到合理范圍內(nèi)。

李峰是河南鄭州供電公司的退休工程師，在她看來(lái)，搞了10多年的大呼隆式的電力改革，但直到今天，最基礎(chǔ)的線損問(wèn)題還沒(méi)有解決，依然非常嚴(yán)重，“雖然供電線路不斷改造，但每次改造，各種電力設(shè)備、變壓器大都采購(gòu)自各地電網(wǎng)公司下屬的‘三產(chǎn)企業(yè)，質(zhì)量不過(guò)關(guān)，線損就大得很?！?/p>

除了電力設(shè)施因素之外，更重要的是人為因素對(duì)線損的影響。“各地供電公司的線損管理非常粗糙，甚至在不少地方都出現(xiàn)了內(nèi)外勾結(jié)，跟用戶合伙偷電的行為，偷電技術(shù)越來(lái)越先進(jìn)，現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重?！崩罘逭f(shuō)。

這些疏于管理造成的電力損耗全被算進(jìn)了線損之中。事實(shí)上，對(duì)于偷電的監(jiān)控，在技術(shù)上并不是什么難事。早在上世紀(jì)80年代末，李峰曾經(jīng)領(lǐng)銜發(fā)明了一套負(fù)荷管理系統(tǒng)，當(dāng)年還獲得了國(guó)家科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)，時(shí)任國(guó)務(wù)委員兼國(guó)家科委主任的宋健親自到鄭州給她的科研組頒獎(jiǎng)。

后來(lái)隨著電力供應(yīng)不再短缺，這套原本用于負(fù)荷管理的系統(tǒng)，經(jīng)過(guò)改造和升級(jí)，主要用于對(duì)用電管理的監(jiān)控上?！斑@相當(dāng)于給供電局裝上了千里眼、順風(fēng)耳，可以實(shí)時(shí)監(jiān)控千家萬(wàn)戶的用電狀況?！崩罘逭f(shuō)。

河南省電力公司也在李峰退休后又將其聘回，主持在全省各個(gè)地市供電公司安裝這套系統(tǒng)，以加強(qiáng)用電管理。雖然有省公司的支持，最終全省裝上了12萬(wàn)套系統(tǒng)，但李峰在電力系統(tǒng)內(nèi)部。并不是一個(gè)受歡迎的人?！暗较逻呉粋€(gè)地級(jí)市調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)氐呐笥焉踔撂嵝盐?，趕緊讓我走，不然‘黑社會(huì)就要來(lái)了，人身安全都保證不了?！?/p>

上述國(guó)家電網(wǎng)基層公司員工也稱，他所在的地市供電公司，很長(zhǎng)一段時(shí)間，都是裝了系統(tǒng)不用，上級(jí)檢查就走走過(guò)場(chǎng)，走了之后，重新關(guān)閉。

對(duì)于這樣做的目的，他說(shuō)，“原因很簡(jiǎn)單，電是國(guó)家的，收上來(lái)的電費(fèi)也是交上去，跟自己利益沒(méi)什么關(guān)系，真正大宗的偷電行為恰恰是電網(wǎng)公司內(nèi)部人員的行為?！?/p>

這些管理上的疏漏，讓線損數(shù)據(jù)并沒(méi)有隨著電網(wǎng)改造而大幅好轉(zhuǎn)。線損數(shù)據(jù)的調(diào)整，一直都是電力系統(tǒng)內(nèi)部一個(gè)敏感而復(fù)雜的問(wèn)題，而由于其專業(yè)性，也一直沒(méi)有得到電網(wǎng)公司之外的機(jī)構(gòu)有效監(jiān)管，由于中國(guó)輸電網(wǎng)絡(luò)和用電量的龐大，上報(bào)的線損數(shù)據(jù)只要稍稍調(diào)高一丁點(diǎn)，高于電網(wǎng)實(shí)際運(yùn)行的線損，每年就可以預(yù)留下大量的電能，這些被截留的電量，不僅可以用來(lái)彌補(bǔ)管理上的疏漏，甚至在有些地方電網(wǎng)公司，還將這些截留電量轉(zhuǎn)移出去，開(kāi)辦高耗能的工廠以實(shí)現(xiàn)謀利，形成本單位的小金庫(kù)。

1990年代末期開(kāi)始的新一輪城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造工程，所需要的巨額資金，主體都是來(lái)自于銀行貸款，也因此各個(gè)省級(jí)電力公司到今天都還是背負(fù)著巨額債務(wù)在運(yùn)行。很難想象，如果是一家真正自負(fù)盈虧、銳意進(jìn)取的現(xiàn)代電網(wǎng)企業(yè)，在背負(fù)巨額貸款壓力下，能夠一邊維持著高工資，一邊任由粗放式的線損管理，而歷經(jīng)近10年得不到根本改進(jìn)。

電力改革的痼疾

據(jù)記者了解，多年來(lái)，國(guó)家電網(wǎng)并不是沒(méi)有出臺(tái)各類措施強(qiáng)化自身的管理，但是，相較于2002年“廠網(wǎng)分離”的改革之前，

這些措施并沒(méi)有讓今天的國(guó)家電網(wǎng)在管理效益上比當(dāng)年廠網(wǎng)不分的國(guó)家電力公司有本質(zhì)進(jìn)步。

其原因很大程度上源于國(guó)家電網(wǎng)總公司——區(qū)域公司——省級(jí)公司龐大的三級(jí)架構(gòu)下，基層缺乏改善管理、提高效益的革新動(dòng)力。而恰恰是省級(jí)公司代地方政府管理的縣級(jí)電網(wǎng)公司實(shí)現(xiàn)了管理上的根本轉(zhuǎn)變，其原因就在于，縣級(jí)電力公司早就實(shí)現(xiàn)了真正的自負(fù)盈虧，而作為最基層的供電公司，經(jīng)過(guò)多年改革，縣級(jí)電力公司源于電網(wǎng)改造、維修以及政策性補(bǔ)貼方面的隱性收入也幾乎被壓縮殆盡，從領(lǐng)導(dǎo)到員工的收入跟賣電的主業(yè)運(yùn)營(yíng)狀況密切相關(guān)。

一名電力行業(yè)業(yè)內(nèi)人士也告訴記者，中國(guó)供電企業(yè)的狀況，縣級(jí)電力公司的管理水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于省市一級(jí)，而城區(qū)線損的管理水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于縣級(jí)電力公司。這一有異于常理的對(duì)比背后，正是利益分配機(jī)制差異所致。對(duì)于國(guó)家電網(wǎng)而言，虧損的主業(yè)背后是紅火的輔業(yè)，2002年就確立的主輔分離改革，歷經(jīng)8年而未果。

早在2002年的改革方案出臺(tái)之前，《經(jīng)濟(jì)學(xué)消息報(bào)》曾經(jīng)發(fā)表了一篇題為《令人沮喪的電力改革》的文章，作者王駿是當(dāng)時(shí)國(guó)家計(jì)委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司電力處處長(zhǎng)，那篇文章可說(shuō)是當(dāng)年推動(dòng)改革公開(kāi)討論的一個(gè)導(dǎo)火索，在那篇文章中，王駿直斥國(guó)家電力公司微薄盈利的表面背后存在著巨大的隱性超額利潤(rùn)，壟斷造成了超額利潤(rùn)，而國(guó)家看到和聽(tīng)到的卻是電力企業(yè)的“保本微利”。

他還列舉了許多實(shí)例，諸如水電廠在大壩下掏洞裝小機(jī)組發(fā)電，為自己賺錢成為普遍之舉，退役老機(jī)組轉(zhuǎn)到“三產(chǎn)”發(fā)電，利用率會(huì)大幅提高。而超額利潤(rùn)最大的當(dāng)屬供電公司。市、縣供電公司花幾億元建療養(yǎng)院和別墅并不稀罕；各級(jí)電力公司“三產(chǎn)”發(fā)達(dá)，電力公司房地產(chǎn)、餐飲業(yè)蓬勃發(fā)展，甚至養(yǎng)起專業(yè)足球隊(duì)。“三產(chǎn)”的重頭戲之一是賺取發(fā)電用煤價(jià)差。

到今天，這些賺取隱性利潤(rùn)的門路有一部分已經(jīng)隨著時(shí)代的變遷而無(wú)以為繼，但是，電力“三產(chǎn)”依舊承擔(dān)著為本行業(yè)員工高工資、高福利埋單的重任，而電力“三產(chǎn)”的利潤(rùn)又多是靠挖主業(yè)的墻腳，把主業(yè)的利潤(rùn)輸送到個(gè)人腰包，這樣的兩難狀況，與改革之前并無(wú)二致，且有愈發(fā)惡化的傾向。

也正是這樣的情形，讓最近兩年來(lái)，對(duì)電力改革的失望和指責(zé)愈發(fā)尖銳，電監(jiān)會(huì)的官員、電改專家楊名舟就曾做出了“電力改革基本失敗”的論斷。且受到廣泛認(rèn)同。

技術(shù)進(jìn)步能解決問(wèn)題嗎?

在電力體制改革陷入困頓的同時(shí)，國(guó)家電網(wǎng)公司又掀起了更大的熱情投入到新的電網(wǎng)建設(shè)高潮中，2004年，劉振亞就任國(guó)家電網(wǎng)公司總經(jīng)理以來(lái)，建設(shè)堅(jiān)強(qiáng)智能電網(wǎng)成了國(guó)家電網(wǎng)最大的事項(xiàng)，雖然批評(píng)聲不斷，特高壓電網(wǎng)的試點(diǎn)、建設(shè)都穩(wěn)步推進(jìn)，并將在2020年形成以特高壓同步電網(wǎng)為中心，交直流和各級(jí)電網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，具備大范圍、大規(guī)模、高效率的能源優(yōu)化配置能力和高安全性、高可靠性、高互動(dòng)性的堅(jiān)強(qiáng)智能電網(wǎng)。

嶄新的技術(shù)總是能夠給人們帶來(lái)美好的憧憬，就像當(dāng)年城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造伊始一樣，物聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的堅(jiān)強(qiáng)智能電網(wǎng)給人們描繪了一張更加美好的藍(lán)圖：自動(dòng)抄表、配電自動(dòng)化的實(shí)現(xiàn)將使得諸如線損、偷電漏電等難題都不復(fù)存在，電力的輸送、管理、統(tǒng)計(jì)等一系列環(huán)節(jié)都將變得科學(xué)而高效，新技術(shù)將會(huì)極大提高電力生產(chǎn)效率、降低成本。最終造福于民。

毫無(wú)疑問(wèn)，新技術(shù)的進(jìn)步一定是一個(gè)最大的利好，以技術(shù)為引擎的成功改革很多。1990年代開(kāi)啟的那一輪電力事業(yè)大變革，重新安排了利益格局，重構(gòu)了利益主體，希望藉此來(lái)破除壟斷、提高效率，但卻極大地忽視了對(duì)這些新利益主體進(jìn)行有效監(jiān)管，以致于10年改革，基本徒勞無(wú)功。

如今，技術(shù)革新取代了利益格局重構(gòu)。成為電力事業(yè)的新引擎，但是，改革失敗的教訓(xùn)似乎一點(diǎn)也沒(méi)有被吸取。今年年初，國(guó)家電網(wǎng)公司成功收購(gòu)了電氣設(shè)備制造領(lǐng)域“龍頭”——平高集團(tuán)和許繼集團(tuán)。一個(gè)集標(biāo)準(zhǔn)制定、設(shè)備制造、招標(biāo)和采購(gòu)多重角色為一體的電網(wǎng)企業(yè)“巨無(wú)霸”，又將出現(xiàn)在公共視野中。越來(lái)越龐大的國(guó)家電網(wǎng)公司，變得更加無(wú)從制約和監(jiān)管，而曾經(jīng)希望通過(guò)推動(dòng)主輔分離，厘清電網(wǎng)運(yùn)行成本的改革方案。到今天也就徹底無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

缺乏有效監(jiān)管的技術(shù)革新只會(huì)淪落為利益集團(tuán)謀利的工具，而不可能造福于公共利益。事實(shí)上，智能電網(wǎng)的安裝尚未全面鋪開(kāi)，如何在用戶端進(jìn)行盜電的新技術(shù)和新設(shè)備就已經(jīng)在網(wǎng)絡(luò)上大面積出現(xiàn)，買賣市場(chǎng)繁榮。

不論是技術(shù)主導(dǎo)還是利益格局重構(gòu)，一個(gè)根本性的悖論將始終困擾中國(guó)的電力改革：電力工業(yè)是一個(gè)十分傳統(tǒng)的現(xiàn)代工業(yè)，強(qiáng)調(diào)“規(guī)模效益”，尤其是中國(guó)的電力工業(yè)，即使是國(guó)務(wù)院文件也多次強(qiáng)調(diào)要以“大機(jī)組、大電網(wǎng)、超高壓”為發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，壟斷經(jīng)營(yíng)顯然是最優(yōu)化的方式，但壟斷經(jīng)營(yíng)又帶來(lái)了嚴(yán)重的社會(huì)和政治問(wèn)題。

費(fèi)盡心機(jī)的利益重構(gòu)改革方案不能解決這個(gè)悖論，而新技術(shù)同樣無(wú)能為力。折騰了將近10年的電力改革，正是缺乏對(duì)基層電力管理和運(yùn)營(yíng)狀況的了解，對(duì)眾多基礎(chǔ)電力數(shù)據(jù)的掌握，才使得專家們所設(shè)計(jì)的電力改革美好藍(lán)圖流于空談。而今，如何設(shè)計(jì)出一個(gè)切實(shí)有效的監(jiān)管方案，仍舊是中國(guó)電力體制改革的一個(gè)核心命題。