基層官民關(guān)系之變

尹鴻偉 趙 義

不推行新型農(nóng)村治理機制，農(nóng)村改革中的矛盾解決不了?；鶎痈刹拷唤o群眾去管，官民關(guān)系就開始發(fā)生深刻變化。

楊幫華，1994年就開始擔(dān)任邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村村主任，2000年當(dāng)上了村支書，到如今已經(jīng)近10年。他的“從政”經(jīng)歷就是中國現(xiàn)代農(nóng)村政治變化的一個縮影。

2004年農(nóng)業(yè)稅取消，楊幫華的壓力小了一大半，他的工作也變成了上級的喇叭和糾紛調(diào)解員。除此之外，他也確實想給村民們做點事情，例如“把村里的路都搞成水泥的”，但是他做不了，因為手上沒有錢。

這個情況在2009年得到改變。2008年11月，成都市出臺了一份名為《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，進一步提高村級公共服務(wù)和社會管理水平的意見》的文件。這個后來一直被簡稱為“37號文”的文件是全國第一個針對村級公共服務(wù)和社會管理的政策措施，第一次把村級公共服務(wù)和管理經(jīng)費納入財政預(yù)算，按每個村年均不少于20萬元撥付。馬巖村是當(dāng)?shù)刈钤缳Y金到位的村之一。

“過去，財政預(yù)算是不到農(nóng)村的村這一級的。因此，絕大多數(shù)農(nóng)民要想得到和城市居民一樣的公共服務(wù)和社會管理是不現(xiàn)實的，除非村本身有錢或者農(nóng)民自身能夠也愿意負擔(dān)這些費用。例如修路，村上如果沒有錢，農(nóng)民也拿不出來錢，村一級的道路就永遠修不出來。”成都市統(tǒng)籌委相關(guān)負責(zé)人解釋說。

37號文的目的就是想要解決這種不公平的財政體制。事實上，20萬只是每個村的最低投入標準，根據(jù)具體情況，例如人口、面積等因素，各個村最終得到的錢實際上都在20萬至30萬元之間。2009年下半年，成都市幾乎所有的村都開始享受到這一政策，所有的村一下子都有了屬于自己的錢。

同時，村級自治組織可以一次性以不超過資金7倍的額度，向成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司融資貸款，用于民主決策議定的交通、水利、公共服務(wù)用房等群眾急需的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。

成都市有2800多個村(涉農(nóng)社區(qū))，由于農(nóng)村歷史欠賬太多，許多村需要短期集中投入才能迅速有效地改變村級公共服務(wù)和社會管理現(xiàn)狀。也是從2009年起，成都市縣兩級財政每年投入“全域成都”的村級改革資金將達7億多元，最大可能在2～3年內(nèi)融資50億元，全部投入農(nóng)村，提高成都農(nóng)村的公共服務(wù)水平。

看起來像是從天上掉下來的這20萬現(xiàn)金讓楊幫華著實高興了一陣。20萬巨款到賬那天，楊幫華興奮得不得了，他給鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)拍了胸脯、打了包票說：“你們喊咋個干，我們就咋個干，我們保證完成好!”

很快，他就發(fā)現(xiàn)自己“整偏”了。成都市組織了專門的村支書培訓(xùn)，楊幫華這才曉得，那20萬并不是領(lǐng)導(dǎo)和他說了算，得由村民自己決定怎么花。他自身的角色也正經(jīng)歷著一次深刻的變化。

與此同時，成都的改革者也把加強基層民主提升到關(guān)系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革成敗的高度來宣傳。這僅僅是口號，還是改革者的真實感受?

20萬，誰說了算?

如此巨大的一筆資金抵達農(nóng)村，如何保證這筆錢的安全，同時讓這筆錢真正能夠用于農(nóng)民的公共服務(wù)和社會管理水平的提高就成了一個棘手的問題。

即使不用調(diào)查也能夠想象這筆錢到了農(nóng)村可能會產(chǎn)生的幾種最糟糕的狀況：可能被截流、可能被挪用、甚至可能被貪污。

按照政府的要求讓全村1000多號人都知道村上得到了這筆錢——甚至外出打工的村民都通過長途電話，通知到了人—_之后，楊幫華設(shè)計了一張《村級公共服務(wù)和社會管理征求意見表》，到每家每戶去發(fā)放表格，征求大家的意見。每走一家，他都給大家把話說得很清楚，這20萬怎么用大家都可以提意見，但錢不能拿來還舊債、不能用來搞產(chǎn)業(yè)、也不能拿來買保險發(fā)補助……

全村406戶人，楊幫華總共發(fā)出去385份意見表，收回了1168個意見。這些意見真是五花八門什么都有，大到修路、修水渠，小到家里要換水龍頭或者要裝個洗衣板。

楊幫華和同事們把1168個意見進行了重新梳理，然后把票數(shù)達到10％以上的列為可實施項目，總共64個。這些項目中又劃去了24個不屬于公共服務(wù)和社會管理的意見。剩下的40個，楊幫華提交村議事會投票表決。贊成人數(shù)達到50％的，被確定為實施項目。

議事會開得很熱鬧，“議員”們表示出極大的熱情，想辦的事情很多，但錢又如此有限，大家爭得熱火朝天。最終，修建道路、安裝廣播和聘用環(huán)衛(wèi)工人清運垃圾等15個項目得到半數(shù)以上的票通過，而組建文化隊等建議票數(shù)未能過半而被否決。

票決出來的15個項目再次被列為《量分排序表》，議員們挨家挨戶再次征求意見，讓大家按照各自認為的重要性進行先后排序。最后，“修建蔬菜大棚基地300米水泥道路”的意見得分最高，成為了當(dāng)年必須要完成的項目。

然而事情并沒有結(jié)束。

蔬菜大棚基地的水泥路馬上就要修了，絕大多數(shù)人都贊成修這條路，畢竟“要致富得先修路”。但是，用不上這條路的村民就有意見，大家都來找楊幫華問什么時候輪到修他們的路，排到后面修的人都覺得不公平，認為這個事情辦得有問題。

“可錢只有20萬，總得有個先后順序啊?！睏顜腿A傷透了腦子。根據(jù)政策他可以找成都市小城鎮(zhèn)投資有限公司融資貸款，最多可以貸7倍。楊幫華趕緊動了起來，順利貸回來100多萬元。這次，馬巖村決定把全村剩下的4公里路全部修成水泥路!

2010年2月底，楊幫華正在為那4公里水泥路進行公開招投標的前期準備。而最先得到通過的“300米水泥路”已經(jīng)投入了使用，平整的水泥路在村子中間穿過，兩旁都是大棚蔬菜，看來年后的收成會很不錯。

一天中午吃飯的時候，一個在杭州打工的村民專門來找楊幫華，他想在4公里的路上包一段工程來做。楊幫華中午在村委會門口的小攤上請這個老鄉(xiāng)吃了飯，最后自己掏錢買了單。楊幫華一直都樂呵呵地笑，他反復(fù)想給對方說明白：“現(xiàn)在跟往年間不一樣了，他這個村支書在這些事情上已經(jīng)沒有了‘權(quán)?！?/p>

他甚至專門請來了一位年近7旬的老“議員”，代為解釋自己這個村支書的“尷尬”。

村上現(xiàn)在有了錢，為了防止有人亂花，32名議事會成員公推直選出了5名“理財監(jiān)督員”。議事會把財務(wù)章鋸成了5瓣，每一名監(jiān)督員保管一瓣。村上的每筆賬目都必須蓋章才能報銷或者支出，每一次5個人都要到場蓋章，否則蓋出來的就不會是完整的印。

開始的時候，楊幫華自己也沒看出這個事情有多嚴重。一次他去鄉(xiāng)上開會，看到別人都背著正兒八經(jīng)的公文包，只有自己背的是個帆布包，于是在街上花85元錢買了一只“真皮公文包”，然后開了票拿回村上報銷。

楊幫華認為這只公文包裝的都是公家的東西，屬于正常的辦公需要，當(dāng)然應(yīng)該是公家出錢。但請來5名監(jiān)督員蓋章的時候，卻碰了釘子。

“發(fā)票上明明寫有‘挎包兩個字，他們幾個偏偏裝認不到(不認識)，都問我那

兩個字讀啥子?”楊幫華氣不過，當(dāng)場就點穿了監(jiān)督員們的“把戲”，“不報就不報?！彼没亓税l(fā)票，轉(zhuǎn)身幾把撕個稀爛。

85元的公文包都報銷不了，包工程這么大的事情他當(dāng)然更拍不了板。最后老鄉(xiāng)對他的處境也表示了理解，吃過飯后客套了幾句，騎著摩托車走了。

在楊幫華看來，現(xiàn)在他這個村支書當(dāng)?shù)帽纫郧拜p松了很多。他是黨的支部書記，他也是村議事會的會長。

“我就是監(jiān)審議事會確定的議題會不會違反黨紀國法，總不能讓他們議咋個開展邪教活動吧?只要不是違法反黨的議題，當(dāng)然就得聽議事會的?！睏顜腿A表示，和往年相比，他現(xiàn)在和老百姓的關(guān)系親密了很多，幾乎家家有紅白喜事都請他去，不像以前收糧收款、牽豬拉羊，大家彼此看到都別扭。

產(chǎn)權(quán)帶來的基層改變

2008年4月，為了進行產(chǎn)權(quán)改革，開展土地確權(quán)，馬巖村村民選舉產(chǎn)生了“新村議事會”。議事會32名成員來自10個村民小組，每戶村民通過無記名投票選出各自的“利益代言人”。這些“議員”們大多都是村里德高望重的老人或者實實在在讓選民們放心的“能人”。馬巖村的做法成為一個向全市推廣的經(jīng)驗。

村民議事會的威力也讓邛崍市油榨鄉(xiāng)黨委書記、人大主席王祥深有感觸。2008年地震后，一些外地災(zāi)民被永久安置到了油榨鄉(xiāng)，安置以后最大的問題就是分地。

農(nóng)村分地是極為復(fù)雜的一項大工程，因為由于地理位置、土地肥瘦等多種因素，土地分配牽扯到所有人的利益。但因為采取了議事會的辦法，按過去經(jīng)驗要兩年才能分完的地，僅僅兩個月的時間就辦完了，整個過程，實際到場的鄉(xiāng)干部包括王祥在內(nèi)才3個人。而且分完地之后至今沒有發(fā)生一起糾紛和沖突。

如今，像馬巖村一樣，成都幾乎所有村都有了或正在選舉各自的村民議事會。在王祥看來，現(xiàn)在村民議事會的普及，將結(jié)束“想農(nóng)民致富，結(jié)果讓農(nóng)民倒霉”的行政命令主導(dǎo)鄉(xiāng)村重大事務(wù)的時代，讓政府逐漸轉(zhuǎn)化為服務(wù)型政府。而這也將最終改善官民關(guān)系。

2010年春節(jié)以后，王祥正在安排布置春季防疫工作。而類似于這樣的一些事務(wù)越來越成為了這個鄉(xiāng)黨委書記的主要職責(zé)。

“過去，我們的權(quán)力是很大的，包括農(nóng)村山上和田里種什么作物，打個招呼或者出個命令也就辦了?，F(xiàn)在，村的重大事務(wù)我們基本都交給了議事會，我們的主要工作就是做服務(wù)?！蓖跸樵诨鶎右补ぷ髁硕嗄?，他說，過去的行政命令主導(dǎo)農(nóng)村事務(wù)鬧過不少笑話，比如修水渠，一紙命令，全面動工，結(jié)果修出來的很多派不上用場。在他看來，過去的很多事情，其實出發(fā)點都是想為農(nóng)民做好事，但是由于都是一廂情愿的方式，輕視了農(nóng)民的意愿和智慧，往往平白鬧出了不少矛盾。

“收農(nóng)業(yè)稅時，我們這些干部最重要的事情就是收糧、收款，牽豬、牽羊?！闭f起當(dāng)年，楊幫華還有些不好意思。

往事的種種細節(jié)可以讓人體會到他和村民關(guān)系的緊張和矛盾。為了把稅和費按時保量地收足，他使出了渾身解數(shù)，想盡了種種辦法，“磨破了嘴皮子，跑斷了腳桿子，那感覺太不安逸了。”

“干群矛盾的緊張不僅僅只是侵害農(nóng)民利益才造成的，還包括雙方缺乏溝通。一些事情，我們認為自己是一片好心，干了卻得不到理解，農(nóng)民卻認為我們不懂裝懂，什么都想管，卻什么都管不好?！蓖跸檎f。

楊幫華所代表的正是基層干群關(guān)系轉(zhuǎn)變的一個微小事例。事實上，隨著各個村議事會的普及和正常運轉(zhuǎn)，干部強權(quán)在村一級的重大事務(wù)中的作用也正逐漸變小，甚至退出。

村民集中居住的樣板村之一的新津縣普興鎮(zhèn)袁山村的書記李偉3年前開始帶領(lǐng)這個曾經(jīng)的貧困村走上了發(fā)展之路，但今年春節(jié)，他連村里究竟雇幾個人來進行治安巡邏都決定不了：為了省錢，同時也因為自己做過專業(yè)警察，李偉本來說雇8個人就行了，但村民議事會認為不夠，最后民主投票——雇了12個。

在實踐中，基層干部對于成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌后的官民關(guān)系變化有了深刻體驗。在大邑縣韓場鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長戴曉兵看來，這一次的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是新的起點公平，缺承包地的農(nóng)戶分到了土地，它滿足了大部分村民的合法利益，“產(chǎn)改促進了官更尊重民，基層干部再一次受‘委屈”。都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村支書劉文祥的看法類似：“不搞新型農(nóng)村治理機制，產(chǎn)改中的矛盾解決不了?？筛懔诵滦娃r(nóng)村治理機制，村干部執(zhí)行政策過程中，稍微處理不當(dāng)，村民就有意見?！?/p>

讓百姓能夠監(jiān)督官員

像袁山村和馬巖村這樣的變革只是成都基層民主建設(shè)的一部分。成都基層民主建設(shè)的主要內(nèi)容包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推直選、“三會”開放(黨委常委會全委會、人大常委會、政府常務(wù)會)、民主評議以及以議事會為代表的基層治理機制建設(shè)。

“我理解成都的基層民主建設(shè)的目標并不是一開始就像現(xiàn)在說的那樣，要創(chuàng)造良好的政治生態(tài)環(huán)境。實際上，它最早的目的只是為了保證城鄉(xiāng)一體化的推進，而在其發(fā)展過程中逐漸成為了現(xiàn)在的樣子?！背啥际薪M織系統(tǒng)一名不愿意透露姓名的官員這樣解釋成都基層民主建設(shè)的過程。

不難想象，成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中的種種舉措都與農(nóng)民的切身利益緊密相關(guān)，如果不能充分尊重農(nóng)民意愿和保證農(nóng)民利益，確實可能演化出惡果。

截至目前，成都先后在74個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了黨委書記公推直選試點，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記總數(shù)的1／3。如今86.4％的社區(qū)、93.5％的村黨組織書記推行了公推直選。此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記出缺一律公推直選，所有村(社區(qū))黨組織書記全部公推直選。這樣的舉措或許是對這一思路的一種解讀。

2003年12月4日，發(fā)生在新都木蘭鎮(zhèn)的鄉(xiāng)土行政改革試驗吸引了海內(nèi)外眾多媒體的關(guān)注。這一天，243名各界代表“公推”了時任木蘭鎮(zhèn)鎮(zhèn)長的劉剛毅和時任黨委副書記的李勇進入鎮(zhèn)黨委書記“直選”。3天以后，木蘭鎮(zhèn)全體黨員進行直選，在639張選票中，劉剛毅得到了480張而成為了全國第一位公推直選出來的鎮(zhèn)黨委書記。

6年之后，木蘭鎮(zhèn)的財政稅收從363萬突破到2200萬，總計800多萬的鄉(xiāng)村債務(wù)基本全部還清。2009年進行的全鎮(zhèn)公開民主測評黨委書記的大會上，劉剛毅的民調(diào)結(jié)果是“滿意率88.9％”。

劉剛毅說，由于新型村級治理機制的完善，村民們自己管起了各村的重大事務(wù)，他現(xiàn)在下鄉(xiāng)進村的時間比以前少了很多，主要的精力放在招商引資和做好服務(wù)之上。

木蘭鎮(zhèn)的6年變化也是成都基層民主政治建設(shè)的一個縮影。業(yè)內(nèi)人士評價認為，成都的基層民主建設(shè)的主要舉措實際上有兩個層面，一個是2006年全面開展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記公推直選，以及民主評議。另一方面，是以議事會為代表的村級治理機制建設(shè)。其整體目標就是“限政”，實現(xiàn)有限政府和有效政府的統(tǒng)一。

這樣的思路實際上正悄然改變著當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)環(huán)境和官民關(guān)系。成都市委組織部一名處室負責(zé)人講述了一個幾年前讓他記憶深刻的例子：該市一郊縣為一重大項目征地，涉及的4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都分配了指標和任務(wù)，而最終進行了公推直選的鎮(zhèn)的黨委書記卻因工作進展緩慢和滯后遭到批評。那位書記采取的工作方式是每家每戶看情況，做工作，期望自己所轄的相關(guān)群眾都能積極自愿地配合征地工作。但幾年以來，上上下下都開始接受這樣的工作方式，更加理解這些公推直選的干部在基層工作中的方式和方法。

“公推直選實際上是想在程序上清楚界定權(quán)力來源，權(quán)力是來源于群眾的。同時也是強化干部的民本意識，讓他們實現(xiàn)從對上負責(zé)到對下負責(zé)的轉(zhuǎn)變?！背啥际形M織部的一名官員說。

根據(jù)成都市委組織部的統(tǒng)計，2006年到2008年，全市實行了公推直選試點的70多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，群眾來信來訪比2005年減少了28.8％，同時財政收入年均增長35.6％，明顯高于全市平均增速。