經(jīng)濟(jì)全球化與中國(guó)政府治理變革

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)全球化；政府治理；治理變革；善治；多中心治理；管理一服務(wù)型政府；強(qiáng)政府一大社會(huì)

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，官僚制的傳統(tǒng)政府治理范式逐漸失效，治理的理論和實(shí)踐也推動(dòng)著各國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變。在中國(guó)，封建社會(huì)傳統(tǒng)“家天下”的治理模式和儒家等級(jí)思想導(dǎo)致社會(huì)缺乏民主的基礎(chǔ)，“全能型政府”制約了公民社會(huì)的發(fā)展，從而阻礙了政府治理變革的進(jìn)程，以后工業(yè)文明為基礎(chǔ)的治理模式也不完全適用于中國(guó)。因此，需要經(jīng)濟(jì)、行政和政治體制改革相互配合，進(jìn)一步培育社會(huì)力量，構(gòu)建“政府主導(dǎo)一官民協(xié)同”的多中0治理模式，建立“管理一服務(wù)型政府”和“強(qiáng)政府一大社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)，以逐步實(shí)現(xiàn)善治。

中圖分類號(hào)：D035

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1009-4474(2010)05-0104-05

一、經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)傳統(tǒng)治理模式

(一)經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的來臨

冷戰(zhàn)結(jié)束后，前蘇聯(lián)和東歐國(guó)家逐步認(rèn)同和接受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代真正到來。經(jīng)濟(jì)全球化主要表現(xiàn)為國(guó)際貿(mào)易快速發(fā)展以及自由化、國(guó)際投資和跨國(guó)公司快速發(fā)展、金融全球化和生產(chǎn)一體化等，它消除了各種貿(mào)易保護(hù)主義的壁壘，帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)一體化向更高的層次發(fā)展。

但是，經(jīng)濟(jì)全球化也產(chǎn)生了極為嚴(yán)重的后果，主要表現(xiàn)在：(1)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家、國(guó)家內(nèi)部等各個(gè)層面的貧富兩極分化日益加劇。(2)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的優(yōu)勝劣汰法則滲透到政治社會(huì)領(lǐng)域中，市場(chǎng)的力量日益凌駕于國(guó)家和社會(huì)之上，出現(xiàn)了民主弱化的現(xiàn)象。(3)在文化領(lǐng)域，世界各國(guó)的文化產(chǎn)生了同質(zhì)化現(xiàn)象和價(jià)值西化趨勢(shì)。(4)工業(yè)文明生產(chǎn)方式的全球擴(kuò)展產(chǎn)生了氣候變化、森林和物種減少、土壤破壞、資源緊張、水資源污染、人口增長(zhǎng)等全球性問題，直接威脅到人類的生存安全。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)全球化的突出特點(diǎn)是：國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序主要由發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家主導(dǎo)確立。因?yàn)橛晌鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家壟斷資本控制的跨國(guó)公司在全球經(jīng)濟(jì)體系中居于重要地位，壟斷資本在現(xiàn)行國(guó)際金融和貨幣體制中起主要和支配作用，并把壟斷高新技術(shù)作為控制發(fā)展中國(guó)家的重要手段。國(guó)際經(jīng)濟(jì)的慣例和規(guī)則也主要由西方國(guó)家制定，發(fā)展中國(guó)家則成為其原料、低級(jí)工業(yè)品供應(yīng)地和產(chǎn)品銷售市場(chǎng)。尤其是在所謂的“無差別”、“互惠”等原則下迅速發(fā)展的貿(mào)易全球化，使發(fā)達(dá)國(guó)家成為最大的贏家。

在這種背景下，發(fā)展中國(guó)家除了必須參與全球的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)外，還面臨著政治制度的比較、文化的碰撞和社會(huì)宗教的沖突。因此，只有轉(zhuǎn)變政府職能才能夠適應(yīng)復(fù)雜多變的世界形勢(shì)。作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)，其政府治理模式的創(chuàng)新與轉(zhuǎn)變則更為迫切和重要。

(二)經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致官僚制的政府治理模式失效

19世紀(jì)中后期，以威爾遜、韋伯等為代表的學(xué)者提出了“官僚制”(亦稱“科層制”，bureaucracy)的政府治理范式。韋伯認(rèn)為，官僚制是現(xiàn)代文明所內(nèi)含的維持法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性的必要條件和手段；是在職能專業(yè)化的基礎(chǔ)上的勞動(dòng)分工以及明確劃分責(zé)權(quán)的規(guī)章制度；其行政理性依靠的是等級(jí)關(guān)系的結(jié)構(gòu)，在技術(shù)上高于其他所有形式的組織；它具有物力和人力成本小的屬性，結(jié)果是可靠的，并易于體現(xiàn)“效率準(zhǔn)則”。由于官僚制的這些特征正好適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)的規(guī)?；a(chǎn)和分工基礎(chǔ)上的效率要求，因而有效地推動(dòng)了社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。20世紀(jì)以后，該范式也是大型企業(yè)、社會(huì)組織等的主要管理模式。

然而，經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)使得傳統(tǒng)官僚制模式難以為繼。官僚制實(shí)質(zhì)上是近代以來占主導(dǎo)地位的一種極為復(fù)雜嚴(yán)密和理性化的政府治理范式，它能夠通過有效地組織和動(dòng)員社會(huì)稀缺資源、歷時(shí)陛地處理工業(yè)化進(jìn)程中所出現(xiàn)的問題來最大限度地滿足社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)的需求。而全球化社會(huì)則呈現(xiàn)的是強(qiáng)烈的共時(shí)性特征，使得不同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的國(guó)家和地區(qū)被納入到同一交往與碰撞的時(shí)空框架之中，在此基礎(chǔ)上的國(guó)際交往日益擴(kuò)大。這就要求各國(guó)政府、企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織具有高度靈敏的反應(yīng)能力，減少官僚制中信息傳遞的層級(jí)。因此，西方國(guó)家進(jìn)行了構(gòu)建市場(chǎng)式政府、參與式政府、彈性化政府以及解制型政府等多種模式的嘗試。

尤其對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，“發(fā)展要求消除那些限制人們自由的主要因素，即貧困以及暴政，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的缺乏以及系統(tǒng)化的社會(huì)剝奪，忽視公共設(shè)施以及壓迫性政權(quán)的不寬容和過度干預(yù)”。換言之，當(dāng)代國(guó)家政府職能是“掌舵”而非“劃槳”，應(yīng)把工作重點(diǎn)放在宏觀調(diào)控和提供公共服務(wù)方面，注重整合各種社會(huì)力量。同時(shí)，一些開明的政治家也能與時(shí)俱進(jìn)，采用國(guó)內(nèi)先進(jìn)知識(shí)分子的思想，通過自上而下的改革，推動(dòng)政府治理模式的轉(zhuǎn)變。

(三)治理理論與實(shí)踐推動(dòng)著民族國(guó)家政府職能的轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)全球化要求對(duì)經(jīng)濟(jì)資源應(yīng)按照市場(chǎng)法則進(jìn)行優(yōu)化配置。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂博特提出了“用腳投票”理論，即各國(guó)政府都具有確保公共產(chǎn)品有效供給的內(nèi)在動(dòng)機(jī)，從而形成相互競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)?！叭蚧慕?jīng)濟(jì)要求國(guó)家自由裁量權(quán)的某種犧牲，把它們讓渡為國(guó)際機(jī)構(gòu)并服從國(guó)際規(guī)則”。那些政府治理模式先進(jìn)、治理能力強(qiáng)的國(guó)家，可以吸引到更多的國(guó)際投資和人才，獲得更多的發(fā)展機(jī)遇。反之，其他國(guó)家的政府勢(shì)必面臨合法性的危機(jī)與挑戰(zhàn)，因?yàn)閬碜酝獠渴澜绲母?jìng)爭(zhēng)和示范效應(yīng)，將會(huì)激起社會(huì)成員的變革要求，引發(fā)共同體內(nèi)部的不穩(wěn)定。這無疑會(huì)促使各國(guó)建立雙邊和多邊基礎(chǔ)上的限制主權(quán)理論，通過平等自愿基礎(chǔ)上的協(xié)商和談判達(dá)成國(guó)際條約和多邊協(xié)定。

治理理論與實(shí)踐既是對(duì)先進(jìn)模式的追求，又是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家觀念的挑戰(zhàn)。在對(duì)內(nèi)方面，治理理論沒有停留在以政府為管理主體的傳統(tǒng)框架內(nèi)，而是明確提出了多中心治理的觀點(diǎn)，使得一直由行政官僚負(fù)責(zé)的具體公共事務(wù)不得不向個(gè)人和社會(huì)組織開放，多方通過協(xié)商合作的方式來共同管理，從而分享國(guó)家對(duì)內(nèi)主權(quán)的行政管理部分；在對(duì)外方面，治理理論也超越了國(guó)際規(guī)制中只注重正式權(quán)威的狹窄視界，強(qiáng)調(diào)非正式權(quán)威的重要性，特別是在處理全球公共事務(wù)和全球性問題方面，跨國(guó)經(jīng)濟(jì)組織和非政府組織等也是不可忽視的行動(dòng)者。“經(jīng)濟(jì)的迅速全球化使得保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力顯得十分重要，這是公共部門制度革新的一個(gè)強(qiáng)有力的推動(dòng)因素。處理國(guó)際問題不再是傳統(tǒng)涉外部門的唯一職責(zé)……所有政府部門甚至地區(qū)和地方政府部門，都必須具有追蹤、理解和處理國(guó)際問題的能力，這些源于國(guó)際的問題正滲透到各國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)問題的各個(gè)方面?！笨傊卫砼c善治要求政府與社會(huì)、市場(chǎng)三者之間良性互動(dòng)。由于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)發(fā)展的時(shí)間較長(zhǎng)，也很成熟，因此在其政府職能的轉(zhuǎn)變中，建立治理型乃至于全球治理型的模式已經(jīng)成為可能。這也對(duì)發(fā)展中國(guó)家包括中國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

二、中國(guó)政府治理現(xiàn)狀及其成因

(一)中國(guó)政府治理的現(xiàn)狀

中國(guó)是一個(gè)“后發(fā)外生型現(xiàn)代化”國(guó)家，其重要特征是政府在發(fā)展中占據(jù)主導(dǎo)的地位。新中國(guó)成立以后，中國(guó)政府治理理念是建立在馬克思主義國(guó)家學(xué)說與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)之上的，實(shí)踐中也一直遵循“政治行政一元論”和官僚制度。政府往往以政治的方式制定政策，以行政的方式分配資源，這種理念和模式適應(yīng)了當(dāng)時(shí)急需工業(yè)化的基本國(guó)情。此后的一系列促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措均是由政府大力推進(jìn)實(shí)施，致使全能型國(guó)家政權(quán)產(chǎn)生。即國(guó)家采用以行政手段為主的管制型治理方式來管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)，并通過建立龐大的政府及其職能的細(xì)化，適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的要求，加快了社會(huì)整體的工業(yè)化進(jìn)程，提高了政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的能力，促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定。

改革開放以來，中國(guó)正在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)政府體制的弊端逐漸顯露出來，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲、資源配置效率低下、政府管理負(fù)擔(dān)過重等。同時(shí)，市場(chǎng)在資源配置中逐漸起到了基礎(chǔ)性作用，但由此也產(chǎn)生了利益分化和多元化、單位體制逐漸弱化等諸多的問題。因此，中國(guó)政府多次對(duì)政府治理模式進(jìn)行調(diào)整，即在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年分別進(jìn)行了行政體制改革。這些改革取得了比較明顯的成效，主要表現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和政治民主化的努力為實(shí)現(xiàn)善治構(gòu)筑了良好的社會(huì)基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)；德治與法治并重的思想為善治提供了深刻的文化基礎(chǔ)；村民自治、社區(qū)建設(shè)和建立電子政府等是治理實(shí)踐的典型探索。

盡管中國(guó)政府歷次行政體制改革取得了諸多成效，且不斷進(jìn)行改革創(chuàng)新，但改革并不徹底，不能夠完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。(1)政府依然行使國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的主要職權(quán)，組織各種公共物品和公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供，體現(xiàn)出權(quán)力無所不包、高度集中的“全能型政府”的特點(diǎn)，與現(xiàn)代社會(huì)要求大多數(shù)社會(huì)事務(wù)的管理應(yīng)該由社會(huì)自身通過等價(jià)交換和公平競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)、需要建立有限并有效的政府機(jī)構(gòu)相違背。(2)政府進(jìn)行治理的過程中往往重效率輕效能，忽視了政府活動(dòng)應(yīng)體現(xiàn)的正義和“最高的善”的原則，容易導(dǎo)致官僚主義作風(fēng)及“權(quán)力尋租”等現(xiàn)象產(chǎn)生。(3)市場(chǎng)的親政府傾向十分明顯，一些地方政府仍然沿用傳統(tǒng)的觀念和做法，尤其在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中往往用政府的力量取代市場(chǎng)的作用。(4)第三部門有所發(fā)展，但尚不具有完全的自治性。如共青團(tuán)、工會(huì)和婦聯(lián)等層次高、規(guī)模大、群眾基礎(chǔ)好的團(tuán)體，在組織體系、人員構(gòu)成和運(yùn)作方式上仍具有濃厚的官方色彩。而且還有相當(dāng)一部分志愿者團(tuán)體為謀求較高的合法性和政府的財(cái)政支持，多掛靠于政府機(jī)關(guān)。

(二)中國(guó)政府治理的障礙性因素

1.傳統(tǒng)治理模式的歷史慣性和傳統(tǒng)文化積淀導(dǎo)致社會(huì)缺乏民主的基礎(chǔ)。封建專制王權(quán)“家天下”的治理模式統(tǒng)治中國(guó)長(zhǎng)達(dá)兩千年之久，使得高度中央集權(quán)的官僚制行政機(jī)構(gòu)擁有各種資源的主要支配權(quán)。盡管中央政府的權(quán)力只達(dá)縣一級(jí)，但民間社會(huì)在王權(quán)和紳?rùn)?quán)的干預(yù)下，形成了組織規(guī)模狹小、結(jié)構(gòu)類似、彼此不相聯(lián)系的“蜂窩狀結(jié)構(gòu)”，它們“事實(shí)上也主要起著政府職能的延伸作用”。作為主導(dǎo)的儒家政治思想維護(hù)的是“君君臣臣”的等級(jí)秩序，“民貴君輕”等民本思想僅是少數(shù)思想家和個(gè)別君主的主張。

2.全能主義的國(guó)家政權(quán)取代了公民社會(huì)的作用。1949年以后，中國(guó)建立起一個(gè)全能主義的國(guó)家政權(quán)，社會(huì)組織缺乏。政府通過意識(shí)形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)、干部隊(duì)伍以及政治動(dòng)員等，實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)各種資源的全面控制和壟斷，國(guó)家和社會(huì)高度合一。在20世紀(jì)60-70年代，雖然中央政府與地方政府、政府與社會(huì)之間也多次進(jìn)行過權(quán)利關(guān)系的調(diào)整，但問題始終不能得到解決。改革開放以后的經(jīng)濟(jì)體制改革雖然取得了巨大成就，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行還不夠規(guī)范，公民社會(huì)尚待培育，政治體制改革和法制建設(shè)等任重道遠(yuǎn)。

3.作為“舶來品”的治理理論與實(shí)踐模式在中國(guó)化過程中“水土不服”。20世紀(jì)90年代以來，西方社會(huì)興起的治理理論與實(shí)踐模式?jīng)_擊著中國(guó)政府的治理理念和行為。同時(shí)，“非政府組織的再度興盛，意味著人類正在探索一種具有更多靈活性的社會(huì)治理方式。如果說工業(yè)社會(huì)早期的社會(huì)自治力量是對(duì)政府治理行為的補(bǔ)充，那么，在20世紀(jì)后期新興的非政府組織與政府之間卻是一種平等的互動(dòng)關(guān)系?！比欢?，當(dāng)前中國(guó)以非政府組織為主要載體的公民社會(huì)尚未發(fā)育成熟，難以達(dá)到理想化治理模式的要求。而且治理理論和實(shí)踐主要來自于西方發(fā)達(dá)國(guó)家并由它操作，中國(guó)與這些國(guó)家之間在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、歷史文化等方面均存在著很大的差異。因此，西方現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)僅有借鑒意義而難以完全照搬。而且，東亞國(guó)家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)也一再證明：權(quán)威政府的主導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和工業(yè)化的基本保證；拉美國(guó)家的“拉美化”也表明，不適合當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)民眾需求的“善治”終將失敗。

三、中國(guó)政府治理模式變革的進(jìn)路

(一)建立“政府主導(dǎo)、官民協(xié)同”的多中心治理模式

“全球化正改變傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)作機(jī)制、政治傳播方式、政治組織結(jié)構(gòu)和政治文化，全球化正在促使各國(guó)政府從傳統(tǒng)的善政，走向現(xiàn)代的善治”。因此，在中國(guó)，建立“政府主導(dǎo)、官民協(xié)同”的政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維框架下的多中心治理模式是一個(gè)合乎實(shí)際的選擇。

經(jīng)過三十多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式正在逐步形成，公民的市場(chǎng)意識(shí)和權(quán)利意識(shí)都得到了極大的提高，參與公共事務(wù)的能力也在增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2008年年底，全國(guó)經(jīng)民政部門登記在冊(cè)的民間組織約40萬家，加上其他形式的民間組織、到工商部門登記的組織等，我國(guó)民間組織的數(shù)量大約有200萬～300萬家。正是在這種背景下，公共產(chǎn)品和服務(wù)逐漸由公共部門、私人部門和非營(yíng)利組織共同承擔(dān)起來，并在此基礎(chǔ)上初步形成了競(jìng)爭(zhēng)。目前，我國(guó)一些大中城市已經(jīng)采用的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府推動(dòng)，社區(qū)組織主導(dǎo)、社區(qū)居民參與的新型社區(qū)管理混合模式等，就是多中心治理模式的有益實(shí)踐和探索。

但是，在目前的中國(guó)，后工業(yè)社會(huì)的治理理論所要求的政府、市場(chǎng)和社會(huì)平衡協(xié)動(dòng)的機(jī)制并沒有完全形成。中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中新老矛盾交織，傳統(tǒng)的官僚制機(jī)構(gòu)龐大并發(fā)揮著一定的作用，公民社會(huì)仍處于“生存弱勢(shì)期”，這就要求打破高度中央集權(quán)的官僚制行政體制，構(gòu)建政府與社會(huì)的協(xié)作機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，培育社會(huì)力量，加強(qiáng)民主法制建設(shè)。其中傳統(tǒng)的政治文化和行政文化的改變尤為重要，只有徹底轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的諸如道德主義、封建專制主義、人治等觀念，才能為善治打下基礎(chǔ)。

同時(shí)應(yīng)該指出的是，與歐美國(guó)家典型的社會(huì)漸進(jìn)式市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不同，中國(guó)的市場(chǎng)化與社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型是同時(shí)并進(jìn)的，其中的諸多問題為不完善的市場(chǎng)和正在發(fā)展著的公民社會(huì)所無力解決，這就需要一種超越市場(chǎng)的力量介入，目前僅有政府具有這樣的力量。同時(shí)，近年來公民社會(huì)雖然有所發(fā)展，但缺乏“自生自發(fā)的秩序”，仍然帶有半官半民的色彩，除了非政府組織自身的努力外，也需要政府進(jìn)行相應(yīng)的改革和放權(quán)，使其返回應(yīng)有的社會(huì)本位。

(二)建設(shè)“管理一服務(wù)型政府”

目前，在中國(guó)政府的治理實(shí)踐中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“全能型政府”的一些因素仍然有所存留。因此，必須建立有限政府，強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。近年來，特別是“非典”事件發(fā)生以后，強(qiáng)調(diào)建設(shè)“服務(wù)型政府”成為中國(guó)政府治理的熱點(diǎn)問題。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要徹底轉(zhuǎn)變官本位的觀念，樹立公民本位的思想。政府要把自己看成社會(huì)公共利益的代表，以服務(wù)于社會(huì)、還權(quán)于社會(huì)的態(tài)度從事社會(huì)管理；并且社會(huì)管理的方法必須從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄐ姓?/p>

依法行政是建設(shè)服務(wù)型政府的前提，政府要嚴(yán)格按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的政府應(yīng)提供的公共服務(wù)的要求和程序來向公民提供服務(wù)，即服務(wù)型政府應(yīng)當(dāng)是按照法律規(guī)定有所為、有所不為的有限政府。要強(qiáng)化政府依法治理理念，樹立法律的權(quán)威意識(shí)，消除權(quán)高于法的思想。政府自由裁量權(quán)的運(yùn)用應(yīng)符合立法目的、法律精神及公共利益，如有違法、侵權(quán)行為應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這樣才能有效保障公民權(quán)益，規(guī)范政府向公民提供公共服務(wù)的行政行為，使其不斷提高服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而維護(hù)其社會(huì)管理的合法性和有效性。

但同時(shí)應(yīng)該看到，“服務(wù)型政府”是西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)現(xiàn)工業(yè)化之后提出并實(shí)踐的模式，屬于后現(xiàn)代范疇。中國(guó)目前正處于工業(yè)化進(jìn)程中，社會(huì)的發(fā)展決定了政府不能再完全以管理為主，也不能照搬西方“服務(wù)型政府”模式。因此，建設(shè)“管理一服務(wù)型政府”是一個(gè)重要的合乎實(shí)際的選擇。管理作為現(xiàn)代政府治理社會(huì)公共事務(wù)的重要手段，是用來保護(hù)公共利益的。當(dāng)然，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，政府治理將更側(cè)重于公共服務(wù)。

(三)構(gòu)建“強(qiáng)政府一大社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)

中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展需要國(guó)家向社會(huì)分權(quán)。分權(quán)和制衡的思想是近代政治思想家強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，休謨、霍布斯、培根、孟德斯鳩、麥迪遜等人從“性惡論”的角度出發(fā)，提出在政治制度上設(shè)置預(yù)防措施，建立權(quán)力分工和相互制約機(jī)制，這對(duì)于反對(duì)封建專制、防范政府蛻變腐化、保障公民權(quán)利和自由具有極為重要的意義。在我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)過程中，黨和政府應(yīng)進(jìn)一步建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)格的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，并逐步向社會(huì)放權(quán)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。

但需要注意的是，西方公民社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)歷了四百多年的歷史，相比較而言，中國(guó)公民社會(huì)的成長(zhǎng)無疑是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱難的過程。目前中國(guó)政府通過實(shí)行限權(quán)和放權(quán)，在一定程度上可以消除傳統(tǒng)公共行政中存在的弊端，但同時(shí)也可能會(huì)使公共行政出現(xiàn)萎縮，甚至使尚未發(fā)育成熟的公民社會(huì)退回到無政府狀態(tài)。因此，這“在改革的一定階段對(duì)于打破全能主義政府體制、結(jié)束計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，的確具有一種矯枉過正的啟蒙性的積極意義。但是總的來看，是偏離中國(guó)轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)國(guó)情的，其結(jié)果可能弊大于利”。可以說，如果完全照搬西方的既有的理論和模式，只是一種理想主義的“應(yīng)然”和“實(shí)然”錯(cuò)位與脫節(jié)的表現(xiàn)。

因此，筆者認(rèn)為，中國(guó)政府的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是“強(qiáng)政府一大社會(huì)”，這也是中國(guó)政府實(shí)現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型并與西方社會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)接的關(guān)鍵所在。20世紀(jì)以后，西方發(fā)達(dá)國(guó)家為控制經(jīng)濟(jì)危機(jī)，由“代議制民主制”轉(zhuǎn)向“行政集權(quán)民主制”，政府規(guī)模和職能急劇擴(kuò)大，改變了自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“小政府、大社會(huì)”狀況。處在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，選擇西方國(guó)家的做法，通過市場(chǎng)化的途徑，打造所謂的“小政府”的做法顯，然是行不通的。西方國(guó)家完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是“小政府”的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，發(fā)達(dá)的公民社會(huì)是“小政府”的前提。而中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善，公民社會(huì)發(fā)育程度低，不能支持“小政府”的運(yùn)行，相反還需要政府的大力培育。因而，在構(gòu)造“大社會(huì)”的同時(shí)，也應(yīng)打造“強(qiáng)政府”。

總之，中國(guó)目前社會(huì)轉(zhuǎn)型的特點(diǎn)是政治改革與社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程同步疊加前進(jìn)。在此基礎(chǔ)上的社會(huì)改革勢(shì)必具有系統(tǒng)性和綜合性，必須要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制、行政體制和政治體制改革三者相互配合。由于行政體制改革的過渡性質(zhì)，其深層次問題幾乎都是政治體制的問題。只有上述三者良性互動(dòng)，政府治理范式的革新才能順利進(jìn)行。

(此文2009年10月23日在臺(tái)灣新竹“第四屆地方政府治理與公共管理國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)”上宣讀。)

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