“窮”教育走到十字路口

趙 義

教育改革何去何從?

策劃人語(yǔ)

中國(guó)教育，已經(jīng)成為一個(gè)相當(dāng)沉重的話題?！霸俑F不能窮教育，再苦不能苦孩子”，既是決策者經(jīng)常的口頭禪，也是老百姓的生活信條。當(dāng)新一輪教育改革終于掀開(kāi)大幕的時(shí)候，人們發(fā)現(xiàn)：對(duì)于教育，最讓人沉痛的還不是為孩子爭(zhēng)奪好學(xué)位時(shí)的無(wú)奈，學(xué)歷貶值下教育作為底層上升途徑功能的弱化，而是對(duì)于教育的信心的流失和動(dòng)搖。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的民眾對(duì)于后代的教育前景產(chǎn)生深刻動(dòng)搖的時(shí)候，無(wú)疑是可怕和危險(xiǎn)的。

為什么溫家寶總理在全國(guó)“兩會(huì)”上說(shuō)的“讓所有孩子都能上好學(xué)”引起代表們長(zhǎng)時(shí)間的掌聲?人們不是為了政府增加真金白銀而興高采烈，而是這句話傳達(dá)的價(jià)值觀念引起了強(qiáng)烈共鳴：教育天然應(yīng)該是公正的，它要給每一個(gè)人帶去夢(mèng)想。如果說(shuō)公平正義比太陽(yáng)還有光輝，那么最耀眼的光輝來(lái)自教育。

一個(gè)在教育領(lǐng)域不能實(shí)現(xiàn)公平公正的國(guó)家，其實(shí)也就稱不上一個(gè)公平公正的國(guó)家。一旦教育領(lǐng)域的不公平不公正的裂痕不能得到彌合，一個(gè)國(guó)家那些最美好的價(jià)值觀念的口號(hào)也將變得漏洞百出。

鄧小平曾說(shuō)：“10年改革的最大失誤是教育?！彪x他說(shuō)這句話20余年過(guò)去了，“失誤”以另外的形式、變幻著另外的后果仍在持續(xù)發(fā)生著，而其嚴(yán)重程度絕不小于鄧小平當(dāng)年的擔(dān)憂。從黨和政府的角度說(shuō)，以教育改革來(lái)矯正這些“失誤”，其成敗不僅事關(guān)民眾對(duì)于國(guó)家和民族未來(lái)的信心，也事關(guān)國(guó)家戰(zhàn)略調(diào)整的基石是否牢固。

實(shí)現(xiàn)公平是最好的恢復(fù)信心的藥劑。中國(guó)教育能否突圍成功，教育公平能否實(shí)現(xiàn)也是個(gè)試金石。正如胡錦濤總書(shū)記說(shuō)的那樣，進(jìn)一步消除制約教育發(fā)展和創(chuàng)新的體制機(jī)制障礙。如此，教育的優(yōu)先發(fā)展地位就不會(huì)僅僅是嘴上說(shuō)說(shuō)，教育的“戰(zhàn)略地位”也就不會(huì)變成是“略占地位”，公正也就不會(huì)變成“對(duì)一部分人的公正是對(duì)其他人的不公正”。

差不差錢

在一個(gè)據(jù)說(shuō)“不差錢”的年代，中國(guó)教育似乎仍然沒(méi)有去掉一個(gè)多年就有的標(biāo)簽：窮。如果一個(gè)落后地區(qū)喊出“再窮不能窮教育”還是正常的話，那么國(guó)內(nèi)一流大學(xué)的校長(zhǎng)也自嘲是“丐幫幫主”，中國(guó)教育看來(lái)也真是窮到一定份上了。

中國(guó)教育是窮。據(jù)中國(guó)社科院2009年《人口與勞動(dòng)綠皮書(shū)》的報(bào)告，中國(guó)實(shí)際公共教育投入僅占GDP的2.4％，低于印度的2.7％，相當(dāng)于美國(guó)的一半。中國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP 4％比例的目標(biāo)是1993年提出的，到2000年沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，于是2006年重申，在最新的教育改革和發(fā)展綱要中又明確提出要在2012年實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。近日外交部為中國(guó)的發(fā)展中國(guó)家屬性辯護(hù)時(shí)也說(shuō)，中國(guó)的公共教育投入嚴(yán)重不足，人均公共教育支出僅為40多美元，美國(guó)的相關(guān)數(shù)字是中國(guó)的幾十倍之多。這些年的教育發(fā)展，擴(kuò)招、普及9年義務(wù)教育、擴(kuò)大高中招生，很大程度上是通過(guò)負(fù)債來(lái)實(shí)現(xiàn)的，從義務(wù)教育到高中到高校估計(jì)在6000億元以上。

從另一面看，中國(guó)教育又不窮。前述綠皮書(shū)指出，如果僅從教育資源投入總量看，中國(guó)全社會(huì)的教育投入已達(dá)到了“一個(gè)很高的水平”。高到什么程度，相信每個(gè)家長(zhǎng)都有感受。目前，我國(guó)受教育人口的家庭負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)際平均水平。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局黑龍江調(diào)查總隊(duì)對(duì)1220戶家庭的一項(xiàng)最新調(diào)查顯示，有七成的家長(zhǎng)覺(jué)得難以承受高昂的教育費(fèi)用。這些費(fèi)用主要包括補(bǔ)課費(fèi)、擇校費(fèi)、住宿費(fèi)、生話費(fèi)等。調(diào)查還顯示。家庭子女平均每月消費(fèi)的金額占整個(gè)家庭收入的比重最多占1／4以上。

還有一個(gè)典型例子。說(shuō)起現(xiàn)在屢禁不止的擇校問(wèn)題，常用的辯護(hù)理由是好學(xué)校、好學(xué)位仍然是稀缺資源。教育已經(jīng)窮到不能改善這種稀缺狀況了嗎?但為什么這么多年人們沒(méi)聽(tīng)說(shuō)幾個(gè)成功的增加優(yōu)質(zhì)學(xué)位的例子呢?某個(gè)大城市前年說(shuō)要為民眾增加幾萬(wàn)個(gè)優(yōu)質(zhì)學(xué)位，去年教育部門的主要領(lǐng)導(dǎo)就出來(lái)說(shuō)“不要忽悠老百姓”。

中央媒體2009年底報(bào)道過(guò)這樣的一件事情：河南開(kāi)封市部分中小學(xué)因擇校問(wèn)題造成近半教室空置。據(jù)開(kāi)封市教育局提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，從1999年至今，開(kāi)封市區(qū)內(nèi)中小學(xué)生的數(shù)量有增無(wú)減，但市區(qū)內(nèi)初級(jí)中學(xué)減少了12所，小學(xué)減少了26所。這其中雖然不排除有處于提高辦學(xué)效率的考量而關(guān)閉某些學(xué)校的因素，但教育資源嚴(yán)重失衡。中小學(xué)生越來(lái)越集中于熱點(diǎn)學(xué)校。一方面弱勢(shì)學(xué)校在關(guān)閉，一方面人們拼命花大價(jià)錢讓孩子擠進(jìn)已經(jīng)不堪重負(fù)的熱點(diǎn)學(xué)校。占地不足10畝的小學(xué)，接納了將近3500名小學(xué)生。

看起來(lái)，在窮教育之下存在著巨大的教育資源的配置不公問(wèn)題。民眾仍然面臨的上學(xué)難、上學(xué)貴的“難”和“貴”，絕不僅僅是因?yàn)榻逃F，而是體制性、制度性問(wèn)題，主要是教育資源的配置方式，這種配置方式削弱了教育的公共產(chǎn)品的性質(zhì)，維護(hù)著教育產(chǎn)業(yè)化的后果，也是新一輪教育改革比讓政府出真金白銀更難突破的地方。

地方辦教育

要把“窮”教育的問(wèn)題辨析清楚，自然首先要搞清楚投入的主要責(zé)任方。只有理解了主要責(zé)任方，才可能理解現(xiàn)在的種種教育痼疾。從投入上講，基本是兩種方式：“中央出錢，地方出錢”和“中央出政策，地方出錢”。在教育公共投入中地方政府實(shí)際承擔(dān)了主要角色。

以最近財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人向全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議作的關(guān)于2010年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，三是政府產(chǎn)出的“民生服務(wù)”，即公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出。地方政府對(duì)于三類不同的“績(jī)效產(chǎn)出”偏好不同。地方政府偏向優(yōu)先投資于能夠較快產(chǎn)生顯著績(jī)效的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，相對(duì)放緩較難產(chǎn)生績(jī)效成果的民生服務(wù)建設(shè)，行政成本更是居高不下。要讓地方黨政主要負(fù)責(zé)同志當(dāng)好教育的“后勤部長(zhǎng)”，并不容易。

現(xiàn)在，中央財(cái)政直接負(fù)擔(dān)部委下屬重點(diǎn)高校，省級(jí)財(cái)政直接負(fù)擔(dān)省屬高校的支出，高中主要以縣、區(qū)財(cái)政來(lái)負(fù)擔(dān)。教育情況的報(bào)告中的數(shù)據(jù)為例，1～7月全國(guó)財(cái)政教育支出5616.37億元，中央本級(jí)教育支出343.03億元，僅占6.1％多一點(diǎn)。完整年份的情況也類似。比如2008年中央財(cái)政的教育支出僅占當(dāng)年的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的15.27％。也就是說(shuō)，我國(guó)財(cái)政教育支出絕大多數(shù)是地方政府在支出。在民生類公共產(chǎn)品的提供中，醫(yī)療衛(wèi)生支出和社會(huì)保障支出主要依靠中央負(fù)擔(dān)，教育主要靠地方。

有段時(shí)期，財(cái)權(quán)分權(quán)降低了基礎(chǔ)教育占地方政府支出的比重。但我國(guó)有《義務(wù)教育法》和《教育法》等明確規(guī)定了地方政府在提供教育方面的具體財(cái)力責(zé)任，比如“兩基達(dá)標(biāo)”的硬性考核。因此，在剛性要求下，地方政府不得不將部分財(cái)力投入到教育。中央政府亦通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的手段保證地方教育的施行，因?yàn)檫@些教育專項(xiàng)通常要求地方政府提供一定比例的配套資金。通過(guò)種種方式，中央政府迫使地方政府將一定的自主支配財(cái)力運(yùn)用到教育當(dāng)中。

一般而言，地方政府支出可分為三類：一是政府的“有效運(yùn)轉(zhuǎn)”，二是政府產(chǎn)出的發(fā)展的短板現(xiàn)象即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也很明顯。比如，據(jù)新華社的報(bào)道，2009年，深圳市每100個(gè)初中畢業(yè)生中，只有48個(gè)能夠考上公辦普通高中，而同年深圳高考的本科錄取率為52％，也就是說(shuō)，在深圳，考公辦普高比考大學(xué)本科還難?！笆濉逼陂g，市政府規(guī)劃了8所公辦寄宿制高級(jí)中學(xué)，然而，到了“十一五”期間也只建成了4所高級(jí)中學(xué)。

其實(shí)4％目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度也來(lái)自地方政府。財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP4％能否實(shí)現(xiàn)，取決于政府收入占GDP的比重。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，預(yù)算外收入、制度外收入比重往往很高，比如土地財(cái)政、吃飯財(cái)政都是比較普遍的情況。這些預(yù)算外收入、制度外收人大多有特定用途，比如城建或者保證運(yùn)轉(zhuǎn)，這也就實(shí)際縮小了可以提高教育投入水平的政府收入占GDP的比重水平。因此，地方政府對(duì)于4％普遍態(tài)度很慎重，只是下決心提高財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重。

但這并非表明地方政府對(duì)于教育沒(méi)有“興趣”。因?yàn)榈胤秸糜贕DP，這些年近60個(gè)大學(xué)城的出現(xiàn)就是明顯例證。據(jù)媒體報(bào)道，近日，曾被稱為中國(guó)第一個(gè)“政企合作”模式的大學(xué)城——東方大學(xué)城已負(fù)債總額高達(dá)24.16億?！皷|方大學(xué)城不會(huì)是唯一的因?yàn)閭鶆?wù)黑洞倒下的大學(xué)城?！焙芏喑鞘写蛟齑髮W(xué)城的真正目的是搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。主要依靠銀行貸款的眾多高校由于過(guò)度借款，現(xiàn)如今已經(jīng)論人有力付息、無(wú)力還本的境地。

而很多公辦基礎(chǔ)教育名校都是政府通過(guò)長(zhǎng)期高強(qiáng)度財(cái)政投入和政策傾斜精心培育的產(chǎn)物。國(guó)內(nèi)不少城市在2000年前后的教育產(chǎn)業(yè)化風(fēng)潮中，還曾經(jīng)把一些最優(yōu)質(zhì)的公辦學(xué)校賣給了私人資本，以獲取利益。有一段時(shí)間，有的地方將高等教育、職業(yè)教育、甚至義務(wù)教育推向市場(chǎng)，實(shí)行“公轉(zhuǎn)民”改制，在經(jīng)費(fèi)投入上實(shí)行“民辦公助”。這種改革模式，名義上是解決了經(jīng)費(fèi)投入不足的問(wèn)題，減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，但實(shí)

際上是政府在卸包袱，讓民辦教育機(jī)構(gòu)承擔(dān)經(jīng)費(fèi)的大頭。民辦教育機(jī)構(gòu)則將巨額教育成本轉(zhuǎn)嫁到學(xué)生頭上。

現(xiàn)在地方政府經(jīng)常宣稱要把名校效應(yīng)擴(kuò)展開(kāi)來(lái)，讓大家都受益，但還沒(méi)有產(chǎn)生多大的效果。有的甚至是和房地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)綁在一起，很多地方家長(zhǎng)買了房卻發(fā)現(xiàn)上了當(dāng)。擇校的存在既緩解了地方財(cái)政的壓力，又給掌握教育資源的部門帶來(lái)這樣或那樣的好處和權(quán)利。正是在這種重重的利益交織下，基礎(chǔ)教育資源均衡化步履維艱。不同學(xué)校之間教育資源嚴(yán)重失衡的局面日益固化。

主要依靠地方辦教育的資源配置方式給教育深深打上了地方政府治理方式弊病的烙印。比如基礎(chǔ)教育被房地產(chǎn)綁架，高校資源投入中的權(quán)學(xué)交易，等等。

公立學(xué)校到底是什么?

這個(gè)問(wèn)題似乎答案很明確。但人們對(duì)于公立學(xué)校的負(fù)面評(píng)價(jià)從未如此嚴(yán)厲過(guò)。是收費(fèi)型組織?是精力放在了爭(zhēng)奪項(xiàng)目和課題，學(xué)術(shù)研究能力日益遭受質(zhì)疑的分肥組織?曾經(jīng)神圣的殿堂究竟去哪里了?

北京師范大學(xué)教授、博導(dǎo)勞凱聲認(rèn)為，中國(guó)的公立學(xué)校正處在一個(gè)十字路口上，如何進(jìn)一步改革公立學(xué)校的體制，以及如何更好地發(fā)展公立學(xué)校，現(xiàn)在正處在一個(gè)抉擇的關(guān)鍵時(shí)刻。中國(guó)的教育改革存在著兩種并列的改革思路。一種改革思路是公法學(xué)的改革思路，一種是民商法學(xué)的改革思路。公法學(xué)改革思路有可能使中國(guó)的公立學(xué)校改革倒退到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路上，民商法學(xué)的改革思路又可能使公立學(xué)校這種為不特定人群服務(wù)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)蛻變成為企業(yè)，蛻變成為以盈利為目的的社會(huì)組織?，F(xiàn)在還沒(méi)有找到如何能夠?qū)崿F(xiàn)一種既有辦學(xué)自主權(quán)，又能保證公共性的渠道。

公立學(xué)校的收費(fèi)不斷更新花樣和愈演愈烈，說(shuō)明公立學(xué)校有蛻變成為以盈利為目的的社會(huì)組織的危險(xiǎn)。客觀而言，教育公共投入不足，的確是從大學(xué)校長(zhǎng)到一個(gè)教育局長(zhǎng)都高喊自己是丐幫成員的原因所在。有很多問(wèn)題是逼出來(lái)的，比如教師的工資。相當(dāng)一段時(shí)間老師工資的很大部分是要依靠學(xué)校自己解決。正如一個(gè)企業(yè)員工底薪微薄，主要靠提成激勵(lì)一樣。有的地方也是近幾年開(kāi)始下決心由政府買斷教師的結(jié)構(gòu)工資，以前教師結(jié)構(gòu)工資的自籌方式導(dǎo)致教師無(wú)法安心教書(shū)。

但是，一旦公立學(xué)校開(kāi)始蛻變成經(jīng)濟(jì)組織，就有了自己一套運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯，極大敗壞了教育的公共品質(zhì)。學(xué)校亂收費(fèi)就是一個(gè)典型例子。2000年左右開(kāi)始整治教育亂收費(fèi)，到今天仍然是花樣翻新，屢禁不止。8月16日，國(guó)家發(fā)改委和教育部就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范中小學(xué)服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。這是國(guó)家相關(guān)部門自2000年左右治理“教育亂收費(fèi)”以來(lái)，首次將“中小學(xué)服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)”作為規(guī)范內(nèi)容如此明確地列出。通知稱，中小學(xué)服務(wù)性收費(fèi)，是指學(xué)校(包括義務(wù)教育學(xué)校、高中階段學(xué)校、中等職業(yè)學(xué)校)在完成正常的教學(xué)任務(wù)外，為在校學(xué)生提供由學(xué)生或?qū)W生家長(zhǎng)自愿選擇的服務(wù)而收取的費(fèi)用；中小學(xué)代收費(fèi)，是指學(xué)校為方便學(xué)生在校學(xué)習(xí)和生活，在學(xué)生或?qū)W生家長(zhǎng)自愿的前提下，為提供服務(wù)的單位代收代付的費(fèi)用。中小學(xué)服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)就是學(xué)校牟利的新花樣。正如其它條件不變，人們奢望政府財(cái)政收入再達(dá)到多少萬(wàn)億，也難以改變收費(fèi)型部門的牟利沖動(dòng)一樣，公立學(xué)校日益變成收費(fèi)型經(jīng)濟(jì)組織的特征不是簡(jiǎn)單依靠教育投入增加所可以改變的。

公立學(xué)校變成經(jīng)濟(jì)組織還表現(xiàn)在，這些年，大學(xué)掌握了極大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，而辦學(xué)自主權(quán)和內(nèi)部民主管理則非常薄弱。權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化可以說(shuō)極大縱容了職務(wù)犯罪的發(fā)生。在一些大學(xué)，領(lǐng)導(dǎo)或管理層環(huán)節(jié)成了所謂的敏感期，圍繞官位和權(quán)力的爭(zhēng)奪便此起彼伏。因?yàn)樵谶@樣的職位背后有比如產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)這樣龐大的利益。

無(wú)疑，公立學(xué)校的以營(yíng)利為目的的經(jīng)濟(jì)組織化是可怕的。