保障性住房,沉疴難醫(yī)

邢少文

衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)好壞，評(píng)價(jià)地方官員政績(jī)，應(yīng)該圍繞就業(yè)、物價(jià)、保障性住房、環(huán)保等問題進(jìn)行，逐漸丟掉GDP指揮棒。

時(shí)間永是流逝，而戲劇總是上演著相似的一幕幕。2009年又是中國(guó)房市瘋狂的一年，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2009全年房?jī)r(jià)漲幅24％，平均每平方米上漲813元，達(dá)到前所未有的水平。

就在對(duì)高房?jī)r(jià)的一片怨言之中，宏觀調(diào)控舉措再度頻頻出臺(tái)降溫。在這其中，從中央到地方，加快保障性住房建設(shè)的口號(hào)也重新響亮起來。這與2007年何其相似。在2007年的樓市瘋狂中，該年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(24號(hào)文)，首次明確提出“把解決低收入家庭住房困難工作納入政府公共服務(wù)職能”。

兩年多的時(shí)間里，中國(guó)房地產(chǎn)經(jīng)歷一輪輪回，而保障性住房制度的建設(shè)，在各種利益的絞合之中，卻進(jìn)展緩慢，口號(hào)大于實(shí)際。“居者有其屋”的理念依舊在，幾度夕陽紅。

窮人的房子是政府的試金石

金沙洲新社區(qū)很容易辨認(rèn)，一片黃褐色的房子，在金沙洲一帶建筑整體的灰色調(diào)中，顯眼，孤懸。

2月4日，70多歲的老李獨(dú)自漫步在蒙蒙細(xì)雨中，他是廣州五羊油漆廠的退休職工，一家四口曾居住在小北路一間30平米的工廠宿舍里，蝸居了近35年。直至2009年10月，經(jīng)過搖珠分號(hào)后，他們家得以以4300元／平方米的價(jià)格購(gòu)置了金沙洲新社區(qū)一套兩居室，共68平方米的房子。

新社區(qū)，是廣州對(duì)保障性住房小區(qū)的稱謂。金沙洲社區(qū)位處廣州西端，臨近佛山南海區(qū)，這里有6000套房屋，其中有4000套是廉租房，2000套是經(jīng)濟(jì)適用房，是廣州一處“標(biāo)志性”保障住房小區(qū)，始建于2006年，2008-2009年陸續(xù)入住。

“小區(qū)的環(huán)境還是不錯(cuò)的，但就是配套措施不太到位?！崩侠顚?duì)本刊記者說。他所指的，是前往市區(qū)要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的塞車，小區(qū)的醫(yī)院、幼兒園、菜市場(chǎng)等配套至今仍未完善。

“如果租房，租金是1元／平方米，”老李伸出一個(gè)手指，然后用手指揮了一圈說，“這一帶，全是窮人?！?/p>

事實(shí)可能不完全像老李說的那樣，這個(gè)小區(qū)多幢樓房下面建有車庫(kù)，停放著許多私家車，其中也不乏中高檔私家車。

入住新社區(qū)的條件，經(jīng)濟(jì)適用房要求家庭年人均可支配收入低于18287元，廉租房要求家庭年人均可支配收入低于7680元。根據(jù)廣州市統(tǒng)計(jì)局2008年的統(tǒng)計(jì)，這樣的本地戶籍困難家庭戶數(shù)為77177戶。

“這個(gè)數(shù)據(jù)這兩年沒有更新，主要是每年都有平進(jìn)平出，有些家庭收入提高，有些家庭收入降低?！睆V州市住房保障辦公室副主任黃信敬對(duì)本刊記者說。

據(jù)悉，關(guān)于困難家庭的調(diào)查是在2006N2007年之間進(jìn)行的，共大概進(jìn)行了一個(gè)萬人調(diào)查，調(diào)查數(shù)據(jù)曾經(jīng)有8萬戶，后經(jīng)統(tǒng)計(jì)局修正為77177戶。

滿堂紅地產(chǎn)研究部總監(jiān)龍斌認(rèn)為，現(xiàn)行廉租房制度的門檻過高：人均年可支配收入低于7680元；無自有住房；人均居住面積少于10平方米；5年內(nèi)沒有進(jìn)行過房屋買賣。意味著月均可支配收入低于640元；而廣州最新的失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)是791元／月。“這樣的條件，未免過于苛刻，全廣州能有多少這樣的家庭?”龍斌說。

根據(jù)統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2009年廣州人均可支配收入為27610元，農(nóng)村居民人均純收入11067元。

“事實(shí)上，我覺得在廣州這樣的城市，不應(yīng)該僅把本地戶籍的人數(shù)作為政府需要解決的住障性住房群體，而應(yīng)該把流動(dòng)人口也納入。”中旗地產(chǎn)顧問公司董事長(zhǎng)陳仁科對(duì)記者說。目前廣州的戶籍人口800多萬，外來人口600多萬。

一個(gè)可以對(duì)照的地區(qū)是，在深圳，戶籍人口只有200多萬，外來人口超過1200萬。根據(jù)調(diào)查，本地戶籍人員的人均居住面積已達(dá)到30平方米?！白》勘Ｕ限k現(xiàn)在就是沒事可干。”一位了解深圳保障性住房的人士對(duì)記者說。

“我們也在考慮外來人口這個(gè)問題，會(huì)逐步把范圍擴(kuò)大。”廣州市住房保障辦公室指導(dǎo)處副處長(zhǎng)何建虹對(duì)記者說。

根據(jù)該辦公室的統(tǒng)計(jì)，2009年，廣州一共開工保障性住房項(xiàng)目14個(gè)，建筑面積186.17萬平方米，為17670戶低收入家庭解決了住房困難問題。目前總共已完成近4萬戶家庭的住房保障，并計(jì)劃在2011年提前完成對(duì)77177戶家庭的保障性住房問題。

土地供應(yīng)打時(shí)間差

數(shù)字固然好看，但和金沙洲一樣，廣州的新社區(qū)或多或少都面臨著交通不便、配套不完整等問題。

從目前廣州保障性住房的分布范圍來看，保障性住房的建設(shè)用地大部分分布在番禺、花都、黃埔、白云等幾個(gè)區(qū)，而這幾個(gè)區(qū)都離廣州市區(qū)比較遠(yuǎn)。

生活成本是低收入群體一個(gè)普遍受關(guān)注的問題?！懊吭?1元物管費(fèi)，每季度近100元交通費(fèi)，每月多花近100元買菜錢，負(fù)擔(dān)還是比較重。”金沙洲新社區(qū)住戶劉先生對(duì)記者說，他的月收入不到1000元。而位處繁華地帶的珠江新城的南華西公房的廉租戶，亦在抱怨生活成本高的問題。

“很難做到大家都滿意，我們只能平衡各方的利益?！焙谓ê缯f。“番禺、花都、黃埔的一些保障性住房項(xiàng)目本身就是為了滿足居住在該區(qū)的居民?！?/p>

真正的原因或許來自保障性住房土地供應(yīng)的矛盾。在目前保障性住房用地的來源中，政府新批建設(shè)用地、收回閑置土地、國(guó)有企業(yè)搬遷用地是三個(gè)主要來源。在2009年之前，保障性住房的土地供應(yīng)主要由廣州市土地開發(fā)中心主導(dǎo)，“市中心的土地供應(yīng)緊張，土地開發(fā)中心的主要任務(wù)是保證土地的增值，實(shí)現(xiàn)效益最大化，保障性住房用地沒有土地效益，因此土地開發(fā)中心重商業(yè)用地供應(yīng)，輕保障性住房用地供應(yīng)的情況在所難免。”一位受訪人士對(duì)記者說。

“保障性住房用地的土地開發(fā)成本大概在2000元／平方米左右?！睆V州市住房保障辦計(jì)劃工程處副處長(zhǎng)吳健雄對(duì)記者說。經(jīng)濟(jì)適用房的售價(jià)一般在4000～6000元之間。相對(duì)應(yīng)的是，2009年廣州一些科學(xué)城的土地拍賣價(jià)格都已在7000元／平方米之上，全年中心六區(qū)房?jī)r(jià)已達(dá)11883元／平方米。

2009年之后，廣州開辟了一條與其他城市有所差異化的保障性住房道路，即將保障性住房用地的儲(chǔ)備功能轉(zhuǎn)給市住房保障辦公室。根據(jù)住房保障辦提供的數(shù)據(jù)，2009年，廣州保障性住房用地儲(chǔ)備量為1.37平方公里。2010年計(jì)劃儲(chǔ)備保障性住房用地3平方公里，相當(dāng)于廣州市約一年的商品房住宅用地供應(yīng)量。

但計(jì)劃與實(shí)際開發(fā)仍然存在差距，“目前我們雖然千方百計(jì)在儲(chǔ)備，但實(shí)際情況也不好說，涉及審批、拆遷的問題，存在不確定性。”何建虹說。

這不是單獨(dú)現(xiàn)象，廣東省住建廳廳長(zhǎng)房慶方就指出，雖然有政策，但由于缺乏保障政策落實(shí)的具體措施，廣東去年保障性住房用地僅用了計(jì)劃的60％。

保障性住房建設(shè)的地段問題，涉及的另一個(gè)方面是政府部門之間的協(xié)

調(diào)。情況往往是，保障性住房建設(shè)已開工，但交通配套措施沒有及時(shí)跟上，“一般要等到三五年之后”。何建虹說。

一方面是土地供應(yīng)緊張，但一方面又存在保障性住房建筑面積不符合規(guī)定的問題。在不少經(jīng)適房項(xiàng)目中，亦不乏每套70平方米之上，甚至有100平方米以上的。

對(duì)此，吳健雄表示：“因?yàn)橄窠鹕持?、大塘聚德花園項(xiàng)目這些是2007年前就已經(jīng)完成規(guī)劃動(dòng)工，當(dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房建筑面積不能超過70平方米的規(guī)定還沒有出來。”

猜謎一樣的資金投入

不僅是土地供應(yīng)，保障性住房建設(shè)的資金如何落實(shí)，是最大的問題。

目前，保障性住房的資金來源一是財(cái)政投入，包括土地出讓金收益的10％以及住房公租金的收益，二是商業(yè)貸款，三是住房保障辦的自有資金。其中財(cái)政投入是主要來源。

目前廣州對(duì)保障性住房的資金投入情況，比較模糊。2009年12月24日，廣州市常務(wù)副市長(zhǎng)蘇澤群對(duì)外表示，2009年廣州投入到保障房的財(cái)政資金有14.8億元，2010年將投入30億元。

但2010年2月8日，黃信敬在接受記者采訪時(shí)表示，2009年廣州保障性住房資金投入接近30億元，2010年預(yù)安排的資金為45億元。

2007年廣州市土地出讓金收益為207億元，2008年為102億元。如按照至少10％提取廉租房建設(shè)資金，應(yīng)分別為20.7億和10.2億元。而根據(jù)廣州市財(cái)政局公布的數(shù)據(jù)，2007年保障性住房的投入為3000萬元，2008年不詳。

廣州市財(cái)政局最新公布的數(shù)據(jù)，2009年廣州的土地出讓金收益超過425億元，創(chuàng)下歷史新高，約是2008年的4倍。如果按照10％的投入比例，2009年廣州市投入廉租房建設(shè)的資金應(yīng)在40億元以上。

“亞運(yùn)城255億元的出讓金收入不能完全計(jì)入2009年的土地收益，因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目是分幾年完成的?！秉S信敬說，黃所指的亞運(yùn)城項(xiàng)目，是指2009年12月22日拍出的亞運(yùn)城“天價(jià)地王”。

2009年10月，住房保障辦曾公布保障性住房的投資完成率只有26.5％。2010年年初該辦宣布，2009年完成了既定目標(biāo)。對(duì)此，吳健雄解釋說：“資金保障是沒有問題的，但問題在于有錢，卻花不出去。拆遷、報(bào)建、建安、建筑，從開工建設(shè)到預(yù)售，往往需要2～3年的時(shí)間，不像外界說的那么簡(jiǎn)單。保障性住房真正啟動(dòng)是在2009年，而2009年大部分項(xiàng)目又是第四季度才開工的，明年年底才能見到效果?！?/p>

但根據(jù)住房保障辦的信息，自2006年啟動(dòng)新社區(qū)建設(shè)，共開工建設(shè)保障性住房逾290萬平方米，是過去20年總面積的1.28倍。

不僅廣州市的投資完成情況讓人如霧里看花，廣東全省的情況也同樣如此。

2010年1月30日，廣東中人集團(tuán)建設(shè)有限公司監(jiān)事會(huì)主席李永忠在省人大會(huì)議上炮轟保障性住房的資金投入問題。在仔細(xì)查閱《廣東省2009年預(yù)算執(zhí)行情況和2010年預(yù)算草案》后，李永忠發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行列出了2009年的“廉租住房保障基金”為6億；而在報(bào)告中可以查到2009年全省國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入高達(dá)996.1242億元。

“按照國(guó)家的硬性規(guī)定，廉租住房建設(shè)的資金來源中，包括至少占土地出讓金10％，但如果廣東只安排6億，那就只占了0.6％。如果再加上新增的建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)收入30億元，整體土地出讓金將高達(dá)1026.1242億元，那投入廉租房的6億元就只占0.58％。”李永忠說。

“根據(jù)我了解的情況，廣州2007、2008年的投入是比較少的，特別是2008年，由于整體的房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，土地收益銳減，保障性住房的建設(shè)基本是停滯的。”一個(gè)地產(chǎn)界人士告訴記者。

“廣州的保障性住房占了全省的半壁江山。”何建虹說，“與省內(nèi)其他城市每年建設(shè)2000套左右的數(shù)量相比，廣州每年4萬套的速度，壓力很大。”

同官員政績(jī)掛鉤才能推動(dòng)?

如果把時(shí)間往后回溯，2001-2004年，廣州的保障性住房建設(shè)曾經(jīng)中斷，中斷的原因，在于其時(shí)保障性住房并未具有足夠的吸引力，其與一般商品房的價(jià)格相差無幾，但建筑質(zhì)量又比不上商品房。

廣州的限價(jià)房一度被賦予緩沖高房?jī)r(jià)的作用，但由于各方利益的博弈，最終流產(chǎn)，2007年之后，廣州不再開建新的限價(jià)房項(xiàng)目。而之前規(guī)劃的7個(gè)項(xiàng)目，最終只有5個(gè)項(xiàng)目開工，“開發(fā)商嫌利潤(rùn)低，政府由于是低價(jià)供地，積極性也不高，定價(jià)又和商品房差不多，對(duì)消費(fèi)者也沒有什么吸引力?！焙细惠x煌首席分析師黎文江對(duì)記者說。

2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》發(fā)布，1998年房改時(shí)提出的“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”被修正為讓“多數(shù)家庭購(gòu)買或承租普通商品住房”，要“增加普通商品住房供應(yīng)，提高其在市場(chǎng)供應(yīng)中的比例”。與此同時(shí)，將經(jīng)適房的性質(zhì)定位為“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”。從此，中國(guó)房地產(chǎn)開始了瘋狂的市場(chǎng)化之旅。

2003年之后，保障性住房停頓，但經(jīng)過幾年的房?jī)r(jià)飛漲，保障性住房作為一項(xiàng)民生工程，其重要性又凸現(xiàn)出來，并成為商品房之外的一項(xiàng)“救濟(jì)措施”。

但如同廣州一樣，在全國(guó)范圍內(nèi)，保障性住房同樣是口號(hào)大于實(shí)際。

2009年中國(guó)土地出讓總價(jià)款達(dá)1.59萬億元人民幣。2009年國(guó)家下達(dá)的保障性住房建設(shè)計(jì)劃，全國(guó)共需投入1676億元，其中，中央投入493億元，占29.4％；地方配套1183億元，占70.6％。但2009年10月28日全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)發(fā)布調(diào)研報(bào)告卻指出，2009年全國(guó)保障性住房建設(shè)進(jìn)度緩慢，截至8月底，地方保障性住房建設(shè)完成投資394.9億元，完成率僅為23.6％。而根據(jù)2010年1月19日國(guó)土資源部召開的“保增長(zhǎng)保紅線行動(dòng)”成效座談會(huì)上公布的信息，去年1-11月，全國(guó)保障性住房用地供應(yīng)27.54萬畝，僅完成年度計(jì)劃供應(yīng)量的46.66％。即便如此，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)姜偉新在2009年度全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上總結(jié)：“是保障性住房投資最多、建設(shè)規(guī)模最大的一年?！?/p>

如何能夠保證下達(dá)的任務(wù)不走樣，保障性住房不變形?在一些地方，也試圖通過政府法規(guī)的形式給予保障，目前廈門和深圳都已出臺(tái)住房保障條例，“但由于住房的結(jié)構(gòu)性比較差，利益的博弈，城鄉(xiāng)差別、戶籍制度限制等等，條例對(duì)這些問題都沒有辦法解決?！薄蹲》勘Ｕ戏ā菲鸩菡咧?，清華大學(xué)法學(xué)院副教授王洪亮對(duì)記者說。他介紹，正在研究起草中的《住房保障法》按照社會(huì)福利分配原則來進(jìn)行制定，保障性住房要實(shí)現(xiàn)廣履蓋的特點(diǎn)，將新就業(yè)人員、農(nóng)民工和低收入群體吸納進(jìn)去，對(duì)保障性住房分為配售和配租兩種方式。

“限價(jià)房?jī)H僅是一個(gè)過渡性的舉措，不倫不類，目前已經(jīng)不列入保障性住房體系。就是目前來看，經(jīng)濟(jì)適用房也存在很大的投機(jī)性，所以未來的重點(diǎn)還是以租為主，租售并舉?！彼f。在資金來源上，要求由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同分擔(dān)。政府要對(duì)保障性住房出具獨(dú)立的政府報(bào)告，確定投入的具體比例，撥付專項(xiàng)基金，成立住房保障基金，明確預(yù)算。在問責(zé)制度設(shè)計(jì)上，要求信息公開、領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)、績(jī)效考核，并追究地方領(lǐng)導(dǎo)的行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任。