物業(yè)稅高懸

方可成

物業(yè)稅歷經(jīng)7年而難產(chǎn)，映現(xiàn)出種種體制障礙，現(xiàn)在似乎曙光在即，但依然前途未卜。

進(jìn)入2010年，物業(yè)稅再次成為熱點(diǎn)話題。在地方“兩會(huì)”上，物業(yè)稅被多次提出，還傳出“北京最早明年底開征物業(yè)稅”的消息。同時(shí)，各界對(duì)物業(yè)稅在即將召開的全國“兩會(huì)”上的討論也懷有期待。

2003年10月，“物業(yè)稅”一詞經(jīng)由執(zhí)政黨文件第一次進(jìn)入公眾視野。在這份于中共十六屆三中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中有這樣的表述：“實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)?！?/p>

從彼時(shí)起，關(guān)于物業(yè)稅的官員表態(tài)、專家發(fā)言和公眾討論就如潮水般一波又一波地展開，幾乎沒有停歇過。然而時(shí)至今日，數(shù)量龐大的相關(guān)討論卻依然停留在初級(jí)階段，“要不要開征”“何時(shí)開征”仍是人們猜不透的謎底。幾年來，媒體的報(bào)道重復(fù)上演著這樣的景象：前一天，某家報(bào)紙信誓旦旦地宣布“今年很可能開征物業(yè)稅”；第二天，另一家媒體的報(bào)道卻是“物業(yè)稅5年內(nèi)都難開征”。最近，國家稅務(wù)總局科研所研究員張培森在接受媒體采訪時(shí)則明確表示：“外界任何給物業(yè)稅確定時(shí)間表的言論都是沒有權(quán)威的?！?/p>

與這種表態(tài)形成呼應(yīng)的是，盡管一些省市的物業(yè)稅模擬評(píng)稅試點(diǎn)工作已經(jīng)開展多年，但地方稅務(wù)機(jī)關(guān)在接受采訪時(shí)依然對(duì)此諱莫如深?！度A爾街日?qǐng)?bào)》中文網(wǎng)干脆將相關(guān)報(bào)道的標(biāo)題取為《物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)”之謎》。

猶抱琵琶半遮面的神秘感并沒有澆滅各方的關(guān)注熱情。然而，物業(yè)稅歷時(shí)七年而難產(chǎn)的經(jīng)歷證明：對(duì)于這項(xiàng)涉及復(fù)雜利益博弈的財(cái)稅政策，它的出臺(tái)之路不會(huì)平坦，甚至就像有專家所形容“征收物業(yè)稅比申辦奧運(yùn)還難”。

既得利益格局阻礙

作為舶來品的物業(yè)稅，在中國一“出生”就充滿爭議，遇到了許多中國特色的新問題。

首先是名稱。雖然官方文件將此稅種命名為“物業(yè)稅”，但學(xué)界和相關(guān)部門官員對(duì)此均持有疑義。普遍的看法是：“不動(dòng)產(chǎn)稅”或“房地產(chǎn)稅”的稱呼更合適，因?yàn)榇硕惙N的征稅對(duì)象是房地產(chǎn)，計(jì)稅依據(jù)是房產(chǎn)的市場價(jià)值。

比起容易改動(dòng)的名稱，困擾物業(yè)稅的更大問題是法理上的障礙。在已經(jīng)征收物業(yè)稅的國家，此稅種在法律意義上的邏輯起點(diǎn)是國家對(duì)私人財(cái)產(chǎn)和物權(quán)的保護(hù)。只有存在清晰的物權(quán)，物業(yè)稅才具有可靠的稅基，物業(yè)稅制度才具有真實(shí)的法理基礎(chǔ)，而新中國的土地國有制度無疑與之存在沖突。

不過，隨著3年前旨在保護(hù)私產(chǎn)的《物權(quán)法》通過，此項(xiàng)障礙已被逐漸掃清。這部被稱為具有劃時(shí)代意義的法律基本明確：土地使用權(quán)是一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，例如城鎮(zhèn)土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、贈(zèng)與和抵押。“盡管我們國家規(guī)定土地公有，但使用權(quán)也可以作為物業(yè)稅的征收對(duì)象，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅征收的對(duì)象是權(quán)利?！段餀?quán)法》對(duì)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的明晰為物業(yè)稅開征提供了基礎(chǔ)性的產(chǎn)權(quán)法律前提?！敝袊ù髮W(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文對(duì)《中國新聞周刊》說。

新中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊經(jīng)歷也為物業(yè)稅的開征平添了許多技術(shù)障礙，始于1994年的城鎮(zhèn)住房制度改革、止于1998年的福利分房即是一例。由于住房商品化改革時(shí)間并不長，“目前的很多房產(chǎn)不是通過商品房開發(fā)獲得的，這些房產(chǎn)信息連房產(chǎn)和土地部門都不清楚，更不用提稅務(wù)機(jī)關(guān)了，而開征物業(yè)稅最主要的技術(shù)要求就是要掌握房源信息?！笔┱恼f，“目前我們國家房地產(chǎn)的登記制度也存在問題，土地權(quán)屬登記在土地管理部門，房屋權(quán)屬登記在建設(shè)部門，登記信息不能共享?！?/p>

此外，對(duì)房產(chǎn)市場價(jià)值的評(píng)估也是一大技術(shù)問題。造成此種困境的不僅有社會(huì)誠信缺失這樣的大環(huán)境，也有評(píng)估中介混亂的具體局面。目前，不同的房產(chǎn)評(píng)估中介隸屬于不同的管理部門，它們可能的“婆婆”包括建設(shè)部門、國土資源部門、國有資產(chǎn)管理部門、財(cái)政部門等。在開征物業(yè)稅之前，如何整合這些中介，統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，做到“一碗水端平”并不是一件容易事。

但在《中國新聞周刊》接觸的絕大多數(shù)學(xué)者看來，技術(shù)問題都是能夠解決的?！氨热缯f估值，完全可以先用簡化的方式，就算不能特別精確也沒關(guān)系?！敝袊缈圃贺?cái)貿(mào)所副所長高培勇在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)說，“真正難解的是如何繞開既得利益格局，因?yàn)榉慨a(chǎn)比較多的人往往也有較大話語權(quán)”。

但一些學(xué)者也堅(jiān)持認(rèn)為，通過市場購買房產(chǎn)者，已經(jīng)為不動(dòng)產(chǎn)高額埋單，在此前提下，征收“物業(yè)稅”，顯然有失公平。

土地財(cái)政的危機(jī)與契機(jī)

高達(dá)萬億的土地出讓金收入是地方政府不愿割舍的重要財(cái)源，也是阻礙地方政府擁抱物業(yè)稅的重要因素。

根據(jù)中國指數(shù)研究院發(fā)布的2009年中國土地出讓金年終盤點(diǎn)報(bào)告，去年中國土地出讓金總金額達(dá)到15000億元，同比增加140％。盡管學(xué)界和相關(guān)政府部門對(duì)土地出讓金是否并入物業(yè)稅尚存爭議，但一個(gè)基本共識(shí)是：開征物業(yè)稅后，地方政府依靠賣地營生的土地財(cái)政模式將面臨轉(zhuǎn)型。

自1994年分稅制改革啟動(dòng)后，土地出讓金作為地方財(cái)政的固定收入，全部劃歸地方所有，并逐漸發(fā)展成為地方政府的“第二財(cái)政”。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例已經(jīng)普遍超過半數(shù)，個(gè)別市縣甚至達(dá)到90％左右。

盡管土地財(cái)政引發(fā)了包括暴力拆遷在內(nèi)的諸多社會(huì)問題，但它所具備的快速解決地方財(cái)政之困的能力使得地方政府無法戒掉對(duì)賣地的依賴。曾擔(dān)任國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國物業(yè)稅改革研究”課題組主要執(zhí)筆人的副研究員王曉明指出：“短期內(nèi)看，能征收的不動(dòng)產(chǎn)稅可能還不能彌補(bǔ)土地出讓金的收入，甚至可能會(huì)導(dǎo)致其預(yù)算外收入的急劇下滑，地方政府可能會(huì)出現(xiàn)資金短缺問題，這些都是切實(shí)的，摸得著的。而開征不動(dòng)產(chǎn)稅要投入相當(dāng)多的精力和財(cái)力，將來收益如何，暫時(shí)還難以評(píng)估。同時(shí)，中國地方官員的任期制和考核標(biāo)準(zhǔn)只會(huì)使其注重短期收入，一些地方政府也擔(dān)心開征不動(dòng)產(chǎn)稅后會(huì)不會(huì)影響本地區(qū)的投資環(huán)境，這些都影響了地方政府的積極性?！?/p>

天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光也觀察到了類似的情況。他透露：2007年底，中央曾與六省市探討物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)實(shí)”的問題，結(jié)果無一成功，原因就是“地方上不希望征這種稅，因?yàn)樗锌赡軐?dǎo)致當(dāng)?shù)胤績r(jià)下跌，減少其財(cái)政收入”。

作為為地方政府量身打造的地方稅種，物業(yè)稅在中國地方政府層面遇到的阻礙是在其他國家所罕見的。不過，這種情況正在發(fā)生變化。

今年1月，在北京市“兩會(huì)”期間，市財(cái)政局負(fù)責(zé)人向媒體表示：土地是稀缺的、有限的、不可再生的資源，政府不可能把土地出讓金作為政府收入的長期增長點(diǎn)。

這種公開的表態(tài)背后，是不少省市的土地資源面臨枯竭的背景。作為一種“寅吃卯糧”的收入方式，土地財(cái)政從一開始就帶有強(qiáng)烈的不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性?！巴恋刎?cái)政的收入面臨枯竭，土地財(cái)政的危機(jī)就是物

業(yè)稅開征的重要契機(jī)?！笔┱恼f。

王曉明也認(rèn)為：一邊是土地出讓金的收入不斷下降，另一邊是不動(dòng)產(chǎn)不斷升值，可征收的不動(dòng)產(chǎn)稅收總量不斷上升，這樣就形成了一條下降、一條上升的兩條曲線?！霸谇€交叉前，地方政府的積極性不高是可以理解的，但隨后可能就不同了?！?/p>

各級(jí)政府的博弈空間

物業(yè)稅的改革不僅涉及地方政府收入方式的變革，也涉及各級(jí)政府的財(cái)政關(guān)系問題。

圍繞與物業(yè)稅相關(guān)的一系列稅費(fèi)政策，中央和地方的博弈正悄然進(jìn)行。施正文在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)透露，“現(xiàn)在財(cái)政部和國土資源部正在考慮改革土地出讓金的分配政策，將其一部分、甚至大部分歸中央所有，這樣地方政府賣地取得的收入就會(huì)減少?！碧热敉恋爻鲎尳鸱峙湔甙l(fā)生調(diào)整，地方財(cái)政將徹底無法依靠賣地維持收入，發(fā)揮替代作用的正是物業(yè)稅?！伴L遠(yuǎn)來看，它成為地方政府的主要收入來源?！?/p>

盡管物業(yè)稅屬于地方稅種已無疑義，但由于我國目前實(shí)行的是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)行政管理體制，對(duì)于物業(yè)稅的具體歸屬仍有博弈空間。

在國務(wù)院發(fā)展研究中心提出的方案中，省級(jí)政府不參與物業(yè)稅的分配，與省平級(jí)的直轄市在分配問題上與地級(jí)市同等考慮。在市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府之間，則考慮以屬地化原則為主。具體而言，就是稅源所在地的基層財(cái)政享有來源于當(dāng)?shù)氐牟粍?dòng)產(chǎn)稅，但市轄區(qū)需與市進(jìn)行分享，分享比例可考慮五五分成，這主要是考慮到市政府在提供地方性公共產(chǎn)品方面發(fā)揮著較大作用。

但執(zhí)筆該方案的王曉明同時(shí)指出：五級(jí)政府已不能適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，未來不動(dòng)產(chǎn)稅的歸屬問題，很大程度上依賴行政區(qū)劃體制的改革。施正文也認(rèn)為，“政府層級(jí)減少，稅制就容易規(guī)范化，把物業(yè)稅給市縣(在‘省管縣的體系下，市縣是平級(jí)的)，三級(jí)政府分別有主體稅種和稅源，這樣就非常規(guī)范，真正做到‘科學(xué)發(fā)展的‘科學(xué)。”

此外，中央與地方政府在物業(yè)稅的具體政策制定上也存在博弈空間。接受《中國新聞周刊》采訪的大多數(shù)專家表示：地方政府不可能擁有物業(yè)稅的立法權(quán)，但應(yīng)該可以在中央統(tǒng)一規(guī)定的稅率區(qū)間中根據(jù)自身實(shí)際情況選擇合適的稅率，還可能允許部分省市在國家統(tǒng)一政策公布后自行選擇時(shí)間進(jìn)行先期試點(diǎn)。

在接受采訪時(shí)，社科院財(cái)貿(mào)所副所長高墻勇特別提醒記者注意：在談?wù)撝醒肱c地方財(cái)政體制問題時(shí)，遣詞造句已經(jīng)發(fā)生了變化，“財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱”的說法已經(jīng)改成了“財(cái)力與事權(quán)相對(duì)稱”?！霸趩我恢频膰w，不要指望給地方政府以稅收立法權(quán)，這是越來越清楚的?！备吲嘤抡f。

與物業(yè)稅相關(guān)的各部門也在圍繞物業(yè)稅改革進(jìn)行利益博弈。

目前，會(huì)受到物業(yè)稅政策影響的部門至少包括財(cái)政部門、國土部門和城建部門。在政府職權(quán)分配格局中，稅收由財(cái)政部門管理，土地出讓金由國土部門管理，房地產(chǎn)開發(fā)則由城建部門管理。“這幾個(gè)部門在此領(lǐng)域里有不同權(quán)限，而權(quán)限背后體現(xiàn)的是政績和利益，因此存在部門之間的利益調(diào)整?！笔┱闹毖?，“利益調(diào)整后面涉及的是體制問題，體制的推進(jìn)牽涉的是根本性的改變。部門之間的關(guān)系很敏感，在中國，有些事老百姓有問題可能還好解決，但政府哪一家不同意，一個(gè)稅就開征不了?！?/p>

具體而言，單是對(duì)房地產(chǎn)市場價(jià)值的評(píng)估權(quán)就存在部門利益之爭。據(jù)《中國證券報(bào)》報(bào)道，可供選擇的評(píng)估機(jī)構(gòu)有四種，分別是地方稅務(wù)機(jī)關(guān)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、地方國土部門以及財(cái)政部門。最具競爭力的分別是具有征管權(quán)的地方稅務(wù)部門和具有房產(chǎn)信息優(yōu)勢的國土部門。

不過，部門之間在進(jìn)行利益博弈時(shí)并非不存在合力。檢索近年來與物業(yè)稅有關(guān)的報(bào)道可以發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部門、國土部門和城建部門的官員都曾在不同場合公開表示：要盡快推進(jìn)物業(yè)稅改革。施正文在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)透露，現(xiàn)在國土部門對(duì)物業(yè)稅開征“甚至比財(cái)政部門更積極”，因?yàn)槿绻唤鉀Q土地財(cái)政問題，一旦地賣光了，地方政府就會(huì)打起耕地的主意，而18億畝的“耕地紅線”正是國土部門在主管。

必須保證納稅人的參與權(quán)

“物業(yè)稅政策的制定中，還涉及國家與納稅人之間的博弈?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授劉劍文對(duì)《中國新聞周刊》說。

劉劍文曾多次參與財(cái)稅立法，他將財(cái)稅法稱為“頂天立地”的法律子系統(tǒng)。所謂“頂天”，是指財(cái)稅法涉及整個(gè)國家宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)。所謂“立地”，是指財(cái)稅法涉及千家萬戶，涉及每個(gè)人的切身利益。

在宏觀稅負(fù)水平近30％的中國，民眾對(duì)橫空出世的新稅種抱有本能的反感，物業(yè)稅也不例外。不過，隨著公共討論的深入，民意也在逐漸發(fā)生變化。新浪網(wǎng)曾多次就“你是否支持開征物業(yè)稅”進(jìn)行調(diào)查，在2009年5月開始的調(diào)查中，有超過半數(shù)的網(wǎng)民選擇“不支持”；而在2010年1月開始的調(diào)查中，表示“支持”的網(wǎng)民已接近56％。

民眾的支持是物業(yè)稅開征的前提條件，行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的博弈則涉及具體的開征方式。“究竟是制定法律還是行政法規(guī)?在制定法律中，立法機(jī)關(guān)權(quán)力在哪里?行政機(jī)關(guān)的利益在哪里?這都是利益博弈?！眲ξ恼f。

李煒光認(rèn)為，物業(yè)稅開征必須走人大立法程序，“因?yàn)槲飿I(yè)稅是對(duì)每一個(gè)納稅人財(cái)產(chǎn)的剝奪。每一個(gè)業(yè)主、每一個(gè)納稅人必須參與其中，而且要有非常順暢的渠道?！?/p>

根據(jù)《立法法》規(guī)定，涉及財(cái)政、稅收基本制度的事項(xiàng)只能制定法律，但該法律同時(shí)又規(guī)定：此方面“尚未制定法律的，全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)”。

劉劍文強(qiáng)調(diào)，在制定財(cái)稅法律法規(guī)時(shí)，最重要的是保障納稅人的參與權(quán)。在他看來，參與權(quán)可以通過很多方式體現(xiàn)，比如通過人大代表，通過公開征求意見，通過舉行專家論證座談會(huì)等。施正文也認(rèn)為，“物業(yè)稅征收的條例法律要盡快起草和完善，可以在社會(huì)上公布，進(jìn)一步完善這個(gè)方案，這樣也容易達(dá)成共識(shí)?！?/p>

可以預(yù)見的是，物業(yè)稅開征前還需要更多的討論。在不少學(xué)者看來，近幾年將是物業(yè)稅推出的良好時(shí)機(jī)。施正文透露：“現(xiàn)在財(cái)稅部門也做了一些準(zhǔn)備，比如理論上做了很好的研究，對(duì)物業(yè)稅的性質(zhì)、范圍、影響、國際情況、稅制要素設(shè)計(jì)，都已經(jīng)有很細(xì)致的方案，有關(guān)主管部門的意見也一致起來。”

高培勇向《中國新聞周刊》表示：“中國2010年應(yīng)該在結(jié)束財(cái)產(chǎn)環(huán)節(jié)無稅狀態(tài)方面有所作為。”但他馬上補(bǔ)充：“注意，沒說2010年就要推出，是要有所作為。”

即使物業(yè)稅的最終出臺(tái)還需若干年的時(shí)間，這項(xiàng)涉及多種利益博弈的財(cái)稅政策也不是最“難產(chǎn)”的——2007年通過的企業(yè)所得稅法從1994年就開始著手制定了，前后歷經(jīng)13年。

全國“兩會(huì)”不久將召開，物業(yè)稅或又成討論的熱點(diǎn)話題之一。在相關(guān)方案正式出臺(tái)之前，各方的利益博弈仍在繼續(xù)。兩年之前的兩會(huì)上溫家寶的一段話或可作為此項(xiàng)財(cái)稅政策博弈的注腳——當(dāng)時(shí)，總理面對(duì)中外記者說，“一個(gè)國家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，會(huì)從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和公平正義?！?/p>