中國農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù)的新進(jìn)路

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”問題；農(nóng)民權(quán)利；權(quán)利貧困；公民身份；公民權(quán)利；權(quán)利平等；差別補(bǔ)償；權(quán)利救濟(jì)

摘 要：當(dāng)前農(nóng)民問題主要表現(xiàn)為農(nóng)民貧困，而農(nóng)民貧困根源于權(quán)利貧困。要使農(nóng)民權(quán)利真正得到平等保護(hù)，必須跳出“身份”陷阱，凸顯“權(quán)利”話語，因?yàn)楣裆矸莸陌l(fā)展演進(jìn)始終伴隨著“歧視”、“不平等”意蘊(yùn)，而公民權(quán)利則更多彰顯自然法的理性與平等精神。強(qiáng)調(diào)從公民身份到公民權(quán)利的路徑轉(zhuǎn)化，是對從“不平等”到“平等”進(jìn)路的關(guān)注。基于農(nóng)民的弱勢地位，農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù)需要從形式邁向?qū)嵸|(zhì)，應(yīng)廢止城鄉(xiāng)“二元”法律制度，完善農(nóng)民權(quán)利體系，對農(nóng)民實(shí)行合理差別補(bǔ)償，拓寬農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)渠道，并確保救濟(jì)的有效性。

中圖分類號：D921；D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1009-4474(2010)06-0108-07

“三農(nóng)”問題關(guān)系到和諧社會的構(gòu)建、小康社會的全面實(shí)現(xiàn)和國家的長治久安，黨和政府給予了高度重視。學(xué)界也對“三農(nóng)”問題進(jìn)行了大量研究，并出謀劃策?！叭r(nóng)”問題主要是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題主要表現(xiàn)為農(nóng)民貧困。農(nóng)民貧困實(shí)質(zhì)上是權(quán)利貧困，這在學(xué)界已得到普遍認(rèn)同，但關(guān)于農(nóng)民權(quán)利貧困的對策卻大多落人了“身份”陷阱。因“身份”本身蘊(yùn)含著不平等，相關(guān)研究成果的實(shí)踐價(jià)值也就相當(dāng)有限。因此，我們主張?zhí)觥吧矸荨毕葳?，凸顯“權(quán)利”話語，提出“從公民身份到公民權(quán)利”的進(jìn)路，力圖使中國農(nóng)民的憲法權(quán)利真正得到保護(hù)。

一、根源與對策：中國農(nóng)民貧困問題研究回顧與反思

關(guān)于農(nóng)民貧困問題的原因，國內(nèi)外學(xué)界已深有研究。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿馬蒂亞，森認(rèn)為：“農(nóng)民貧困的根源并不在農(nóng)民貧困本身，而是深藏在農(nóng)民貧困背后的另一種貧困——權(quán)利貧困。貧困不單純是一種供給不足，而更多的是一種權(quán)利不足?！?1)我國學(xué)者胡星斗稱：“三農(nóng)問題主要是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題關(guān)鍵是權(quán)利貧困問題?！绷碛袑W(xué)者也尖銳地指出：“農(nóng)民的窮，實(shí)質(zhì)上是權(quán)利的貧窮，經(jīng)濟(jì)權(quán)、政治權(quán)都沒有保障?！比欢?，“農(nóng)民權(quán)利，并非獨(dú)立于公民基本權(quán)利之外的其它任何一種權(quán)利，而是農(nóng)民問題所突出地涉及到的公民基本權(quán)利”?？梢哉f，學(xué)界找到了農(nóng)民貧困的真正根源——權(quán)利貧困。

而怎樣消除農(nóng)民權(quán)利貧困、保護(hù)農(nóng)民權(quán)利呢?目前學(xué)界對農(nóng)民貧困問題開出的“藥方”大同小異，提出的路徑主要有如下幾種：

(1)讓農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣瘛＝瓏A教授認(rèn)為，解決農(nóng)民問題必須讓農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣瘢举|(zhì)是從身份到契約的運(yùn)動。從農(nóng)民到公民的轉(zhuǎn)變，從社會角色的轉(zhuǎn)換角度來講，就是要以社會為倫理實(shí)體，每個(gè)人均應(yīng)以社會為其倫理向度。具體地說，就是個(gè)人要將自身視為社會的一員，作為社會成員的農(nóng)民首先也應(yīng)該享有平等的社會權(quán)利。要從根本上消除我國農(nóng)民權(quán)利缺失的痼疾，就必須完善我國的憲政建設(shè)，完成從農(nóng)民到公民身份的轉(zhuǎn)變和革命，因?yàn)閼椫谱畲蟮呢暙I(xiàn)在于抹平了等級差異，使社會每個(gè)個(gè)體都獲得了抽象意義上的平等、自主和自由。

(2)給予農(nóng)民“國民待遇”。“國民待遇”是WTO的規(guī)則語言，在此是指城鄉(xiāng)居民和城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)享有同等待遇，擁有平等的權(quán)利、義務(wù)和發(fā)展機(jī)會。目前，我國農(nóng)民并沒有享受到與城市居民同等的國民待遇，而是處于受歧視、不平等的末等公民地位，這種狀況已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)民收入提高和農(nóng)村社會穩(wěn)定，給予農(nóng)民國民待遇是解決“三農(nóng)”問題的必然選擇。農(nóng)民身份的典型特征是權(quán)利和義務(wù)的二律背反，農(nóng)民同市民的權(quán)利與義務(wù)嚴(yán)重不平等，解決這一問題的理路在于從法律上取消針對農(nóng)民的種種帶有歧視性的身份制度，還農(nóng)民以國民待遇。

(3)國家農(nóng)民向社會農(nóng)民轉(zhuǎn)變。夏立平、岳悍惟認(rèn)為，中國農(nóng)民的人權(quán)發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)時(shí)期，即國家農(nóng)民時(shí)期和社會農(nóng)民時(shí)期。國家農(nóng)民是強(qiáng)國家、弱社會的產(chǎn)物；社會農(nóng)民則以農(nóng)民自治為特征，以法律設(shè)定為界限來構(gòu)建國家與農(nóng)民的良性互動。農(nóng)民角色的變遷，是權(quán)力和權(quán)利變遷的結(jié)果，它昭示的不僅是農(nóng)民階層的崛起，同時(shí)也是社會各階層的逐漸自治，國家源于社會并服務(wù)和受制于社會將成為一種現(xiàn)實(shí)。農(nóng)民通過這種角色轉(zhuǎn)換，可以實(shí)現(xiàn)自治，影響國家政策，從而保障自身權(quán)利。

可以看出，以上對策，不管是“從農(nóng)民到公民”還是給農(nóng)民以“國民待遇”抑或是從“國家農(nóng)民到社會農(nóng)民”，強(qiáng)調(diào)的都是一種“身份”轉(zhuǎn)化。鐘麗娟認(rèn)為：在中國，人權(quán)主體存在二元結(jié)構(gòu)；社會成員不是依公民的身份平等地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，而是依市民與農(nóng)民兩種不同的身份有差別地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)。周作翰、張英洪認(rèn)為，中國農(nóng)民經(jīng)歷了四次大的身份變遷，即農(nóng)民身份的階級化、農(nóng)民身份的結(jié)構(gòu)化、農(nóng)民身份的社會化、農(nóng)民身份可能的公民化，而農(nóng)民身份的公民化，是中國社會進(jìn)步的必然趨勢。李培文認(rèn)為：“中國農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)化過程就是中國政治的發(fā)展過程，農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化將成為推動當(dāng)代中國政治發(fā)展的強(qiáng)大力量，沒有農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化，中國的政治發(fā)展也不會有大的進(jìn)步?！币蚨绾握J(rèn)識從身份到契約的轉(zhuǎn)變條件，如何實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)民從身份到契約的轉(zhuǎn)變具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

學(xué)界對農(nóng)民問題的對策幾乎眾口一詞，均強(qiáng)調(diào)“身份轉(zhuǎn)化”，即賦予農(nóng)民“公民身份”，然其合理性與合法性值得懷疑。我國《憲法》第33條第1款明確規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民”。因此，農(nóng)民具有公民身份是毫無疑問的。是否應(yīng)呼吁賦予農(nóng)民“公民身份”?我們認(rèn)為是沒有必要的，《憲法》賦予農(nóng)民的“公民身份”無人否認(rèn)。然而學(xué)界在驚呼“農(nóng)民”與“市民”的身份差別，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民只是一種職業(yè)、不能作為一種身份的同時(shí)，又要求“身份轉(zhuǎn)變”，將農(nóng)民變?yōu)槭忻?，使農(nóng)民具有“公民身份”，即一邊仇視“身份”，一邊又贊美“身份”。我們認(rèn)為，農(nóng)民貧困問題的根源不是“公民身份”問題，而是“公民權(quán)利”問題，農(nóng)民貧困的根源是權(quán)利貧困，農(nóng)民沒有與市民一樣受到同等待遇，甚至受到歧視，因而應(yīng)在憲法和法律框架內(nèi)，提出相關(guān)對策。

二、從公民身份到公民權(quán)利：農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù)的路徑轉(zhuǎn)換

作為西方政治文化與實(shí)踐中最復(fù)雜、最為源遠(yuǎn)流長的理論范式之一，Citizenship只是在晚近幾年才被引人中國學(xué)術(shù)界，并被表述為“公民”、“公民資格”、“公民責(zé)任”、“公民制度”、“公民身份”等。而在中國學(xué)界占主流地位的表述是“公民身份”，指“作為一個(gè)國家的成員的法律地位”。而公民權(quán)利是社會成員的個(gè)體自主和自由在法律上的反映，是國家對公民所承諾和應(yīng)維護(hù)的權(quán)利，是一種社會所認(rèn)可的賦予公民個(gè)體可做或可不做的自由，包括依照憲法和法律所享有的各種政治、經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利。

公民身份與公民權(quán)利有著密切的聯(lián)系：公民身份是公民權(quán)利的基礎(chǔ)和前提，只有具備公民身份者才可能享受公民權(quán)利；公民權(quán)利是公民身份的內(nèi)容。體現(xiàn)公民身份的真正價(jià)值。但其區(qū)別也是顯而易見的：(1)內(nèi)涵不同，公民身份是作為一個(gè)國家成員所擁有的資格，而公民權(quán)利是作為一個(gè)公民所擁有的行為自由。(2)本質(zhì)不同，公民身份是形式，公民權(quán)利是內(nèi)容。(3)實(shí)現(xiàn)難易程度不同，公民身份基于憲法的規(guī)范而產(chǎn)生與實(shí)現(xiàn)，如我國《憲法》第33條第1款規(guī)定，只要擁有中國國籍，就具有了公民身份。而公民權(quán)利不能基于憲法規(guī)范得以實(shí)現(xiàn)，需要法律、法規(guī)、規(guī)章剔除帶有歧視性的“二元制度”，對公民實(shí)行平等的“一元保護(hù)”。強(qiáng)調(diào)從“身份”到“權(quán)利”的轉(zhuǎn)變，是對從“不平等”走向“平等”的進(jìn)路的關(guān)注。

(一)歷史維度下公民身份的兩種模式

在當(dāng)代中國，學(xué)界之所以不遺余力地追求農(nóng)民向公民身份的轉(zhuǎn)化，源于對公民身份(公民身份制度)的一種片面理解。他們把公民身份等同于民主，以為有了公民身份就有了平等、正義。然而，我們從西方公民身份的發(fā)展歷程來看，公民身份一開始就意味著特權(quán)與排斥，其主要作用之一是作為歧視的一種動因或原則。公民身份總是偏愛少數(shù)而反對多數(shù)，并力圖把一個(gè)共同體的成員身份帶來的利益局限于一個(gè)較小的群體。公民身份一直不是一個(gè)純真和公正的東西，而是一種交易形式。從公民身份的歷史發(fā)展維度看，可將其分為兩種模式：第一種是從古希臘的城邦國家時(shí)代一直延續(xù)到法國大革命時(shí)期的公民身份模式；第二種是從法國大革命開始、至今仍然存在的公民身份模式。

第一種模式下的公民身份具有小規(guī)模性、文化整體性、等級體系性、歧視性、理想性等特征。公民往往是人口中的一小部分人。這種公民身份政治色彩異常強(qiáng)烈，只有享有參政權(quán)的人才可能是真正的公民。在古希臘，公民身份成為一種用來分配土地和特權(quán)的依據(jù)。到柏拉圖和亞里士多德時(shí)代，公民身份被理論化。西塞羅、阿奎那、孟德斯鳩、盧梭等則從理論化的公民身份中分析出了自己時(shí)代公民身份的理想與價(jià)值。到公元前5世紀(jì)中期，公民身份已構(gòu)成了古代生活框架的基本制度之一。在這種模式下，公民身份類似于封臣的角色，公民是城市封建主的奴仆，并成為一種頭銜與特權(quán)和榮耀的象征。

第二種公民身份模式則毫無差別地帶有普遍性，公民身份的本質(zhì)是基于出身或身處一個(gè)國家內(nèi)而取得的特定“居住權(quán)”，其政治色彩消失殆盡。這種模式下的政府建立在大多數(shù)人接受憲法的基礎(chǔ)上，而憲法則為公民正義、政治正義以及逐漸增強(qiáng)的社會正義確立一套分配原則與機(jī)制，自由、平等、人權(quán)通過憲法和法律的形式被確定下來。到19世紀(jì)，公民身份反映出積極和消極的差別。消極的公民身份保護(hù)著每一個(gè)人的人身和財(cái)產(chǎn)安全，而積極的公民身份則使得福利國家理念興起。

綜上可知，公民身份的發(fā)展歷史盡管預(yù)示著從特權(quán)到平等公平的發(fā)展進(jìn)程，也孕育著權(quán)利的內(nèi)涵，但公民身份絕不等同于公民權(quán)利。第一種模式下的公民身份往往代表一定的特權(quán)、等級，而第二種模式下的公民身份強(qiáng)調(diào)的是“居住權(quán)”，具有一國國籍的人就是該國的公民，具有平等、正義特征。然而不管是第一種模式還是第二種模式，“身份”始終是一個(gè)帶有“歧視性”的話語：使“不平等”合法化，認(rèn)為不平等是促進(jìn)歷史進(jìn)步的動因。因此，我們研究農(nóng)民問題應(yīng)摒棄傳統(tǒng)的“身份”話語，重構(gòu)農(nóng)民自由、平等理念。

(二)現(xiàn)實(shí)維度下農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù)的新理路

有學(xué)者認(rèn)為，中國身份制與西方有差別，“改革前中國的身份制社會卻是一種行政性身份社會，而不是血緣性身份社會。這是中國現(xiàn)代身份社會特殊性所在”，有學(xué)者將農(nóng)民分為“作為一種職業(yè)的農(nóng)民；作為一個(gè)階級的農(nóng)民；作為一種社會一文化類型的農(nóng)民”，但都沒有跳出“身份”的框架。恩格斯曾指出：“一切人，或至少是一個(gè)國家的一切公民，或一個(gè)社會的一切成員，都應(yīng)當(dāng)有平等的政治地位和社會地位。要從這種相對平等的原始觀念中得出國家和社會中的平等權(quán)利的結(jié)論，要使這個(gè)結(jié)論甚至能夠成為某種自然而然的、不言而喻的東西?！币罐r(nóng)民同其他居民一樣平等地享有權(quán)利、履行義務(wù)，必須摒棄“公民身份”，強(qiáng)調(diào)“公民權(quán)利”。

1 強(qiáng)調(diào)從(公民)身份到(公民)權(quán)利的轉(zhuǎn)化，有利于農(nóng)民平等地享有權(quán)利

無可置疑，“身份”始終帶有一種異樣色彩，其本身就蘊(yùn)含著不平等，如T·H·馬歇爾稱：“公民身份本身在某些方面已經(jīng)成為合法的社會不平等的制造者”。“權(quán)利”則是一種典型的平等話語。自然法學(xué)的杰出代表洛克認(rèn)為：“人類天生都是自由、平等和獨(dú)立的，如不得本人的同意，不能把任何人置于這種狀態(tài)之外，使受制于另一個(gè)人的政治權(quán)力?！碑?dāng)代美國著名法學(xué)家德沃金更是強(qiáng)調(diào)：“政府必須不僅僅關(guān)心和尊重人民，而且必須平等地關(guān)心和尊重人民，它千萬不要根據(jù)由于某些人值得更多的關(guān)注從而授予其更多的權(quán)利這一理由而不平等地分配利益和機(jī)會?！蔽覈鴳椃ǖ?2條第2款規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。《世界人權(quán)宣言》第1條規(guī)定人人生而自由，在尊嚴(yán)和權(quán)利上一律平等；第2條規(guī)定人人有資格享受本宣言所載的一切權(quán)利和自由；第7條規(guī)定在法律面前人人平等，并有權(quán)享受法律的平等保護(hù)，不受任何歧視。1966年通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第26條對此進(jìn)一步重申和細(xì)化：所有的人在法律前平等，并有權(quán)受法律的平等保護(hù)，無所歧視。從身份到權(quán)利的轉(zhuǎn)化，其本身就是一種平等保護(hù)的理路；并且農(nóng)民貧困的根源是權(quán)利貧困，農(nóng)民沒有同等地享有權(quán)利，才會受到歧視。因此，從身份到權(quán)利的轉(zhuǎn)變，是農(nóng)民平等地享有權(quán)利的最根本最重要的進(jìn)路。

2 強(qiáng)調(diào)從身份到權(quán)利的轉(zhuǎn)化，有利于提高農(nóng)民的社會認(rèn)同

當(dāng)前我國正構(gòu)建和諧社會，凸顯“身份”不利于社會和諧，因?yàn)樯矸菖c階級、等級相聯(lián)系。最早強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)的是英國著名社會學(xué)家T·H·馬歇爾。1949年他在劍橋大學(xué)的阿爾弗雷德·馬歇爾講座上發(fā)表了著名的《公民身份與社會階級》演講。他指出：“公民身份是一種地位，一種共同體所有成員都享有的地位。公民身份與社會階級有著密切關(guān)系，第一種階級體系建立在身份登記的基礎(chǔ)上，它根據(jù)法權(quán)和本質(zhì)上具有法律約束力的、既定的風(fēng)俗習(xí)慣來劃分等級。公民身份對這樣一個(gè)體系的影響是極為令人不安的，甚至是破壞性的。第二種類型的社會階級則與其說是一個(gè)自成系統(tǒng)的制度，不如說是其他制度的副產(chǎn)品。階級關(guān)系仍然發(fā)揮其功能，公民社會視為維持不平等之手段?！币虼宋覀儾灰诉^度強(qiáng)調(diào)“身份”，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)“權(quán)利”。而且強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利有利于農(nóng)民的“社會認(rèn)同”。所謂社會認(rèn)同就是以利益為基點(diǎn)，以文化為紐帶，以組織為歸屬，在多種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，個(gè)人和群體對其社會身份和社會角色的自我認(rèn)定和他者認(rèn)可。農(nóng)民對社會的認(rèn)同有利于加強(qiáng)其對祖國、中華民族、中華文化、中國特色的社會主義道路的認(rèn)同，從而促進(jìn)國家－社會－農(nóng)民之間的良性互動：農(nóng)民認(rèn)同國家與社會，國家與社會反過來盡責(zé)保障農(nóng)民權(quán)利。“公民權(quán)利”在克服“公民身份”話語不足之后，可促使農(nóng)民權(quán)利得到平等保護(hù)，提高農(nóng)民的社會認(rèn)同度，促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建。

三、凸顯農(nóng)民“權(quán)利”話語：形式平等保護(hù)與實(shí)質(zhì)平等保護(hù)并舉

公民身份具有一定的平等權(quán)利內(nèi)涵，但絕不等同于公民權(quán)利，公民權(quán)利有自身的體系。比如，在英國，公民權(quán)利形成階段出現(xiàn)了《人身保護(hù)狀》、《寬容法》、《結(jié)社條例》、《改革法》等法律，公民權(quán)利形成時(shí)期的歷史是向已有的公民身份中逐漸增加新權(quán)利的歷史。如英國農(nóng)民一直到17世紀(jì)才真正成為社會中的一員，在此之前，他們的先輩只有逃到城市才能獲得自由，而如今這已經(jīng)成為了一項(xiàng)權(quán)利(遷徙自由)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為工作權(quán)；然而政治權(quán)利尤其是選舉權(quán)，不屬于公民身份的一項(xiàng)權(quán)利。1832年英國法案通過廢除衰敗選區(qū)把選舉權(quán)擴(kuò)展到租賃農(nóng)以及擁有足夠經(jīng)濟(jì)實(shí)力的佃農(nóng)，承認(rèn)那些在經(jīng)濟(jì)競爭中取得成功的人在政治方面的要求。在我國，新中國建立后，廢除舊中國等級制度，賦予每一個(gè)國民平等身份，人民與敵對分子相對應(yīng)，屬于統(tǒng)治階級；1982年憲法賦予具有中國國籍的人“公民身份”。然而，由于戶籍制度等制度方面的原因，在“二元經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上，具有公民身份的農(nóng)民一直處于弱勢群體地位，農(nóng)民權(quán)利脫離國家主流保護(hù)范圍，農(nóng)民權(quán)利體系殘缺。因此，必須通過路徑轉(zhuǎn)換、凸顯農(nóng)民“權(quán)利”話語來解決這些問題。

與公民身份本身蘊(yùn)含的“歧視”、“不平等”相比，公民權(quán)利本身是一個(gè)蘊(yùn)含平等、非歧視內(nèi)涵的概念。不管是自然法的“天賦人權(quán)”，還是各國現(xiàn)行法都強(qiáng)調(diào)人權(quán)的平等性。因此，農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù)更需要凸顯“權(quán)利”話語。而農(nóng)民權(quán)利話語的第一要義是權(quán)利體系的完整性，即農(nóng)民同其他公民一樣平等地享有憲法和法律權(quán)利。然而基于農(nóng)民的弱勢地位，形式平等已不足以達(dá)成農(nóng)民權(quán)利的平等保護(hù)，必須對農(nóng)民予以合理差別補(bǔ)償，才能加快平等保護(hù)之進(jìn)度，達(dá)成最后平等的結(jié)局。此外，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù)必須拓寬救濟(jì)渠道，并且確保救濟(jì)的有效性。

(一)形式平等保護(hù)：完善農(nóng)民權(quán)利體系

公民權(quán)利屬于國內(nèi)憲法范疇。根據(jù)“三代人權(quán)”理論，人權(quán)主要包括了公民與政治權(quán)利(又稱為自由權(quán))，經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利(又稱為社會權(quán))，發(fā)展權(quán)利(發(fā)展權(quán))，分別對應(yīng)于國際上的三大人權(quán)文件：《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》(1966年)、《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》(1966年)和《發(fā)展權(quán)利宣言》(1986年)。相應(yīng)地，農(nóng)民權(quán)利也包括以下三部分：

(1)農(nóng)民政治權(quán)利(自由權(quán))體系。依據(jù)我國《憲法》，完整的政治權(quán)利體系包括選舉權(quán)與被選舉權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)(如批評權(quán)、建議權(quán)、檢舉權(quán)、申訴權(quán)和控告權(quán))、表達(dá)權(quán)(包括言論、出版、集會、游行、示威自由)等。2007年，中共十七大報(bào)告提出要逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。2010年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第三次會議通過了選舉法修正案草案。“城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”是該草案的主要內(nèi)容，體現(xiàn)了人人平等、地區(qū)平等、民族平等原則，是我國農(nóng)民政治權(quán)利平等保護(hù)的一個(gè)重要舉措，而參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)被稱為“新四權(quán)”。2007年胡錦濤主席《在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報(bào)告》中明確提出：“擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主。保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。溫家寶總理在《2008年政府工作報(bào)告》和《2009年政府工作報(bào)告》中都旗幟鮮明地提出要深化政治體制改革，發(fā)展社會主義政治文明，保障公民的“新四權(quán)”。由此可知，我國農(nóng)民政治權(quán)利體系已逐步趨于完善，但仍然有部分政治權(quán)利形式或?qū)嵸|(zhì)缺失，譬如農(nóng)民結(jié)社權(quán)，我國有代表工廠工人的工會，有代表婦女的婦聯(lián)，有代表青年人的共青團(tuán)等，而8億農(nóng)民卻沒有自己的專門組織，沒有以自己的力量組成的組織參與社會管理，這就影響了農(nóng)民其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

(2)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利(社會權(quán))體系。社會權(quán)包括工作權(quán)(勞動報(bào)酬取得權(quán)、適當(dāng)?shù)墓ぷ鳝h(huán)境權(quán)、自由選擇職業(yè)權(quán)等)、受教育權(quán)(學(xué)習(xí)機(jī)會權(quán)、學(xué)習(xí)條件權(quán)和學(xué)習(xí)成功權(quán)等)、經(jīng)濟(jì)權(quán)和文化權(quán)利等。在工作權(quán)方面，農(nóng)民勞動報(bào)酬取得權(quán)沒有得到保障，拖欠農(nóng)民21272資事件時(shí)有發(fā)生，失地農(nóng)民的工作權(quán)保障還不到位。在反就業(yè)歧視方面，我國《勞動法》第12條僅列舉了4種(民族、種族、性別、宗教信仰)被禁止的就業(yè)歧視情形，身份、年齡、戶籍、學(xué)歷、經(jīng)驗(yàn)、相貌等實(shí)際就業(yè)中的歧視尚未明文規(guī)定禁止，而這些歧視對農(nóng)民就業(yè)而言比民族、種族、性別、宗教信仰等歧視更現(xiàn)實(shí)。受教育權(quán)主要依靠國家積極作為予以保障，盡管我國制定了《義務(wù)教育法》、《教育法》、《職業(yè)技術(shù)教育法》、《高等教育法》等法律法規(guī)，但現(xiàn)有教育法律法規(guī)體系尚不完善，對于國家、社會的義務(wù)規(guī)定得不夠明確，各級教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和政府在職責(zé)上也不清晰，影響農(nóng)民受教育權(quán)利的保障。而農(nóng)民的社會保障權(quán)(社會保障權(quán)屬于經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利界定的范疇)是貧困的，中國社會保障制度是一種分立的二元體制，農(nóng)民基本上被排除在社會保障制度之外。從1951年《勞動保險(xiǎn)條例》把農(nóng)民排除在社會保障體系之外開始，到1994年的《勞動法》、1996年的《老年人權(quán)益保障法》、1999年的《城市最低生活保障條例》，無一例外地堅(jiān)持這種二元保障制度。由于二元戶籍制度、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等的存在，農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面，“主要表現(xiàn)為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)不完整、農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)不完整、農(nóng)民市場交易權(quán)不完整、農(nóng)民收入分配權(quán)不充分等”。

(3)農(nóng)民發(fā)展權(quán)體系。發(fā)展權(quán)屬于第三代人權(quán)范疇。發(fā)展權(quán)是一種雙重集合體，既是權(quán)利的集合，又是個(gè)體的集合；發(fā)展權(quán)不僅屬于集體權(quán)利，也是一項(xiàng)個(gè)人權(quán)利。從個(gè)體角度看，它著重保護(hù)人的基本生活需要。促進(jìn)人的全面發(fā)展。發(fā)展權(quán)是個(gè)人實(shí)現(xiàn)其社會和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的前提，是實(shí)現(xiàn)自由、進(jìn)步、正義和創(chuàng)新的前提。發(fā)展權(quán)既是人權(quán)的開端，也是人權(quán)的歸宿；既是實(shí)現(xiàn)人權(quán)的手段，也是人權(quán)本身的目的。簡言之，發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)其他人權(quán)得以派生的核心權(quán)利。我國黨和政府高度重視發(fā)展權(quán)，1991年第一個(gè)人權(quán)白皮書《中國的人權(quán)狀況》將生存權(quán)與發(fā)展權(quán)列為首要人權(quán)。但農(nóng)民享受的發(fā)展權(quán)具有形式與內(nèi)容斷裂的特征，因?yàn)榛谡螜?quán)利與經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利體系的不完善，我國農(nóng)民所享有的發(fā)展權(quán)缺少必要的內(nèi)容支撐，農(nóng)民的自由全面發(fā)展受到一定的局限。

綜上所述，在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)、社會制度等的“二元結(jié)構(gòu)”下，農(nóng)民的權(quán)利體系是不完整的。因此，完善農(nóng)民權(quán)利體系對農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù)具有重要意義；權(quán)利體系的“一元化”是農(nóng)民權(quán)利外在的可視的形式平等，也是走向?qū)嵸|(zhì)平等的必然階段或過程。

(二)實(shí)質(zhì)平等保護(hù)：給予農(nóng)民合理差別補(bǔ)償

由于社會分工不同、資源的匱乏與不均衡分布、利益主體的多元化與利益沖突的存在等原因，中國農(nóng)民處于弱勢群體地位。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù)，除了形式平等和非歧視，還必須予以差別補(bǔ)償。羅爾斯在《正義論》中提出了平等自由原則：“每個(gè)人對于所有人擁有的與最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系應(yīng)有的一種平等權(quán)利；機(jī)會的公正平等原則和差別原則的結(jié)合：社會和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們(1)在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；(2)依系于機(jī)會公正平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放”。對于作為弱勢群體的農(nóng)民，要使其達(dá)成實(shí)質(zhì)平等，必須給予差別補(bǔ)償。

1 在立法方面對農(nóng)民進(jìn)行差別對待與差別補(bǔ)償

基于對弱勢群體的保護(hù)，我國進(jìn)行了諸多立法，譬如《未成年人保護(hù)法》、《婦女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《殘疾人保障法》等，但對農(nóng)民卻沒有專門的法律進(jìn)行保護(hù)，這與我國農(nóng)民龐大的數(shù)量與地位不符。我國不僅要從政策上對農(nóng)民進(jìn)行差別對待，更重要的是進(jìn)行專門立法，使農(nóng)民權(quán)利保障制度化。

2 在建立覆蓋全民社會保障體系的基礎(chǔ)上加大對農(nóng)民的保障力度

完善的社會保障體系，是一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)平等及公平正義的最重要的保證。但我國目前卻實(shí)行城鄉(xiāng)二元社會保障制度，使得農(nóng)民生存權(quán)等一系列權(quán)利得不到平等保障。農(nóng)民最首要的權(quán)利是生存權(quán)，而生存權(quán)需要完善的社會保障體系支撐。應(yīng)在建立覆蓋全民的社會保障體系的基礎(chǔ)上，加大農(nóng)民最低生活保障、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的資金投入，加大對農(nóng)民的社會保障力度；在社會保障制度建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有關(guān)資金投入等方面，應(yīng)給予農(nóng)民差別補(bǔ)償。

3 建立農(nóng)民權(quán)利的司法傾斜保護(hù)制度

通過立法對農(nóng)民的各種權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，只提供了制度上的可能。農(nóng)民權(quán)利要實(shí)現(xiàn)，必須通過司法或其他救濟(jì)途徑，救濟(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)騰出更多的精力和時(shí)間對農(nóng)民權(quán)利予以保護(hù)。

(三)平等保護(hù)的實(shí)現(xiàn)：拓寬救濟(jì)途徑與確保救濟(jì)的有效性

農(nóng)民權(quán)利的形式平等保護(hù)與實(shí)質(zhì)平等保護(hù)依賴于完備的權(quán)利救濟(jì)途徑。所謂權(quán)利救濟(jì)途徑，是指人權(quán)保障原則要求公法與私法救濟(jì)制度應(yīng)當(dāng)提供的完整、無漏洞的權(quán)利救濟(jì)途徑。提供完備的救濟(jì)途徑是權(quán)利救濟(jì)的第一要務(wù)。“羅馬法諺云：‘法律恒須規(guī)定救濟(jì)’即說明欲使權(quán)利完整地被實(shí)現(xiàn)，法律必須設(shè)置救濟(jì)制度，以確保法律之實(shí)踐?！碑?dāng)前農(nóng)民權(quán)利得不到平等保護(hù)不僅源于權(quán)利體系的不完整，更重要的是已有權(quán)利得不到有效保護(hù)。當(dāng)前理論與實(shí)踐對農(nóng)民權(quán)利保護(hù)都過度重視或寄希望于司法救濟(jì)，而當(dāng)前救濟(jì)途徑已呈現(xiàn)多元化趨勢，法院不再是單一的救濟(jì)主體，訴訟不再是唯一途徑。

如英美法系國家一開始就把一部分糾紛解決功能授予了非司法性機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)救濟(jì)途徑的多元化。自20世紀(jì)末開始，其非訴程序開始出現(xiàn)司法化跡象，并加強(qiáng)了非訴程序的規(guī)范化和程序保障。如美國的救濟(jì)途徑從20世紀(jì)70年代開始趨向“千姿百態(tài)”，近年來出現(xiàn)法院辦案程序多元化、審判人員多元化(例如私營法院、退休法官收費(fèi)辦案)、結(jié)案技巧多元化(例如法院附帶仲裁程序、調(diào)解兼仲裁)等現(xiàn)象。大陸法系國家自20世紀(jì)以來，也大力推進(jìn)司法改革，如德國的民間調(diào)解機(jī)構(gòu)遍布城鄉(xiāng)，連同督促程序以及其他糾紛解決機(jī)制共同形成了一個(gè)多元化的救濟(jì)體系。在我國除司法訴訟外，還存在調(diào)解、信訪、裁決、復(fù)議等行政救濟(jì)方式。因此，我們應(yīng)拓寬救濟(jì)途徑，充分發(fā)揮各種糾紛解決機(jī)制的作用，對農(nóng)民權(quán)利予以多方位救濟(jì)。

農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù)還需要救濟(jì)的有效性。而當(dāng)前農(nóng)民權(quán)利救濟(jì)往往不具有效性，表現(xiàn)為不公正、不全面、不便民、不及時(shí)等。依據(jù)“有權(quán)利即有救濟(jì)”法理，只要權(quán)利受到侵害就應(yīng)得到救濟(jì)。但僅僅如此還不夠，“無救濟(jì)即無權(quán)利，無有效救濟(jì)即無真實(shí)權(quán)利”。我國《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《刑事訴訟法》、《國家賠償法》以及《民法通則》等都規(guī)定有公民權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，但由于農(nóng)民權(quán)利體系不完整，諸如沒有自己的利益表達(dá)團(tuán)體等，其維權(quán)顯得勢單力薄，各種救濟(jì)途徑最終流于形式，農(nóng)民權(quán)利沒有真正得到救濟(jì)。另外，農(nóng)民權(quán)利得不到有效救濟(jì)還有救濟(jì)機(jī)構(gòu)的原因，如法官的法學(xué)理論素養(yǎng)、人文素養(yǎng)等不高，不足以確保審判中立，法官學(xué)歷水平偏低，人民陪審員素質(zhì)不高，行政復(fù)議人員不能落實(shí)到位，通過選舉或聘用產(chǎn)生的調(diào)解員專業(yè)性與技巧性差等，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利即使在制度完備的前提下也得不到充分保障。因此，需要改變這種狀態(tài)，以提高救濟(jì)的有效性，促進(jìn)農(nóng)民權(quán)利平等保護(hù)的實(shí)現(xiàn)。

責(zé)任編輯 劉永淑