圍海造地:“尋夢(mèng)”海洋的沖動(dòng)

鐘岷源

中國(guó)正在用圍海造地的方式開疆拓土，和引起諸多社會(huì)矛盾的拆遷相比，這種獲得土地的辦法，成本低、獲利大，其回報(bào)的驚人為臨海城市大膽向海洋擴(kuò)張?zhí)峁┝藙?dòng)力。

不可否認(rèn)的是。圍海造地是人類利用海洋空間最古老的方式，是人類向海洋拓展生存空間和生產(chǎn)空間的一種重要手段，幾乎每一座臨海的城市都不缺乏自己的圍海記憶。

從1949年到上世紀(jì)末期，中國(guó)沿海地區(qū)圍填海造地面積達(dá)1.2萬(wàn)平方公里，平均每年圍填海230至240平方公里。而從2002年開始，通過(guò)圍海造地新增的建設(shè)用地約占全國(guó)每年新增建設(shè)用地總面積的3％～4％，占沿海省(區(qū)、市)每年新增建設(shè)用地面積的13％～15％。

對(duì)此，國(guó)家海洋局局長(zhǎng)孫志輝告知記者說(shuō)：“現(xiàn)在，沿海地區(qū)填海造地仍然呈現(xiàn)速度快、面積大、范圍廣的發(fā)展態(tài)勢(shì)。由于其作為一種嚴(yán)重改變和干擾海域自然屬性的人類開發(fā)利用海洋資源的行為，缺乏合理規(guī)劃、過(guò)度實(shí)施的圍填?；顒?dòng)所引起的環(huán)境問題也日益明顯，負(fù)面影響不容忽視?！?/p>

近期的一個(gè)案例印證了孫志輝的說(shuō)法。大規(guī)模填海造地的深圳市，前些時(shí)候因填海建房出現(xiàn)“樓陷陷”，一些知名樓盤地表開裂，出現(xiàn)了不同程度的沉降事件。一時(shí)間，填海造地再次成為人們熱議的焦點(diǎn)。

“在城市建設(shè)用地非常緊張的情況下，圍海造地是一種較有爭(zhēng)議的選項(xiàng)?！鄙钲谑蟹康禺a(chǎn)研究中心土地所研究員羅罡輝受訪本刊記者時(shí)，即對(duì)圍海造地的做法表示異議。他所指的“爭(zhēng)議”，核心在于圍海造地對(duì)于近岸生態(tài)的損害，甚至是毀滅性的破壞。

擴(kuò)張沖動(dòng)

填海造地受的約束較少，土地用途自由度大，因此，一直被認(rèn)為是一項(xiàng)最經(jīng)濟(jì)、最快捷、最自由的“三最”工程，而這也是人們瘋狂填海造地的原因之一。

新中國(guó)成立到上個(gè)世紀(jì)90年代中期，沿海地區(qū)先后興起了三次大的圍海造地高潮。第一次是建國(guó)初期的圍海曬鹽；第二次是60年代中期至70年代，圍墾海涂擴(kuò)展農(nóng)業(yè)用地；第三次是80年代中后期到90年代中期的灘涂圍墾養(yǎng)殖熱潮。

進(jìn)入21世紀(jì)，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，城市化、工業(yè)化和人口集聚趨勢(shì)進(jìn)一步加快，客觀上加大了對(duì)陸地土地資源供給的需求。在這樣的背景下，沿海地區(qū)興起了第四次圍填海造地?zé)岢?，廣袤無(wú)垠的海洋似乎成了沿海地區(qū)尋求土地資源唯一的出路。

造地的原因各自不同，上海、廣東是苦于地少地貴，造地的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于拆遷成本；而山東濰坊是準(zhǔn)備建海上新城，創(chuàng)建物流中心；溫州的一個(gè)造地項(xiàng)目則是希望像青島人那樣擁有更漂亮的景觀大海。更為常見的是企業(yè)進(jìn)行的小規(guī)模填海，也許就是要一個(gè)小碼頭，一片海域就消失了。

根據(jù)海域使用管理部門統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，自2002年《海域使用管理法》實(shí)施以來(lái)至2009年底，國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府共批準(zhǔn)實(shí)施的填海面積為741平方公里，主要用于建設(shè)臨海工業(yè)、濱海旅游區(qū)、新城鎮(zhèn)和大型港口基礎(chǔ)設(shè)施等。

“每平方米填海造地的成本為220元到520元之間，而陸上建筑用地的成本則高至每平方米上千元不等，所以越來(lái)越多的開發(fā)商和政府把目光投向了成本更為低廉的填海造地?！备＝ㄊ∥h校副教授謝國(guó)財(cái)這樣告知本刊記者。

近些年，沿海地區(qū)一批港口、碼頭、電廠、鋼廠等重大工程項(xiàng)目陸續(xù)上馬，對(duì)圍海造地的需求也就更加迫切，這些省份制訂的中長(zhǎng)期規(guī)劃中都有大量圍海填海的項(xiàng)目。

比如廣東省，前兩年發(fā)布實(shí)施的《廣東省海洋功能區(qū)劃》就為“十一五”期間的30多個(gè)重大項(xiàng)目劃定了146平方公里的圍海造地區(qū)，面積相當(dāng)于5.5個(gè)澳門，圍填海地區(qū)主要集中在珠海、汕頭、深圳等地。而河北的唐山曹妃甸則是中國(guó)最大的圍海造地工程。從北京搬遷出去的首鋼，選擇了這個(gè)原本漲潮時(shí)只有2平方公里的海島作為新的廠址，通過(guò)吹填工程，這個(gè)小島現(xiàn)在的面積已達(dá)到160平方公里，最終的目標(biāo)將會(huì)是380平方公里。另外，天津也有大規(guī)模的填海造陸規(guī)劃；上海欲在杭州灣北部打造“海上城市”；東莞計(jì)劃在長(zhǎng)安灘涂填海造地3萬(wàn)畝打造“曼哈頓”；三亞正在開發(fā)“海上度假天堂”鳳凰島；連云港“吹填造陸”欲實(shí)現(xiàn)大港夢(mèng)想。

對(duì)陸地上土地資源的使用，國(guó)家劃下了18億畝耕地這道絕對(duì)不可逾越的紅線。同時(shí)，近年國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)了遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶、河北曹妃甸循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)、江蘇沿海地區(qū)、福建海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、廣東珠江三角洲地區(qū)、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域規(guī)劃，并正在制定山東藍(lán)色半島經(jīng)濟(jì)區(qū)、浙江沿海經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域規(guī)劃。

“這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要大量的圍填海作為支撐，以此獲得更多的土地?！眹?guó)家海洋局海域與島嶼司海域管理處處長(zhǎng)李文君對(duì)眼前的現(xiàn)況“實(shí)話實(shí)說(shuō)”。

處于這樣的背景，沿海各省無(wú)一例外全都展開了新一輪的“填海造地”運(yùn)動(dòng)。謝國(guó)財(cái)副教授對(duì)本刊記者解釋說(shuō)，雖然國(guó)家對(duì)填海造地有嚴(yán)格的規(guī)定，但是上有政策下有對(duì)策，地方上都采取一邊施工一邊等審批，或者批10畝地填20畝，或者干脆在完全無(wú)證狀態(tài)下開工。50公頃以上的填海項(xiàng)目要報(bào)國(guó)家海洋局批準(zhǔn)，但是很多項(xiàng)目在被查處之后，因?yàn)橐烟詈Ｔ斐傻年懙鼗謴?fù)原狀，工程浩大，還將會(huì)造成新的污染，所以一般是罰款了事。小額的罰款相對(duì)于填海獲得的巨大利益來(lái)說(shuō)，自是微不足道。

后果難料

根據(jù)海洋局發(fā)布的《2009年中國(guó)海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》，2009年，中國(guó)全海域未達(dá)到清潔水質(zhì)的海域面積約14.7萬(wàn)平方公里，比上年增加7.3％。嚴(yán)重污染海域主要分布在遼東灣、渤海灣、萊州灣、長(zhǎng)江口、杭州灣、珠江口和部分大中城市近岸局部水域。

另有官方數(shù)據(jù)顯示，2009年河流攜帶人海的污染物總量較上年有較大增長(zhǎng)。實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)的457個(gè)人海排污口中，73.7％的入海排污口超標(biāo)排放污染物，部分排污口鄰近海域環(huán)境污染呈加重趨勢(shì)。

毫無(wú)疑問，填海造地這類活動(dòng)造成了海洋自然性狀的變化。

專家指出，這類變化大致有三種：一是海域物理特性發(fā)生變化；二是海陸依存關(guān)系發(fā)生變化；三是以海洋及海岸帶為依存條件的海洋生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生變化，很多靠近陸地的水域里已經(jīng)沒有了生物活動(dòng)。

中國(guó)科學(xué)院植物研究所科學(xué)家蔣高明研究員告知本刊記者，圍海造地將蜿蜓曲折的海岸線“拉直”，成片的紅樹林、灘涂在逐漸萎縮、消失。長(zhǎng)期以往，會(huì)帶來(lái)生態(tài)災(zāi)難，主要表現(xiàn)在：濕地消失，加重旱情；生物多樣性消失，漁業(yè)資源減少；加重赤潮危害和改變了自然景觀。這些潛在的災(zāi)難，隨時(shí)都可能爆發(fā)。

由于近海濕地起著重要的能量交換功能，海洋的能量通過(guò)這些濕地逐漸釋放，從而與陸地生態(tài)系統(tǒng)相安無(wú)事。然而，人工圍海措施中斷了這個(gè)能量釋放過(guò)程，使得海洋能量不斷聚集，一旦釋放后患無(wú)窮，極有可能誘發(fā)洪災(zāi)。

而中山大學(xué)環(huán)境科學(xué)研究所的夏北成也認(rèn)為，“圍海造地一方面給當(dāng)?shù)卣峁?/p>

了大量的土地儲(chǔ)備和帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，但是另外一方面又帶來(lái)了惡劣的環(huán)境影響。圍海造地成了一把雙刃劍?！?/p>

現(xiàn)實(shí)如夏北成所言。在珠海，該市填海造地的面積有400多平方公里，1／5個(gè)珠海是圍海填出來(lái)的，圍出來(lái)的土地絕大部分是分租給租戶種植香蕉和變成池塘養(yǎng)魚。這給當(dāng)?shù)卣畮?lái)可觀的經(jīng)濟(jì)收益。但據(jù)廣州海洋地質(zhì)調(diào)查局的調(diào)查顯示，橫琴島周邊及珠海市沿岸區(qū)域的填?；顒?dòng)不但改變了原有的地形地貌特征，使海岸線更為曲折，掩蓋了海岸線自然變遷的痕跡，而且改變了水動(dòng)力條件，引起侵淤狀況的變化，對(duì)環(huán)境造成很大的影響。

珠三角城市群圍海造地使珠江口變窄，它所帶來(lái)的環(huán)境危害也將在以后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)影響人們的生活。除卻潛在的生態(tài)代價(jià)，另一項(xiàng)擔(dān)憂是，頻繁的填海行為可能扎緊珠江口的“嘴巴”導(dǎo)致內(nèi)澇，這種憂慮也被屢屢提及。

宏觀把控

實(shí)事求是地說(shuō)，盡管圍海造地對(duì)海洋生態(tài)帶來(lái)了影響，但海洋經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位卻在日益提高。謝國(guó)財(cái)副教授說(shuō)：“以戰(zhàn)略性海洋新興產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)的海洋經(jīng)濟(jì)可能會(huì)在新一輪海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中扮演全新角色?！?/p>

今年5月12日發(fā)布的《中國(guó)海洋報(bào)告2010》就提及，海洋經(jīng)濟(jì)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)“新的增長(zhǎng)點(diǎn)和亮點(diǎn)”，其對(duì)應(yīng)的數(shù)字是：2001年～2009年海洋生產(chǎn)總值以年均16.3％的速度增長(zhǎng)，高出同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值1.4個(gè)百分點(diǎn)。而《2009中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，盡管受到金融危機(jī)影響，2009年全國(guó)仍然實(shí)現(xiàn)海洋生產(chǎn)總值31964億元。占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9.53％，占沿海地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達(dá)15.5％。

《報(bào)告》還顯示，目前我國(guó)在深海技術(shù)、海水資源的開發(fā)利用技術(shù)、海洋生物技術(shù)等海洋高新技術(shù)領(lǐng)域取得了跨越式發(fā)展，我國(guó)已成為世界上能制造深潛器的少數(shù)國(guó)家之一。

如何在發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)和控制圍海造地之間取得一個(gè)平衡點(diǎn)?孫志輝局長(zhǎng)認(rèn)為，只有對(duì)圍填海實(shí)施計(jì)劃管理，才能真正把住土地宏觀調(diào)控這一重要“閘門”。為此，國(guó)家海洋局從具體項(xiàng)目到區(qū)域規(guī)劃，從微觀到宏觀，多層面采取管控措施。

例如，嚴(yán)格限定審批權(quán)限，明確規(guī)定“填海50公頃以上，應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院審批；填海(填海造地)50公頃以下(不含本數(shù))的項(xiàng)目用海，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，其審批權(quán)不得下放”。

再如。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家海洋局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》，決定從2010年起把建設(shè)用和農(nóng)業(yè)用圍填海納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。

這份《通知》還提出，將根據(jù)圍填海實(shí)際情況，對(duì)地方年度圍填海計(jì)劃指標(biāo)的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估和考核，并作為下一年度計(jì)劃編制和管理的依據(jù)。對(duì)地方圍填海實(shí)際面積超過(guò)當(dāng)年下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)的，相應(yīng)扣減下一年度計(jì)劃指標(biāo)。對(duì)于超過(guò)計(jì)劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)圍填海的，國(guó)家海洋局將暫停該省的區(qū)域用海規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目用海的受理和審查。

前車之鑒

填海運(yùn)動(dòng)改變著大陸版圖的同時(shí)，它對(duì)生態(tài)造成的影響卻至今尚未引起足夠的關(guān)注。這當(dāng)中，不僅存在經(jīng)驗(yàn)技術(shù)問題，工程的布局也是各地為政。專家為此強(qiáng)烈呼吁，“沿海各地的新填海造地運(yùn)動(dòng)，應(yīng)該放緩腳步?！?/p>

“由于圍填海新建設(shè)用地游離于全國(guó)宏觀調(diào)控體系之外，尚未納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，在客觀上助長(zhǎng)了沿海地方政府的圍填海沖動(dòng)，不僅造成了海域資源的浪費(fèi)，而且不利于國(guó)家宏觀調(diào)控政策的實(shí)施?！眹?guó)家海洋局局長(zhǎng)孫志輝如此坦言。

隨著國(guó)際上對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)的不斷成熟，有的地方開始采取透空式的海上大型浮式建筑物取代圍海，還有的采用人造海灘、人造海岸、人造海洋植物生存帶等等手段挽救急劇減少的動(dòng)植物。探索與水共存的新路。

我們來(lái)看看寸土寸金的香港，據(jù)統(tǒng)計(jì)，填一尺海就會(huì)給香港帶來(lái)數(shù)字驚人的GDP和經(jīng)濟(jì)效益。但維多利亞灣又是香港人的“命根子”，沒有了維港的那一片海，香港也就不成其為香港。這個(gè)矛盾，尖銳異常。面對(duì)眼前的維多利亞港灣不斷萎縮，港人有說(shuō)不出的痛楚，在他們的抗?fàn)幭?，港府?duì)新的填海造地慎之又慎，嚴(yán)之又嚴(yán)。

即便被公認(rèn)為是圍海造地典范的荷蘭，也開始出現(xiàn)眾多圍海造地后遺癥：海岸被侵襲，物種減少，自然景觀不復(fù)存在。為此，荷蘭政府不得不將部分圍海造出來(lái)的土地恢復(fù)成原來(lái)的濕地，建立起南北長(zhǎng)達(dá)250公里的生態(tài)系統(tǒng)地帶，用30年時(shí)間保護(hù)受圍海造田影響而急劇減少的動(dòng)植物。

“有關(guān)部門應(yīng)借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，本著科學(xué)、合理、有序開發(fā)利用海岸和自然資源的原則，對(duì)填海造地進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，不能放任自流、盲目圍墾，忽略對(duì)海洋及陸地環(huán)境的保護(hù)，以犧牲后代人的利益換取眼前的經(jīng)濟(jì)繁榮?！弊鳛閲?guó)內(nèi)著名的生態(tài)學(xué)家，蔣高明提出如此忠告。

“滄海桑田”的成語(yǔ)，說(shuō)的是陸地由海洋變來(lái)，但是這個(gè)變化非常漫長(zhǎng)，自然界存在應(yīng)對(duì)這個(gè)改變的能力，但是，如果這個(gè)改變是劇烈的，大自然就無(wú)法應(yīng)對(duì)突然的變化，積蓄的力量就會(huì)釋放，從而對(duì)沿海人群造成危害。經(jīng)濟(jì)發(fā)展“尋夢(mèng)”海洋，但若盲目沖動(dòng)，不計(jì)后果地填海造地，換來(lái)的只能是海洋的報(bào)復(fù)。