央地博弈“兩會(huì)”時(shí)間窗

徐正輝

面對(duì)從上到下利益小群體相互糾纏交錯(cuò)的局面，在財(cái)權(quán)與事權(quán)高度不對(duì)等的形勢(shì)下，地方即使擁有強(qiáng)烈的改革動(dòng)機(jī)，也需要中央政府提供足夠的改革資源。

又是“兩會(huì)”時(shí)問。從諸多跡象判斷，今年的“兩會(huì)”將與去年大不相同。2009年的“兩會(huì)”恰逢金融危機(jī)沖擊全球，中國(guó)經(jīng)濟(jì)情況不好，但政策面卻格外清晰，那就是刺激經(jīng)濟(jì)保增長(zhǎng)。這種背景下，中央、地方、部門與市場(chǎng)的目標(biāo)是一致的：保增長(zhǎng)成為首要任務(wù)，

去年保八成功，經(jīng)濟(jì)好了，政策面反而模糊起來，多樣化的政策目標(biāo)使得今年的宏觀政策重心不nf避免地開始轉(zhuǎn)換，各種利益主體的沖突和矛盾漸次突出。因此今年“兩會(huì)”的一大焦點(diǎn)，是中央與地方的矛盾加劇，圍繞地方利益與宏觀政策的調(diào)整，中央與地方政府將會(huì)以各種方式進(jìn)行博弈，并最終在政策制訂上進(jìn)行一定程度的折中。在房地產(chǎn)調(diào)控、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、融資平臺(tái)管理上尤其明顯。

“今年是政經(jīng)的特別之年，從各種跡象看，有諸多不同尋常的變化，‘兩會(huì)就成了近距離觀察這些變化的最佳窗口。”國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)院常修澤研究員表示，今年最大的變化，是整體寬松下的重點(diǎn)收縮成了調(diào)控的新手段，中央一眼盯著國(guó)際上退市信號(hào)，一眼盯著國(guó)內(nèi)通脹預(yù)期，有保有壓，順勢(shì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。

房地產(chǎn)拉鋸成政治問題

去年房地產(chǎn)價(jià)格持續(xù)高漲引發(fā)的社會(huì)不滿，已對(duì)中央政府形成了壓力。中央的調(diào)控力度如何拿捏?如何照顧地方的利益?這將是一個(gè)敏感問題。

“兩會(huì)”來臨之際，觀察各地動(dòng)態(tài)，會(huì)發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)是個(gè)大熱門，同時(shí)也是塊試金石。各個(gè)地方政府都對(duì)此表態(tài)，希望在“兩會(huì)”上得分?！敖衲辍畠蓵?huì)上房?jī)r(jià)問題肯定會(huì)成為焦點(diǎn)之一，房地產(chǎn)政策也會(huì)受到更多的質(zhì)疑。現(xiàn)在各地先出臺(tái)一些政策，有助于堵住一些代表的嘴?！背Ｐ逎烧J(rèn)為出臺(tái)一些措施是地方的政治考慮，

繼南京出臺(tái)地方調(diào)控政策后，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)2月23日對(duì)外宣布北京市11個(gè)相關(guān)職能部門聯(lián)手推出一系列樓市調(diào)控措施，加強(qiáng)和改善房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，遏制房?jī)r(jià)過快上漲的勢(shì)頭，而早在1月，北京市市長(zhǎng)郭金龍還表示：“北京不會(huì)通過行政干預(yù)來打壓房?jī)r(jià)。房?jī)r(jià)低的時(shí)候，政府不托市。所以在房?jī)r(jià)高的時(shí)候，政府也不會(huì)通過行政干預(yù)來打壓價(jià)格。”

“地方政府現(xiàn)在出臺(tái)的這些干預(yù)政策，實(shí)際上是在回避房地產(chǎn)市場(chǎng)一個(gè)根本性的問題——土地出讓金的問題，地力‘政府如果不動(dòng)這個(gè)根，房地產(chǎn)問題就無從解決”在國(guó)家行政學(xué)院竹立家教授看來，地方政府針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的打壓政策并沒有多少新鮮內(nèi)容，而既定政策的執(zhí)行力度也很值得懷疑。

西南證券宏觀分析師張剛認(rèn)為，地方政府是房地產(chǎn)游戲中的最大受益者，卻沒有付出任何經(jīng)濟(jì)上的成本。“土地的減少，銀行的壞賬，資源的衰竭幾乎都與地方政府無關(guān)，都不是由地方政府來承擔(dān)最終責(zé)任?！闭沁@種成本和收益的極端不對(duì)稱性，使地方政府成為推動(dòng)中國(guó)房地產(chǎn)狂潮的第一大引擎。這種奇特的成本收益格局隱蔽在中國(guó)現(xiàn)行的政府體制安排之中。在這種體制之中，地方政府很容易會(huì)變成一頭血脈賁張的GDP動(dòng)物?！案螞r在金融危機(jī)后，地方政府對(duì)房地產(chǎn)的狂歡達(dá)到了歷史高度，短時(shí)間內(nèi)是難以遏制的。”國(guó)務(wù)院總理溫家寶2月27日在和網(wǎng)友交流時(shí)就坦言“擔(dān)心拉不住這匹脫韁的野馬”。

在現(xiàn)有制度框架中，要想避免地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商合謀推高房?jī)r(jià)直至崩盤情況的出現(xiàn)，竹立家分析，中央政府要么以行政干預(yù)的方式進(jìn)一步擰緊貨幣和土地控制，從而導(dǎo)致要素配置進(jìn)一步向中央集中；要么在維持現(xiàn)有控制尺度的情況下，以政治任免的壓力為手段，將地方政府的行為約束在可以接受的范圍內(nèi)?！扒罢呤窍蛴?jì)劃經(jīng)濟(jì)復(fù)歸，除非極端情況，中央不可能在利益既得部委的掣肘下悍然采用；后者則等同于一種無法預(yù)測(cè)的藝術(shù)，完全仰賴政治領(lǐng)導(dǎo)人駕馭復(fù)雜局勢(shì)的能力甚至運(yùn)氣，因而也是一種無法穩(wěn)定預(yù)期的非制度狀態(tài)。”在這種情況下，地方官員實(shí)際上也處于一種進(jìn)退失據(jù)、難以拿捏的矛盾狀態(tài)。

在一聲緊似一聲的宏觀調(diào)控聲中，中國(guó)房地產(chǎn)一路狂奔的姿態(tài)，不僅構(gòu)成了對(duì)宏觀調(diào)控的一利-公然嘲笑，也急劇提升了中國(guó)金融系統(tǒng)的整體風(fēng)險(xiǎn)。而后者則是中央政府的最大隱憂。

“當(dāng)?shù)赖聞裾]、利率調(diào)整、稅收變動(dòng)、土地供給都已經(jīng)無法抑制中國(guó)房地產(chǎn)的一路狂奔，到這個(gè)時(shí)候，最后的政治手段很自然就會(huì)拋出。”常修澤認(rèn)為，當(dāng)前房地產(chǎn)已經(jīng)不再僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，已經(jīng)跨越社會(huì)問題層面，上升到政治問題的高度。種種跡象表明，房地產(chǎn)成本和收益的倒掛正在接近中央政府忍受的極限?！爸灰康禺a(chǎn)進(jìn)一步大幅波動(dòng)，政治攤牌的局面隨時(shí)可能出現(xiàn)。”

從目前中央政府的目標(biāo)來看，是希望維持房地產(chǎn)的平穩(wěn)，既不要大起，也不要大落。這當(dāng)然是一個(gè)美妙的設(shè)想，也是中央政府、地方政府、房地產(chǎn)商都能夠接受的博弈均衡點(diǎn)?！安贿^這種平穩(wěn)可能僅僅是設(shè)想。泡沫一旦被吹起，它將持續(xù)膨脹，直至本身無法支持而破裂。到時(shí)候，政府作為的空間也會(huì)很狹窄?！背Ｐ逎烧J(rèn)為今年是房地產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)折之年，會(huì)異常慘淡。“其實(shí)算一算，如果看盤的人都是80后甚至90后，按理就是最后一輪的接盤者，最怕的就是90后看穿了這個(gè)局。地產(chǎn)升值這個(gè)游戲，其實(shí)就是老人盤剝年輕人的一個(gè)吸血模型?！?/p>

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整考驗(yàn)執(zhí)行力

在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在進(jìn)行一場(chǎng)深刻調(diào)整，以大規(guī)模投資和貸款支持的，以增強(qiáng)國(guó)有部門控制力為標(biāo)志的此輪經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，在給政府和經(jīng)濟(jì)各方帶來歡愉的同時(shí)，卻已種下了一系列不容忽視的隱患——資產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)、通脹風(fēng)險(xiǎn)以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加失衡的狀況。這些風(fēng)險(xiǎn)雖不太可能在2010年全面爆發(fā)，但卻嚴(yán)重威脅著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)未來增長(zhǎng)的可持續(xù)性。

常修澤認(rèn)為最大的受益者還是國(guó)有企業(yè)，上地、資本等資源都在流向國(guó)有經(jīng)濟(jì)?！耙粋€(gè)充斥著國(guó)有企業(yè)大佬的中國(guó)市場(chǎng)，意味著市場(chǎng)化進(jìn)程的倒退，未來社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的配置可能進(jìn)一步扭曲，效率更低?！?/p>

目前的種種跡象顯示，民間資本不僅要面臨由于政府“大包大攬”的投資習(xí)慣造成的“擠出效應(yīng)”，還要面臨無法參與絕大多數(shù)資源和優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的“行政擠出”。時(shí)至今日，對(duì)民間資本“名義開放、實(shí)質(zhì)限制”的“玻璃門”現(xiàn)象有增無減。在中央和地方拋出的數(shù)額不菲的投資大單中，民間資本再次被邊緣化趨勢(shì)已經(jīng)越來越清晰。

事實(shí)上，自1990年代中期以來，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管制是加強(qiáng)而非削弱，而EI2004年以來的宏觀調(diào)控手段的常規(guī)化，更是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)回歸的標(biāo)志。中國(guó)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化之路越來越窄。

民間資本被“雙擠出”會(huì)造成什么后果，可以引1998年投資熱潮為鑒。當(dāng)年由于市場(chǎng)壁壘森嚴(yán)、管制眾多，政府投資并沒有有效拉動(dòng)民間資本，這使得積極的財(cái)政政策7年后才得以退場(chǎng)。如今歷史輪回，民間資本再

次走到十字路口。如果政府對(duì)已經(jīng)占GDP60％、解決了大部分新增就業(yè)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)仍然無動(dòng)于衷，變成政府唱獨(dú)角戲，在短期內(nèi)會(huì)讓龐大的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃效果大打折扣，在長(zhǎng)期內(nèi)則損害了經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定健康增長(zhǎng)的基礎(chǔ)。

國(guó)家發(fā)改委對(duì)外經(jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)張燕生認(rèn)為經(jīng)濟(jì)危機(jī)除了考驗(yàn)政府刺激經(jīng)濟(jì)的能力，也考驗(yàn)政府如何對(duì)待國(guó)民財(cái)富和培育市場(chǎng)環(huán)境。尤其是對(duì)于權(quán)力集中的大政府來說，往往不由自主地選擇加強(qiáng)征稅。在中國(guó)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的過程中，就表現(xiàn)出這種政策選擇上的復(fù)雜性。

“發(fā)展經(jīng)濟(jì)的最終目標(biāo)是什么?應(yīng)該是增加國(guó)民財(cái)富，提高國(guó)民的生活水平，而不是只要一個(gè)數(shù)字上的GDP?！睆堁嗌硎?，遺憾的是，在政府推動(dòng)的措施中，GDP數(shù)字的增長(zhǎng)遠(yuǎn)比老百姓的財(cái)富增長(zhǎng)更重要，這也就形成了一種中國(guó)特色：中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更多體現(xiàn)在GDP數(shù)字上，而不是體現(xiàn)在國(guó)民財(cái)富的增長(zhǎng)上，國(guó)富與民富被割裂了。

在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，無論是被調(diào)整的對(duì)象——落后產(chǎn)能的中小企業(yè)，還是政策的執(zhí)行主體——地方政府，或是受影響的人群——普通工人，對(duì)產(chǎn)能過剩下的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整并不樂觀。尤其是央企在一些行業(yè)內(nèi)的作為更是引發(fā)民間資金的詬病。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整在觀念上的沖突以及執(zhí)行層面的背離，把中央與地方的矛盾推向高點(diǎn)。在張燕生看來，協(xié)調(diào)中央與地方矛盾的一個(gè)突破口在于實(shí)事求是，無論是中央政府還是地方政府，都要基于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，按市場(chǎng)規(guī)律辦事?！罢庵静荒芰桉{于市場(chǎng)規(guī)律。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)該是一種市場(chǎng)行為，無論是中央還是地方，都應(yīng)該遵從市場(chǎng)規(guī)律。這樣既可以優(yōu)化政府與市場(chǎng)的關(guān)系，又可協(xié)調(diào)中央與地方的矛盾?！?/p>

地方融資平臺(tái)收放兩難

此外，地方融資平臺(tái)問題將成“兩會(huì)”沖突焦點(diǎn)。進(jìn)入中央調(diào)控視野的地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題也越來越受到各界關(guān)注。常修澤分析，由于去年信貸瘋狂下地方融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)激增，今年地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將遭遇中央“調(diào)控門”，地方政府歷史空前的融資盛宴將不再。

事實(shí)上，央行和銀監(jiān)會(huì)已將地方融資平臺(tái)作為今年整肅三大金融風(fēng)險(xiǎn)之首。國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部都分別給地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)敲了警鐘，銀監(jiān)會(huì)針對(duì)地方政府融資平臺(tái)的緊縮政策更是一個(gè)接一個(gè)。財(cái)政部正在牽頭制定一份旨在規(guī)范地方政府融資平臺(tái)的文件，其中很重要的一條原則是，地方政府和人大所開具的“擔(dān)保函”無效，這已成為相關(guān)部門的共識(shí)。

在常修澤看來，中央強(qiáng)調(diào)“地方政府和人大擔(dān)保無效”無疑相當(dāng)于砍掉了地方政府的信用，也意味著砍掉了地方政府充實(shí)“錢袋子”的手段。去年大量上馬的許多項(xiàng)目配套資金到位率也并不高，財(cái)力極度緊張的局面將使地方運(yùn)行陷入嚴(yán)重窘境，投資建設(shè)、社會(huì)事業(yè)等都會(huì)處處捉襟見肘。

在此態(tài)勢(shì)下，地方融資平臺(tái)很可能經(jīng)歷從去年波峰到今年波谷的大逆轉(zhuǎn)。作為中央來說，明顯已意識(shí)到地方政府的償債能力十分堪憂，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)刻不容緩，否則這些信貸一旦壞賬爆發(fā)，將不僅使“地方借錢，中央埋單”的局面重演，更可能讓中國(guó)整個(gè)銀行業(yè)體系遭受重創(chuàng)，進(jìn)而毀掉中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。銀監(jiān)會(huì)主席劉明康在今年1月26日召開的銀監(jiān)會(huì)電視電話會(huì)議上的發(fā)言中直言，國(guó)務(wù)院擔(dān)心，地方融資平臺(tái)有可能成為國(guó)家的一個(gè)大包袱。

但問題是，倘若中央一直如此緊縮下去，地方政府少了融資平臺(tái)這一“找錢”的渠道，今年的投資將會(huì)是一個(gè)大問題，去年大量上馬的一些項(xiàng)目更可能遭遇“爛尾”，畢竟中國(guó)當(dāng)前仍然是政府主導(dǎo)型的投資體制，地方建設(shè)更多的還要靠地方政府去籌資。

憂慮投資項(xiàng)目成為“半截子”工程的并非只有地方政府，還有國(guó)家發(fā)改委。國(guó)家發(fā)改委財(cái)金司司長(zhǎng)徐林最近表示，要避免將地方投融資平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)不合理放大的傾向和做法。地方投融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要警惕，但要注意防止“矯枉過正”。如果地方投融資平臺(tái)正常運(yùn)營(yíng)的資金鏈斷裂，將導(dǎo)致潛在風(fēng)險(xiǎn)的顯性化。

“如果許多項(xiàng)目爛尾，發(fā)改委當(dāng)然也難辭其咎，在這一點(diǎn)上發(fā)改委與地方政府的利益實(shí)際上是一致的，兩者都已坐在同一條船上，與中央對(duì)地方融資平臺(tái)動(dòng)刀子的調(diào)控政策出現(xiàn)分歧也就不足為怪了?！敝窳⒓艺J(rèn)為這很可能為“兩會(huì)”上中央與地方調(diào)控地方政府融資平臺(tái)的爭(zhēng)論火上澆油。

“在‘兩會(huì)上，地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)問題將是中央與地方矛盾顯化的一個(gè)重中之重，中央調(diào)控可能不得不在保投資與防風(fēng)險(xiǎn)之間走鋼絲了?！敝窳⒓艺J(rèn)為一邊是銀行信貸大規(guī)模投放后的通脹和銀行壞賬風(fēng)險(xiǎn)，另一邊則是信貸緊縮后，地方基建項(xiàng)目因“斷炊”演變成爛尾工程的后果，兩難狀態(tài)中，中央必須有所取舍。

收入分配改革箭在弦上

國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，使中央政府適當(dāng)轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟(jì)工作的任務(wù)，今后一段時(shí)間，“調(diào)結(jié)構(gòu)”將繼“保增長(zhǎng)”之后在政府經(jīng)濟(jì)工作中占據(jù)越來越重要的地位。目前看來，對(duì)收入分配制度進(jìn)行適當(dāng)改革，將成為政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的著力點(diǎn)之一。在新華網(wǎng)舉行的“今年‘兩會(huì)，你最關(guān)心的話題”的調(diào)查中，“收入分配”問題位居榜首。收入分配制度改革事關(guān)全民切身利益，政府如何切分社會(huì)財(cái)富“蛋糕”將成為今年“兩會(huì)”的熱點(diǎn)話題。

國(guó)務(wù)院總理溫家寶2月27日接受專訪時(shí)稱，一個(gè)社會(huì)當(dāng)財(cái)富集中在少數(shù)人手里，那么注定它是不公平的，這個(gè)社會(huì)也是不穩(wěn)定的。這兩項(xiàng)工作用一個(gè)形象的比喻就是，如果說把做大社會(huì)財(cái)富這個(gè)“蛋糕”看作是政府的責(zé)任，那么，分好社會(huì)財(cái)富這個(gè)“蛋糕”，那就是政府的良知。

“目前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入復(fù)蘇進(jìn)程，如能形成更合理的收入分配制度，就會(huì)給國(guó)內(nèi)消費(fèi)的啟動(dòng)注入持久動(dòng)力，并能為長(zhǎng)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速發(fā)展添磚加瓦。”國(guó)家行政學(xué)院汪玉凱教授表示，分好社會(huì)財(cái)富“蛋糕”，調(diào)整國(guó)民收入分配體制，就急需改變當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與國(guó)民福利嚴(yán)重“錯(cuò)位”的格局，但目前強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與民爭(zhēng)利呈現(xiàn)出“圈層式”發(fā)展格局，靠單邊突進(jìn)來改革收入分配體制不容樂觀。

汪玉凱認(rèn)為，改革收入分配制度，最重要的是在一次分配中更加注重公平，采取措施減少政府和企業(yè)獲得的過多收入，增加居民在收入分配中的比例。如果仍強(qiáng)調(diào)通過稅收、利潤(rùn)上繳等渠道強(qiáng)調(diào)對(duì)二次分配領(lǐng)域的改革，會(huì)使改革論于小修小補(bǔ)的變通，起不到實(shí)質(zhì)作用。

“在目前整體財(cái)富分配存在很大差異的情況下，中國(guó)存在強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)內(nèi)部的財(cái)富再分配。一些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)借用國(guó)有資源通過不同方式來進(jìn)行集體性的利益輸送?！蓖粲駝P認(rèn)為這會(huì)進(jìn)一步加大中國(guó)社會(huì)的財(cái)富分配差異，并為未來中國(guó)社會(huì)埋下了不穩(wěn)定因素。

“糾正壟斷集團(tuán)利益輸送的扭曲、在一次分配中更加注重公平、完善社會(huì)保障，才應(yīng)該是此輪收入分配改革的大方向。如何來分好社會(huì)財(cái)富蛋糕，將考驗(yàn)中央政府改革的魄力?！背Ｐ逎蓳?dān)心這幾年改革呼聲不絕于耳，但基本上都淪為政府公牘往來的口號(hào)點(diǎn)綴，遲遲不能形成實(shí)際政策落實(shí)到位?！白照摳母镏溃@當(dāng)然容易，真到對(duì)既有利益集團(tuán)切割，對(duì)政府既有權(quán)力束縛的時(shí)候，做起來肯定又會(huì)祭起中國(guó)特色的大旗，將其扭曲變形，最后化為烏有?！敝袊?guó)每次突破性變革，都是因?yàn)榫薮蟮奈C(jī)推動(dòng)的。常修澤感慨，“現(xiàn)在表面上鶯歌燕舞，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)到危機(jī)邊緣，當(dāng)政者需要警醒?！?/p>

“常修澤擔(dān)心，這幾年改革呼聲不絕于耳，但基本上都淪為政府公牘往來的口號(hào)點(diǎn)綴，遲遲不能形成實(shí)際政策落實(shí)到位。“坐而空論改革之道，這當(dāng)然容易，真到對(duì)既有利益集團(tuán)切割，對(duì)政府既有權(quán)力束縛的時(shí)候，做起來肯定又會(huì)祭起中國(guó)特色的大旗，將其扭曲變形，最后化為烏有。”