“維穩(wěn)”語(yǔ)境下的司法改革

葛洪義

是否能夠切實(shí)化解社會(huì)矛盾，將成為衡量、評(píng)介審判工作、乃至法院一切工作績(jī)效的最為重要的、也最具有指標(biāo)意義的標(biāo)準(zhǔn)。

回顧2010年我國(guó)的司法改革，或許可以選擇將“司法效果”或者“維穩(wěn)”作為關(guān)鍵詞。我們的司法機(jī)關(guān)更加強(qiáng)調(diào)大局意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，把司法的社會(huì)效果、政治效果、法律效果的統(tǒng)一，作為審判工作的絕對(duì)重要的考量因素，尤其是社會(huì)效果和政治效果。其實(shí)，三種效果的統(tǒng)一這個(gè)提法的本身，已經(jīng)暗含了不能完全、單純地追求法律效果的深意。

在2010年“兩會(huì)”工作報(bào)告中，最高人民法院王勝俊院長(zhǎng)特別闡釋了最高人民法院2010年工作的指導(dǎo)思想，即最高人民法院要圍繞深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，要堅(jiān)持為黨和國(guó)家工作大局服務(wù)，在此思想指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)法院工作的新發(fā)展。由此可自然推導(dǎo)出，是否能夠切實(shí)化解社會(huì)矛盾，將成為衡量、評(píng)介審判工作、乃至法院一切工作績(jī)效的最為重要的、也最具有指標(biāo)意義的標(biāo)準(zhǔn)。

2010年中國(guó)司法改革“路線圖”

今年“兩會(huì)”期間，在王勝俊院長(zhǎng)代表最高人民法院所作的工作報(bào)告中，除了闡明2010年最高人民法院工作的指導(dǎo)思想，也已經(jīng)透露出我國(guó)司法高層有關(guān)2010年司法改革的主要意圖和路線，其基本內(nèi)容是：

首先，與推進(jìn)社會(huì)矛盾化解工作相銜接，明確提出要依法妥善審理與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)的案件，諸如教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、勞動(dòng)爭(zhēng)議等。這個(gè)提法不僅顯示出最高人民法院要求審判機(jī)構(gòu)直接參與突出的社會(huì)矛盾的化解工作。而且，從要把民生問(wèn)題作為今年審判工作的重點(diǎn)中可以看出，最高人民法院領(lǐng)導(dǎo)層所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)矛盾，專指群眾中的矛盾，特別是群眾與政府之間產(chǎn)生的可能引起群體性事件進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定的禮會(huì)矛盾，而不是泛指一切社會(huì)矛盾。這里“妥善審理”一詞顯示出，法院對(duì)審理此類案件所持的謹(jǐn)慎態(tài)度，也可以理解為希望審理工作不要加劇社會(huì)矛盾。

其次，與推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新相銜接，強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步落實(shí)“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則，完善訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制，以維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。近幾年，法院系統(tǒng)尤其強(qiáng)調(diào)“案結(jié)事了”，因此，重新開(kāi)始強(qiáng)調(diào)調(diào)解工作，將建立健全科學(xué)的調(diào)解工作考評(píng)機(jī)制作為重要工作任務(wù)，將調(diào)解案件的自動(dòng)履行率、申訴信訪率納入考評(píng)體系，將案結(jié)事了作為重要考核標(biāo)準(zhǔn)。從“案結(jié)事了”出發(fā)，又延伸出推進(jìn)司法公開(kāi)、司法民主機(jī)制、審判管理機(jī)制、執(zhí)行工作機(jī)制、涉訴信訪工作機(jī)制建設(shè)問(wèn)題，要求進(jìn)一步發(fā)揮人民陪審員作用，加強(qiáng)民意溝通，做到審判工作透明公開(kāi)、陽(yáng)光司法。而矛盾糾紛解決機(jī)制、司法民主機(jī)制、審判管理機(jī)制、執(zhí)行工作機(jī)制、涉訴信訪工作機(jī)制這五大被最高人民法院所看重的機(jī)制建設(shè)問(wèn)題，幾乎都與人民滿意不滿意這個(gè)問(wèn)題聯(lián)系在一起。

再次，與推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新相銜接，強(qiáng)調(diào)還要特別加強(qiáng)與有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的合作，提出了“共同維護(hù)司法公正”的新觀點(diǎn)。很明顯，在強(qiáng)大的外部壓力下，最高人民法院開(kāi)始尋求與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的合作，試圖通過(guò)密切合作的方式，提高公眾對(duì)審判工作的滿意度，或者分解來(lái)自社會(huì)的壓力，緩解民意機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)法院工作的意見(jiàn)。

最后，與公正廉潔執(zhí)法相銜接，著力司法體制內(nèi)部的改革與隊(duì)伍、基層建設(shè)。在司法體制改革方面，明顯加強(qiáng)了行政化的管理手段。例如要求完善審判管理機(jī)制，細(xì)化工作標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范司法行為，提高司法水平；要求加強(qiáng)和改進(jìn)審判監(jiān)督工作，切實(shí)糾正錯(cuò)誤裁判，維護(hù)司法公正；要求落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于2009年民事執(zhí)行工作專項(xiàng)報(bào)告的審議意見(jiàn)，完善執(zhí)行工作機(jī)制，建立執(zhí)行分權(quán)制約與責(zé)任追究等制度，提高執(zhí)行水平；要求完善信訪工作機(jī)制，落實(shí)信訪責(zé)任，完善領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪和上級(jí)法院帶案下訪、巡回接訪等制度，切實(shí)解決群眾信訪中反映的問(wèn)題。

在隊(duì)伍建設(shè)方面，則強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會(huì)主義法治理念教育，深化“人民法官為人民”主題實(shí)踐活動(dòng)，重點(diǎn)抓好教育、監(jiān)督、預(yù)防、查處等制度建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)“五個(gè)嚴(yán)禁”。深化司法作風(fēng)和法院文化建設(shè)，樹(shù)立人民法官公正、廉潔、為民的核心價(jià)值觀。還特別提出要著力加強(qiáng)最高人民法院自身建設(shè)，為地方各級(jí)法院做表率。

在基層建設(shè)方面，則要加強(qiáng)最高人民法院對(duì)地方各級(jí)法院的監(jiān)督指導(dǎo)。緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督和政府支持，進(jìn)一步解決好基層法院經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題，改進(jìn)人員招錄辦法，緩解一些地方案多人少矛盾。繼續(xù)改善邊遠(yuǎn)地區(qū)基層法院的司法條件。加強(qiáng)信息技術(shù)在基層審判、執(zhí)行等工作中的應(yīng)用，提高司法水平。

司法改革的“糾結(jié)處”

2010年中國(guó)的司法改革，延續(xù)近幾年的改革思路，一直強(qiáng)調(diào)解決人民群眾的滿意度問(wèn)題，這個(gè)考慮當(dāng)然是正確的。事實(shí)上，正是在這個(gè)背景下。司法改革才從法律人圈子轉(zhuǎn)化為一個(gè)大眾話題。

在我國(guó)的法治國(guó)家建設(shè)中，司法改革的重要性是逐漸凸現(xiàn)出來(lái)的。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里，人們寄希望于自上而下的立法推動(dòng)型法治國(guó)家建設(shè)。盡管學(xué)界早在上個(gè)世紀(jì)的80年代就已經(jīng)展開(kāi)法律社會(huì)學(xué)研究，強(qiáng)調(diào)重視法律的實(shí)施問(wèn)題；90年代以來(lái)最引人注目的研究領(lǐng)域就是司法改革；而且，最高人民法院甚至還曾經(jīng)推動(dòng)了帶給人們無(wú)限期待的庭審方式、審執(zhí)分離、法律職業(yè)化等重大改革，特別是國(guó)家司法考試的建立，實(shí)實(shí)在在地促進(jìn)了司法工作的專業(yè)化發(fā)展。

但是，司法改革真正受到廣大人民群眾的關(guān)注，現(xiàn)在看來(lái)，還是近年來(lái)的事情。人們從未如此近距離地感受到過(guò)司法與他們之間的密切關(guān)系。從根本上說(shuō)，司法改革的重要性當(dāng)然來(lái)自于社會(huì)發(fā)展的司法需要。但從直接原因看，還是應(yīng)歸功為以“司法為民”為主題的一系列改革嘗試。如果說(shuō)，改革的生命力來(lái)自于人民群眾的現(xiàn)實(shí)需要，那么，群眾是否關(guān)注，或許就是關(guān)系司法改革前途命運(yùn)的重大問(wèn)題了。

不過(guò)，在密切群眾與司法的關(guān)系、提升人民群眾對(duì)司法的滿意度的同時(shí)，今年的改革也面臨著新的問(wèn)題，有些甚至是根本性的。

首先，司法改革是否可以把“司法效果”作為根本目標(biāo)?結(jié)論顯然是否定的。法律實(shí)施的效果問(wèn)題，是個(gè)涉及面很廣的綜合性問(wèn)題，判決可能引發(fā)當(dāng)事人的不滿，這是一個(gè)高概率的現(xiàn)象。如果片面強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，要求法官必須承擔(dān)維護(hù)穩(wěn)定的重要任務(wù)，這是他力所不能及的。目前，有些地方實(shí)行法官“包案制”，即要求每位法官對(duì)自己所承辦的案件中每一位上訪信訪的當(dāng)事人，務(wù)必做到使其書(shū)面承諾不再上訪信訪。或許這將來(lái)會(huì)成為世界司法史上的一個(gè)笑柄。衡量司法工作，必須也只能依照法律。法官只要在自己的法定職權(quán)范同內(nèi)，依法行使自己的權(quán)力。法官只能為司法過(guò)程負(fù)責(zé)。如果法官必須為自己判決的后果負(fù)責(zé)，他還能為法律負(fù)責(zé)嗎?所以，改進(jìn)

司法效果是必要的，但過(guò)于強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，也會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果。例如誘發(fā)更多的纏訟、上訪事件，影響基層人民法院的權(quán)威等。

其次，司法改革是否可以把“案結(jié)事了”作為考核司法工作的根本標(biāo)準(zhǔn)?結(jié)論依然是不可以。所有法官或許都希望案結(jié)事了，但是，案結(jié)事不了，原因大部分的時(shí)候都不在法官身上。例如，一方當(dāng)事人敗訴后，故意隱匿財(cái)產(chǎn)，導(dǎo)致無(wú)法執(zhí)行，另一當(dāng)事人不滿意，即所謂執(zhí)行難。這個(gè)事情可以怪法官嗎?似乎沒(méi)有道理。因?yàn)閳?zhí)行難的原因很多，例如我們長(zhǎng)期對(duì)惡意逃債者的法律懲罰措施不明確、不強(qiáng)硬，再如有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的工作不配合，很難說(shuō)是法院一家的事情，更不是法官個(gè)人的事情。如果我們一定要把案結(jié)事了作為衡量法院、法官工作的標(biāo)準(zhǔn)，勢(shì)必催生出諸如調(diào)解等措施，把當(dāng)事人拖死拖垮。迫使其同意調(diào)解。這種做法表面上緩解了矛盾，實(shí)際上并沒(méi)有解決矛盾。當(dāng)然，國(guó)外也存在著調(diào)解，但人家是自愿的，而我們多數(shù)情況下是由法院施加壓力的結(jié)果。有的地方的法院甚至提出民事案件要100％調(diào)解，這就太過(guò)分了。正確的做法是當(dāng)調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判?？梢詣?chuàng)造條件讓當(dāng)事人調(diào)解結(jié)案，但千萬(wàn)不能下指標(biāo)，強(qiáng)行完成調(diào)解任務(wù)。法院最美好的期望就是案結(jié)事了，提高法官的說(shuō)理能力和業(yè)務(wù)水平，就是為了解決這個(gè)問(wèn)題，但是，過(guò)分強(qiáng)調(diào)，就會(huì)事與愿違。

司法改革是為了“讓人民滿意”?

第三，司法改革是否可以以“讓人民滿意”作為自己工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)?結(jié)論是要慎重。因?yàn)榉墒怯扇嗣翊泶髸?huì)制定，從這個(gè)意義上說(shuō)，司法改革最終一定要依據(jù)是否讓人民滿意作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。但是問(wèn)題在于，能不能離開(kāi)法律講人民滿意不滿意?或許有時(shí)候還不能這么說(shuō)。我們應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，讓人民通過(guò)國(guó)家的體制，選舉自己的代表，把自己的意見(jiàn)通過(guò)代表上升為法律，然后由司法機(jī)關(guān)忠實(shí)地執(zhí)行。實(shí)踐中，有的地方忌憚?dòng)诰W(wǎng)絡(luò)“民意”，不敢忠實(shí)執(zhí)行法律；有的地方確實(shí)加強(qiáng)了與人民代表的聯(lián)系，但是，卻變成了讓人民代表滿意。更有的地方，法院為了讓人民代表滿意，邀請(qǐng)人民代表參與處理案件，例如參與調(diào)解。這些做法，往往是為了爭(zhēng)取人大代表給自己投支持票，提高法院工作報(bào)告的通過(guò)率，沒(méi)有解決實(shí)際問(wèn)題。同時(shí)，這種做法還有一個(gè)潛在的負(fù)面作用，就是使人大代表、政協(xié)委員都參與到案件處理中從而無(wú)法公正監(jiān)督，使國(guó)家體制被破壞。

最后，司法改革是否可以采取加大行政管理措施的方式得以實(shí)現(xiàn)?結(jié)論或許是弊大于利。從一時(shí)一事來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)干部定期接訪、上級(jí)法院帶案下訪、巡回接訪等制度能夠體現(xiàn)法院領(lǐng)導(dǎo)深入群眾，抓好教育、監(jiān)督、預(yù)防、查處等制度建設(shè)，嚴(yán)格落實(shí)“五個(gè)嚴(yán)禁”，在一定程度上也可以使隊(duì)伍煥然一新，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，司法工作本質(zhì)上是個(gè)專業(yè)工作，要求法官排除各種干擾，獨(dú)立判斷案情。法官的行政網(wǎng)絡(luò)越是強(qiáng)大，法官越是不敢履行職責(zé)。目前，法官們很普遍地感覺(jué)到自己的社會(huì)評(píng)價(jià)在降低，這應(yīng)該引起有關(guān)方面的重視了。最近，有的地方法院正在推進(jìn)審判長(zhǎng)責(zé)任制，我覺(jué)得就其注重加強(qiáng)責(zé)任制建設(shè)的內(nèi)容看，這項(xiàng)改革還是很鼓舞人的。一種職業(yè)之所以重要，就在于它的獨(dú)立；如果任何人都能夠從事審判，司法也就可有可無(wú)了，更遑論改革。

總之，2010年我國(guó)自上而下推動(dòng)的司法改革，的確抓住了許多當(dāng)前的關(guān)鍵問(wèn)題，但是，也面臨著許多需要解決的新問(wèn)題。對(duì)于最高人民法院推進(jìn)的一些改革措施，如果不能認(rèn)真分析，過(guò)度詮釋，也會(huì)導(dǎo)致一些危險(xiǎn)后果。我們期待在新的一年里，中國(guó)的司法改革，能夠沿著正確的、符合國(guó)情的道路，繼續(xù)前進(jìn)。