有位才能有為

政協(xié)是什么組織?

憲法表述人民政協(xié)“是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。但并未明確其為什么性質(zhì)的組織，是國家機構、社會團體，還是其他什么組織?因而，引起一些學者的質(zhì)疑，甚而有的認為政協(xié)未辦理黨團登記，是非法組織。由上面這樣的表述，可以認為，人民政協(xié)雖然在憲法里未予以明確為國家機構，也未表述其不是國家機構。但既然政協(xié)被憲法確認為一種組織，那么，它就是合法的組織，并且不是一般的社會團體，不需要履行社團登記手續(xù)。1994年，八屆全國政協(xié)第二次會議對《中國人民政治協(xié)商會議章程》的修訂，明確了政協(xié)組織是國家的“重要機構”。《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》寫道，人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分，是實行中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要形式和組織形式。那么，接下來的問題是：政協(xié)《章程》、《意見》是否具有法律效力。筆者認為，政協(xié)《章程》雖然出自政協(xié)自身，但實際上是在執(zhí)政黨中國共產(chǎn)黨的審議批準下付諸實施的，而《意見》則是中共中央的文件，體現(xiàn)了黨的意志。因此，雖然這兩個文件不是“制定法”——立法部門制定，但就其權威性和社會慣例來講，是具有法律性質(zhì)的規(guī)范化文件。所以，毋庸置疑，人民政協(xié)應是國家機構，是國家政權的組成部分。至于《憲法》未予明確，只能說明我們的立法存在著滯后的問題。

行使職能有沒有法律依據(jù)?

法律依據(jù)直接影響政協(xié)行使職能的正當性，那么政協(xié)行使職能有無法律依據(jù)?目前，政協(xié)所行使職能的依據(jù)，主要來源于三個方面：一是憲法依據(jù)。憲法序言規(guī)定：中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。二是《中國人民政治協(xié)商會議章程》。章程明確：政協(xié)全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協(xié)商和民主監(jiān)督，組織參加本會的各黨派、團體和各族各界人士參政議政。三是《中共中央關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》。意見寫道：“人民政協(xié)要對國家大政方針、地方重要事務、政策法令的貫徹、群眾生活和統(tǒng)一戰(zhàn)線中的重大問題，加強政治協(xié)商和民主監(jiān)督?！薄吨泄仓醒腙P于加強人民政協(xié)工作的意見》寫道，人民政協(xié)是實施我國社會主義民主的兩種重要形式之一，政協(xié)職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。并明確了政協(xié)職能的內(nèi)容和形式。由此可見，人民政協(xié)行使職能具有憲法依據(jù)，只是在憲法里沒有完整地予以表述。但是政協(xié)職能在執(zhí)政黨和全國政協(xié)文件里都有完整和明確的表述，并被國家機關和社會各界普遍接受和自覺踐履。同樣的道理，這些規(guī)范性文件雖然不是“制定法”，但已經(jīng)具有“習慣法”的性質(zhì)，即作為“先例規(guī)則”被社會普遍遵循。換言之，可以被理解為一種“不成文法”。正如美國聯(lián)邦憲法未明文規(guī)定最高法院擁有司法審查權，但最高法院擁有的這項權力卻是被美國社會普遍承認的法律。因此，上述關于政協(xié)職能的表述具有法的性質(zhì)，人民政協(xié)行使職能具有法律依據(jù)。

這個問題從另一角度來審視，就權力的性質(zhì)來講，既能做好事，也能做壞事。它是一種腐蝕劑，不受遏制的權力必然導致腐敗，已經(jīng)成為社會共識。在一個良性發(fā)展的社會里，權力受到制約和監(jiān)督是一種必要。在所有國家的政體中，都體現(xiàn)了這一形式。我們國家的制度結構也是如此，人大、政協(xié)，以及我國的政黨制度都體現(xiàn)了這一目的，承擔了這樣的責任。

政協(xié)的職能是“權力”還是“權利”?

“權力”和“權利”是兩個經(jīng)常容易混淆的概念。何謂權利?它指個人擁有或被賦予的正當利益。因此，權利是一種個人概念，只與個人有關，并且這種利益必須具有正當性。一般來講，權利有兩種類型，一種是自然權利，一種是法律權利。自然權利是人生來即應擁有的。不是他人或組織賦予的，也是不可侵犯和剝奪的，它蘊含了一種與生俱來的天然利益，如生命、財產(chǎn)、言論自由等權利；法律權利是通過立法機構賦予的權利，像適齡兒童享有接受義務教育的權利，工廠工人享有最低生活工資權利等。

何謂權力?為了保護個人所擁有的權利和解決個人力量無法解決的問題，人民賦予國家機構以權力，服務于人民。由此可以看到，權力具有兩個特征，一是權力來源于人民的授予，是先有權利，才有權力，且權利是對權力的有益限制。顯然，國家機構的行為應具有普遍性，無自身特殊利益可言，換言之，它只有權力，而沒有權利，否則，就將與民爭利，有悖國家的目的，失去了其存在的理由；二是權力與組織有關，一般與個人無關，個人無權力可言。因此，政協(xié)作為國家機構行使的應是權力，而非權利，政協(xié)委員行使的是法律賦予這個機構的權力。

延伸到另一個問題，即政協(xié)是“權力監(jiān)督”還是“民主監(jiān)督”?現(xiàn)行普遍的觀點認為，政協(xié)行使的是民主監(jiān)督而非權力監(jiān)督。應該說，人民政協(xié)行使的既是權力監(jiān)督，又是民主監(jiān)督。說其為權力監(jiān)督，根據(jù)上述分析，已毋庸贅言。說其為民主監(jiān)督，只是指監(jiān)督的內(nèi)涵和形式不同，人大具有立法、選舉、任職、罷免，以及審議批準政府工作報告和財政預決算等強制性權力，而政協(xié)的監(jiān)督則表現(xiàn)在通過建議案、提案、舉行協(xié)商會議等形式對黨政機關實施批評和建議，不具有人大具有的強制性權力。

雖然政協(xié)不具有強制性的權力，那么，應如何對待這種權力，比如提案是政協(xié)較為剛性的行權形式。有這樣一種認識，認為政協(xié)提案，相關部門可辦可不辦，這顯然是有失偏頗的。黨的文件和政協(xié)章程規(guī)定，政協(xié)提案必須辦理，這是權力的性質(zhì)決定的，但不是說提案必須執(zhí)行，辦理部門對提案可以采納或不采納。這也是符合常理的，因為一般情況下，任何一個部門都不能行使不能否決的權力，否則，這種權力就是一種專制。

協(xié)商監(jiān)督的內(nèi)容是什么，對象是誰?

政協(xié)《章程》規(guī)定：政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策執(zhí)行過程中的重要問題進行協(xié)商；民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督。這意味著人民政協(xié)協(xié)商監(jiān)督的內(nèi)涵和外延都沒有限制。由上述規(guī)定，也可以明確，人民政協(xié)協(xié)商監(jiān)督的對象涵括所有國家機關，包括黨委、人大、政府和司法機關等。

分歧和一致

人類社會表現(xiàn)為多樣性和復雜性，由于這種多樣性和復雜性，使得人類社會充滿生機和活力，也使得人類文明的演進成為可能。另一方面，現(xiàn)代政治文明的結論是權力需要分割和監(jiān)督制衡，其原理是人存在局限性，必須對人進行監(jiān)督制約。而社會的多樣性、復雜性和對權力的監(jiān)督制約必然導致分歧、沖突、對立。所以，分歧、沖突、對立是一種社會常態(tài)，是社會良性發(fā)展的必要和保證。人民政協(xié)的職能是協(xié)商、監(jiān)督和參政議政，這必然產(chǎn)生分歧、沖突、對立。這種分歧、沖突、對立本質(zhì)上是為了人民的事業(yè)，促進和改善黨政部門的工作。因此，在我們強調(diào)團結合作重要性的同時，也應看到分歧、沖突的客觀存在和必要。不同觀點、看法的交流爭論有利于社會矛盾的解決，使我們發(fā)現(xiàn)適合人類生存發(fā)展的道路。只要是在憲法范圍內(nèi)活動，就應該允許分歧、沖突和對立的存在。而且，這種體制內(nèi)的分歧、沖突、對立，不僅能夠聽到間接來自人民群眾的聲音，也使社會的發(fā)展、制度的演進能夠在有序、可控的范圍內(nèi)進行。

憲法缺位問題

應該看到，政協(xié)作為國家的協(xié)商監(jiān)督機構，如何更好地行使職能，仍然面臨一個亟待解決的問題，就是憲法地位的缺失問題。政協(xié)的性質(zhì)、職能、組成及產(chǎn)生的方式等至今未寫入國家的根本法——憲法——之中(只是表述人民政協(xié)“是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”)。如上所述，雖然政協(xié)的性質(zhì)、地位、職能具有“法”的性質(zhì)，但畢竟不是成文法，即在一定程度上講，它尚缺乏法所具有的權威性、確定性以及穩(wěn)定性的屬性。在我們強調(diào)建設“法治”國家的今天，政協(xié)作為國家政權的組成部分，作為我國民主政治的兩大基本制度之一，解決這一問題，更顯其重要意義。它是推進我國政治制度法制化、規(guī)范化的必要，是提高政協(xié)行使權力效能的必要，也可以避免由政協(xié)自身通過《章程》明確自己性質(zhì)和職能引發(fā)的尷尬和困惑。

此外，權力不僅僅是制約的問題，還存在一個平衡的問題，如果只考慮權力制約，而沒有考慮到權力的平衡，那么，權力是仍然得不到有效制約的。目前，由于政協(xié)行使職能缺乏強制力和約束力的形式和內(nèi)容，即存在失衡的現(xiàn)實，是不可能切實有效地行使其職能的。站在權力的另一面來看，權力意味著責任，既然這種權力缺乏約束力和強制力，也就不應企望或要求政協(xié)切實地負起責任。所以，應在法律上賦予政協(xié)某些具有強制力和約束力的權力，以使政協(xié)在國家民主政治中切實發(fā)揮更大效力。