領(lǐng)海基線,告別“私定終身”

李令華

在海洋法術(shù)語里，一國擁有完全主權(quán)的“領(lǐng)海”是指大陸和內(nèi)水以外一定寬度(通常是12海里，1海里=1.852公里)的帶狀水域。為了擴(kuò)展本國的海洋管轄范圍，一些國家在標(biāo)示領(lǐng)海起始線的“領(lǐng)?；€”上大做文章，即利用1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下稱《公約》)中相關(guān)規(guī)定的漏洞和含糊，選擇有利于己方的適用標(biāo)準(zhǔn)。

這種做法愈演愈烈，大大減少了其它國家和整個(gè)國際社會(huì)可以使用的海域，引發(fā)紛爭不斷，因而在司法實(shí)踐中產(chǎn)生了對(duì)其作限制使用的判例，并將在今后《公約》修訂中得到反映。包括中國在內(nèi)的東亞各國，宜及時(shí)在本國確定領(lǐng)?；c(diǎn)和基線的實(shí)踐中采納國際上正在逐步統(tǒng)一的新標(biāo)準(zhǔn)，以罷訴息爭，共同搞好海洋劃界工作。

“私定”的領(lǐng)?；€

如果陸地上的海岸線相當(dāng)平坦，確定領(lǐng)?；€的工作應(yīng)當(dāng)不難，人們可以選擇海岸的低潮標(biāo)或高潮標(biāo)作為基線。然而，現(xiàn)實(shí)中許多海岸線曲折反復(fù)，或者有海灣穿過，或者附近具有島嶼、沙灘和港口設(shè)施等。假如完全依照海岸確定領(lǐng)海基點(diǎn)和基線，那么領(lǐng)海的外部邊界很可能是鋸齒形或無規(guī)律的，不利于實(shí)施劃界操作。因此，在海岸極為曲折或緊接海岸有一系列島嶼的地方，《公約》引入了依據(jù)海岸地理特征的“直線基線法”。

因《公約》并未對(duì)應(yīng)用“直線基線”的標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一劃定，各國在實(shí)踐中“劃線”標(biāo)準(zhǔn)乖離過大，特別是東亞沿海國宣布的直線基線趨于過長，有的本該是正?；€的地方卻劃出了直線基線，有的一般方向線大大偏離了海岸，也有的本是大陸國家卻劃出了直線群島基線。諸如此類的做法。違背了《公約》相關(guān)條款的原意，妨害到別國航行、海洋劃界等權(quán)益。因此，統(tǒng)一領(lǐng)?；€標(biāo)準(zhǔn)，防止沿海國的過分主張，是十分必要的。

根據(jù)對(duì)《公約》原意的理解和近年來各國實(shí)踐及法院判例的旁證，海洋法專家普遍認(rèn)為，一條直線基線的最大長度以不超過24海里長為宜。目前世界上宣布建立直線基線或頒布立法欲建立直線基線的沿海國中，有一半以上國家的領(lǐng)海直線基線過長，或基線走向大大偏離海岸一般方向。許多國家最長直線基線超過了50海里，有的甚至達(dá)到200海里以上。不少海灣封口線超過規(guī)定的24海里長，違背了《公約》10(5)條款精神。有的直線基線，如在泰國灣內(nèi)的柬埔寨的一條線段，居然能與海岸一般方向線偏差達(dá)到70度，而厄瓜多爾和緬甸的某些直線基線，與海岸一般方向線偏離的角度也達(dá)到60度。

其它資料還表明，在一些案例中，開展劃界的某些國家單單反對(duì)對(duì)方直線基線系統(tǒng)的某部分，卻不反對(duì)適用的整體原則，甚至造成如瑞典和丹麥互相反對(duì)對(duì)方一部分劃界的情形。更為荒誕的是，在某些劃界案例中，一方當(dāng)事國所劃的過長的基線卻被另一方不加反對(duì)地接受了。這種情況出現(xiàn)在朝鮮／前蘇聯(lián)、哥斯達(dá)黎加，厄瓜多爾等劃界案例中。而另一種情況是，1992年6月越南在與馬來西亞就開發(fā)大陸架上的石油資源確定合作區(qū)時(shí)，由于越南領(lǐng)海基線與國際海洋法相違背，其基線在劃界中沒有起到任何作用。韓國1977年沿其海岸劃出的一部分直線基線，在其與日本劃分大陸架北部邊界時(shí)沒有被運(yùn)用。

當(dāng)前在150多個(gè)沿海國中，已有80多個(gè)沿著它們的海岸位置劃出了直線基線，并且有的國家頒布了立法，公布了基線坐標(biāo)或海圖。據(jù)報(bào)道，亞洲和太平洋區(qū)域某些國家所劃的直線基線的許多線段都與國際法不相符，比如“可容許線段長度”過長。我國及周邊國家的直線基線最大長度是：朝鮮245海里，越南161.8海里，中國121.7海里，日本85.2海里，韓國60.3海里。緬甸劃出的一條穿過莫塔馬灣的直線基線，為其獲得了約1.43萬平方海里的海域(相當(dāng)于丹麥國土的面積)作為內(nèi)水，明顯損害了國際利益。

全球“劃界”實(shí)踐趨同

國際法院于1951年判決了英國訴挪威漁業(yè)案，這是國際上首例有關(guān)領(lǐng)?；€問題的判決。判決支持了挪威的領(lǐng)海劃界制度：挪威北部海岸因韋斯特峽灣而深凹進(jìn)去，而沿海島嶼和巖礁星羅棋布，在這種情況下，領(lǐng)海從“與本土連成一體”的沿海群島的外側(cè)線開始測算，而將該連線的內(nèi)側(cè)水域作為內(nèi)水。此線可以是本土同島嶼適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)相連接的直線，挪威1935年公布的敕令規(guī)定了47條直線線段，其中一些線段的長度超過10海里，有8條超過24海里，3條長于39海里，最長的達(dá)44海里——這便是“直線基線”的最初應(yīng)用。

1982年《公約》承認(rèn)了這種領(lǐng)?；€的劃定方法，卻并未對(duì)其使用條件加以嚴(yán)格限定，而國際法院其后也并未對(duì)直線基線的最大長度作出限定。但在2000年以后，國際法院對(duì)領(lǐng)?；€的確定標(biāo)準(zhǔn)采取了嚴(yán)格的姿態(tài)，例如在卡塔爾，巴林案例中，法院堅(jiān)持巴林國應(yīng)當(dāng)按照其海岸和島嶼的地理事實(shí)來確定基點(diǎn)，認(rèn)為巴林無權(quán)應(yīng)用直線基線方法；在厄立特里亞，也門案例中，法院拒絕接受在一個(gè)不千礁的珊瑚上設(shè)立領(lǐng)?；c(diǎn)。

《公約》于1994年11月16日生效，根據(jù)其312和313條款的精神，自2004年起人們對(duì)《公約》諸條款就可以提出具體的修正案，但需要召開有關(guān)國際會(huì)議，以平衡各方主張。國際上許多海洋劃界專家提出，要修正和簡化有關(guān)用于“海岸線曲折”和“海灣”情形的直線基線的規(guī)則，以便解決目前存在的諸多不合情理的狀況。人們特別建議起草新的直線基線規(guī)則，限制它的最大長度。《公約》的許多部分還需要進(jìn)行重大的修正或改進(jìn)。

按照《公約》精神，不少大陸沿海國早已放棄了大于12海里領(lǐng)海寬度的主張，改為12海里。至1997年，世界上主張12海里領(lǐng)海寬度的沿海國已達(dá)到132個(gè)。目前更多。隨著《公約》的生效，領(lǐng)海寬度(12海里)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)寬度(200海里)的標(biāo)準(zhǔn)在各沿海國的實(shí)踐中日趨一致。由當(dāng)代世界幾十位著名劃界專家所著的《國際海洋劃界》和其它大量資料顯示，在國際法院與仲裁法庭的現(xiàn)代判例中以及國家實(shí)踐中，海洋劃界的理論與方法正趨向統(tǒng)一，海洋邊界采用了單一邊界(或稱：單一線，即專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架用一條邊界劃出)的做法。如今，韓國、英國、美國、意大利、荷蘭、挪威、芬蘭、澳大利亞和加拿大等國的許多著名海洋法專家均主張，世界各沿海國“領(lǐng)?；€”的確定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)正規(guī)化和統(tǒng)一化，劃界應(yīng)使用單一線。

針對(duì)美國政府長期堅(jiān)持正常基線為領(lǐng)?；€的政策，澳大利亞著名海洋劃界專家維克托·佩雷斯科特說：“美國國務(wù)院一直是建立精確直線基線標(biāo)準(zhǔn)的積極倡導(dǎo)者。美國許多沿海各州一直試圖說服美國最高法院在適當(dāng)?shù)牡攸c(diǎn)劃出直線基線，或者因各種目的由聯(lián)邦機(jī)構(gòu)劃出直線基線，而最高法院無疑認(rèn)為直線基線可以有選擇地劃出，但卻認(rèn)為只有國家聯(lián)邦政府才有資格去劃。作為戰(zhàn)略的一部分，美國避免使用直線基線，以減少這種基線在全世界范圍內(nèi)的使用?！泵绹两駴]有加入《公約》，其態(tài)度也就不用多管。

中國“劃線”應(yīng)與國際接軌

領(lǐng)?；€不僅是一國的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架甚至外大陸架等界限的起始線，而且，在考慮“海岸構(gòu)形”并以“海岸線長度與獲得海域成比例計(jì)算方法”劃分海域時(shí)，按照合法的領(lǐng)海基線計(jì)算出來的“海岸線長度”將是最重要參數(shù)之一，因此，我國應(yīng)從增加目前所定領(lǐng)?；€的合法性出發(fā)，爭取《公約》框架內(nèi)的最大權(quán)益。

目前，世界上大多數(shù)沿海國已通過立法宣布了本國的領(lǐng)?；c(diǎn)和基線，并上報(bào)到聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)。我國政府也在1996年作出關(guān)于領(lǐng)?；€的聲明，宣布全國部分領(lǐng)?；c(diǎn)77個(gè)，其中大陸直線基線基點(diǎn)49個(gè)，西沙群島直線基線基點(diǎn)28個(gè)。公布領(lǐng)?；c(diǎn)后，我國有關(guān)部門于2004年開始花巨資在東南沿海離岸較遠(yuǎn)的小島和西沙群島個(gè)別小島上設(shè)立領(lǐng)海基點(diǎn)石碑。2006年9月，我國在東海領(lǐng)?；c(diǎn)島嶼立碑工作完成之后，外交部發(fā)言人說，領(lǐng)?；€與海洋劃界爭議無關(guān)，基點(diǎn)標(biāo)志碑的設(shè)立只是宣示主權(quán)。2007年1月，外交部另一位發(fā)言人肯定了在西沙群島基點(diǎn)上立碑的合法性。

實(shí)事求是地說，上述兩人的說法是不妥當(dāng)?shù)模夯c(diǎn)和基線的設(shè)立不只是宣示主權(quán)，它還具有國際性的一面；而我國屬于大陸國家，不應(yīng)當(dāng)在西沙群島劃出群島國直線基線。筆者還留意到，中越在沒有確定北部灣領(lǐng)?；€的情況下就劃分了北部灣的海洋國界，這是不符合常理的，而中國在西沙群島確立的直線群島基線以及越南沿海的過分長度的直線基線，由于不符合國際法規(guī)定，都不能被應(yīng)用于劃界。

正像加入WTO需要各國的法規(guī)統(tǒng)一那樣，中國與周邊鄰國進(jìn)行海洋劃界的理論和方法必須與國際接軌。只有國家相互之間具有統(tǒng)一和客觀的領(lǐng)?；€標(biāo)準(zhǔn)，才會(huì)減少各國之間的爭端；否則，談判者們就可能無休止地爭論下去?；趪H海洋法仍在不斷發(fā)展，海洋劃界實(shí)踐也在推陳出新，專家認(rèn)為，海洋劃界新的條約解釋、法院與法庭新的判例與國際實(shí)踐，將對(duì)目前的海洋劃界起到重大影響。海洋劃界應(yīng)當(dāng)在一個(gè)合理期限內(nèi)解決。當(dāng)前，包括東亞各國在內(nèi)的每一個(gè)1982年《公約》簽字國，都有法律義務(wù)使本國的領(lǐng)?；€和海洋劃界主張與《公約》所大致制定的、在實(shí)踐中不斷發(fā)展的客觀標(biāo)準(zhǔn)相符合，而不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)相違背。