新農(nóng)村建設背景下的縣鄉(xiāng)財政體制改革

新農(nóng)村建設戰(zhàn)略的實施，標志著我國已經(jīng)完成了以農(nóng)支工、以鄉(xiāng)供城的國家戰(zhàn)略目標，開始進入以工哺農(nóng)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段。這就必然導致財政體制變革：由以農(nóng)業(yè)稅為主要支撐的農(nóng)業(yè)財政時代進入到一個主要由工商業(yè)為支撐的公共財政時代?？h鄉(xiāng)財政作為地方財政的基礎和國家財政的重要組成部分，不僅在保障基層政權運轉(zhuǎn)、促進社會和諧穩(wěn)定及國家財政的穩(wěn)固與平衡方面發(fā)揮著重要作用，同時還擔負著社會主義新農(nóng)村建設的重要職能。因此，改革縣鄉(xiāng)財政體制，是建設新農(nóng)村與促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。本文將以湖北省s縣與四川省L縣為例，分析新農(nóng)村建設戰(zhàn)略實施后我國縣鄉(xiāng)財政體制改革現(xiàn)狀，并有針對性地提出建議。

一、農(nóng)村財政體制改革的主要措施與成效

新農(nóng)村建設戰(zhàn)略實施后，中央加大了對農(nóng)村財政的投入，在緩解縣鄉(xiāng)村財政困難和建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度方面采取了一系列措施：(1)以實施“三獎一補”政策和擴大“省直管縣”財政體制改革試點為標志，開始了理順省以下財政體制與充實農(nóng)村基層財政的改革。2009年，中央財政支農(nóng)資金達到7161.4億元，進行“省直管縣”試點的省已經(jīng)超過20個。(2)以取消“農(nóng)業(yè)四稅”(農(nóng)業(yè)稅、屠宰稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅)為標志開始向基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅賦體制過渡，以實施農(nóng)村義務教育“兩免一補”為標志開始向基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)同等的義務教育制度轉(zhuǎn)變，以建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度為標志開始向基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的醫(yī)療服務制度方向邁進，以探索建立農(nóng)民最低生活保障制度為標志開始向基本實現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度方向努力。十七屆三中全會已經(jīng)將城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化體制機制基本建立作為2020年農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標任務，其中新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點已經(jīng)從2009年起開展，預定目標是2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。

這些措施的成效也是有目共睹的：(1)縣鄉(xiāng)村財政收支結(jié)構(gòu)明顯改善。中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)縣鄉(xiāng)村財政收入由主要依靠農(nóng)民負擔轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽可霞壺斦D(zhuǎn)移支付。如在農(nóng)村稅費改革前，湖北省s縣和四川省L縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中“農(nóng)業(yè)四稅”與五項統(tǒng)籌所占比例均超過50％；在取消農(nóng)業(yè)稅后，來自上級的財政轉(zhuǎn)移支付均達到了其財政收入的70％以上。近兩年來，這兩個縣的縣級財政收入中來自上級的財政轉(zhuǎn)移支付也達到了50％。其支出結(jié)構(gòu)中用于農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)村義務教育、農(nóng)村社會保障的比例明顯上升。(2)縣鄉(xiāng)村財政實力有所增強，縣鄉(xiāng)村三級干部與農(nóng)村中小學教師的工資有了基本保障。(3)鄉(xiāng)村兩級的財務管理開始規(guī)范，濫收濫支、舉債建設的現(xiàn)象基本消除。

二、現(xiàn)行縣鄉(xiāng)財政體制存在的主要問題

與建設新農(nóng)村的要求相比，現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)財政體制仍然有許多不適應的方面，其主要表現(xiàn)有：

1.沒有建立有公眾參與的自下而上的公共財政體制

目前所建立的村財鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財縣管等自上而下的財政監(jiān)管體制雖然可在規(guī)范財政管理方面起到一些作用，但不能確保公共支出的效率與公正。從理論上講，基層財政最貼近公共品或服務的消費者，更容易獲得農(nóng)民對公共品或服務的需求信息，而且這些信息由基層財政使用不會出現(xiàn)因政府間信息傳遞可能發(fā)生的信息失真現(xiàn)象，更便于政府高效地安排公共支出。而基層財政能高效地提供公共服務是以轄區(qū)居民能夠準確反映其需求、有效參與決策為前提的。如果基層財政開支不能體現(xiàn)公眾的意愿，其結(jié)果既不會公平也不會有效率。中國農(nóng)村地域廣大，區(qū)域發(fā)展不均衡，自然條件、人文環(huán)境、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與種植結(jié)構(gòu)等差異極大，不同地區(qū)農(nóng)村對公共品的需求相對于城市來說差異更大。因此，縣鄉(xiāng)村財政開支更需要廣大農(nóng)民參與決策、管理和監(jiān)督。

村財鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財縣管體制雖在規(guī)范財政收支方面起到一些作用，但不利于廣大農(nóng)民行使對財政開支的民主決策、民主管理與民主監(jiān)督權：(1)鄉(xiāng)村領導人可以此為借口不公布其財政收支明細，甚至不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表或村民代表會議提交預算報告。例如，2006年以后，L縣J鎮(zhèn)就不再在公示欄內(nèi)公布財政收支情況，也不向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會提交財政預決算報告。其理由是：取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)不向農(nóng)民收取任何費用了，其主要收入來源于上級的財政轉(zhuǎn)移支付和撥款；有許多撥款是沒有計劃的，完全要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長個人爭取，根本無法納入預算；因鎮(zhèn)財縣管，其收支已經(jīng)縣相關部門嚴格審核，不需要提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會審議，也不必在公示欄公開。其下轄的村也上行下效，在2006年取消農(nóng)業(yè)稅后就不再公開財務收支細目了。理由同樣是：村沒有向村民收取任何費用，就沒有必要向村民公布賬目；現(xiàn)在是村財鎮(zhèn)管，由鎮(zhèn)領導負責審核村的收支，如果誰不放心，可到鎮(zhèn)里去查。(2)廣大農(nóng)民特別是村民代表和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表也誤以為村財鄉(xiāng)管、鄉(xiāng)財縣管是上收財政管理權，上級財政轉(zhuǎn)移支付的錢應該由上級來管，因而放松了對財政的監(jiān)管，更何況到上級查賬比在本級審賬更麻煩。s縣自從2005年實行村財鄉(xiāng)管后，盡管不少村民和村民代表對村級開支的合理性有懷疑，但從未主動到鄉(xiāng)鎮(zhèn)查過村級開支。

現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)財政預算制度與干部考核制度也不利于公眾的參與?？h鄉(xiāng)財政預算的主要問題是：(1)預算編制過程不透明，沒有廣泛征求轄區(qū)居民的意見。(2)提交人民代表大會審批的預算草案既不全面——沒有包括政府所有部門的開支，特別是沒有列支各部門的人員工資、獎金與辦公經(jīng)費，也不詳細——沒有詳盡的分類分項數(shù)據(jù)，特別是沒有將各類公共服務的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費與工程經(jīng)費區(qū)分開來。(3)預算約束力較弱，違反預算方案的行為沒有得到有力制裁?？h鄉(xiāng)村干部考核制度的主要問題是：縣鄉(xiāng)村干部考核的標準不由縣鄉(xiāng)人民代表大會或村民代表會議制定而由上級制定；考核的主要依據(jù)不是其轄區(qū)居民對公共服務是否滿意、其財政收支是否嚴格執(zhí)行了預算方案，而是其是否完成了上級領導布置的各項任務。

2.財政轉(zhuǎn)移支付不透明、不規(guī)范且結(jié)構(gòu)不合理

財政轉(zhuǎn)移支付的不透明主要表現(xiàn)在財政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)、規(guī)模、程序、去向、用途沒有向社會公開；不規(guī)范主要表現(xiàn)在中央、省、市的財政轉(zhuǎn)移支付方案不是經(jīng)人民代表大會討論通過并明文公布實施的，轉(zhuǎn)移支付資金未經(jīng)嚴格審計。其結(jié)果是縣鄉(xiāng)村三級組織及其各部門領導人都可通過個人關系到自己的上級政府及相關部門爭取資金，所爭取資金的相當部分沒有按申請的用途使用，不僅降低了轉(zhuǎn)移支付資金使用的效益，而且滋生了腐敗。如s縣是個農(nóng)業(yè)縣，在農(nóng)村稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要任務是向農(nóng)民收取各種稅費；在取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要任務是招商引資和到上級政府及相關部門爭取各種資金。每年國慶節(jié)到春節(jié)的4個月時間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領導和財政所長的主要精力都放在通過各種關系到省、市、縣各部門“找錢”上，所爭取的資金基本上沒有納入預算，其使用也沒有經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的批準與審核，留下了不少腐敗的空間。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了解決辦公經(jīng)費不足、機關工作人員的自籌工資與獎金來源問題，竟然明文規(guī)定：凡能夠從上級政府及其相關部門爭取到資金的可給予一定比例的活動經(jīng)費或獎金。于是，請客送禮甚至行賄與虛列公共開支項目等便成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭取上級資金的主要方法。

財政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在，專項轉(zhuǎn)移比重太大，一般支付比重太小。專項轉(zhuǎn)移就是中央根據(jù)國家經(jīng)濟發(fā)展情況與社會發(fā)展需要來決定農(nóng)村公共品的類別，并將財政資金直接劃撥到相關部門，通過自上而下的部門系統(tǒng)來提供相關公共品，如義務教育、鄉(xiāng)村道路建設、新合作醫(yī)療補助、土地整治等經(jīng)費是分別通過教育、交通、衛(wèi)生、國土資源等部門系統(tǒng)支付的。一般支付就是中央和省市不規(guī)定其轉(zhuǎn)移支付的具體用途，而由縣鄉(xiāng)村根據(jù)本地的實際來決定其用于公共品供給的種類。

專項轉(zhuǎn)移的好處是能夠保證資金按規(guī)定用途使用，確保國家資金的投入重點。專項轉(zhuǎn)移存在的問題是：(1)自上而下的各級部門本身就有既得利益于其中，這些部門在提供公共品時首先考慮的是部門的利益而不是農(nóng)民的利益。如劃撥給s縣的新合作醫(yī)療補助，受益最大的不是農(nóng)民，而是縣鄉(xiāng)醫(yī)療部門。其結(jié)果是實行合作醫(yī)療后，縣鄉(xiāng)醫(yī)療設備更新了，醫(yī)生待遇提高了，但醫(yī)療價格并沒有下降。(2)自上而下劃撥的專項經(jīng)費往往與農(nóng)村的實際需求有一定差異，從而不能準確反映出農(nóng)民對農(nóng)村公共品需求的偏好。如近幾年來，s縣的土地綜合治理資金有幾千萬，都是由國土部門根據(jù)上面的要求來決定其用途。這些資金沒有用于農(nóng)民最需要的水渠、泵站維修和鄉(xiāng)村道路建設，而集中用于平整土地和修建所謂的標準化渠道。其結(jié)果是每畝投入資金近萬元，但一些山坡挖成的田和由湖泊堰塘填成的田，當年根本無法種莊稼，標準化渠道根本無法供分田單干的小農(nóng)使用。(3)專項經(jīng)費容易向資源優(yōu)勢地方集中，造成扶強不扶弱的狀況。因為現(xiàn)在的某些專項撥款往往需有鄉(xiāng)村兩級配套資金，而公共品最缺乏的地方往往最貧窮落后，沒有能力配套；有能力配套的地方，公共品又相對豐富一些。如S縣鄉(xiāng)村道路建設資金在最初大多投入到了交通相對便利、有能力配套的地方；而一些偏遠地方由于沒能力配套，往往得不到資金。

一般支付的好處是，縣鄉(xiāng)政府是農(nóng)村基層政府，比較容易了解農(nóng)村公共品的需求狀況，并能分清輕重緩急，從而比較容易準確到位地供給其轄區(qū)居民最需要的公共品。存在的問題是，在缺少強有力監(jiān)督的情況下，縣鄉(xiāng)政府傾向于將更多的資源用于政績工程乃至“謀利工程”。

相比較而言，專項轉(zhuǎn)移可能比一般支付問題更多，因為專項轉(zhuǎn)移的監(jiān)管主要來自上面，是以“一對多”；一般支付的監(jiān)管主要來自廣大群眾，是以“多對少”。在監(jiān)管效力方面，“一對多”不如“多對少”。

3.農(nóng)村公共服務財政投入機制改革不到位

以“花錢買服務，養(yǎng)事不養(yǎng)人”為主要內(nèi)容的農(nóng)村公共服務財政投入機制改革，2003年開始于湖北咸安，目前在湖北、四川、河南、安徽等中西部農(nóng)業(yè)大省實行。改革的要點是：將鄉(xiāng)村事業(yè)單位中為三農(nóng)服務的農(nóng)技站、農(nóng)機站、畜牧獸醫(yī)站、水利站等站所(統(tǒng)稱“七站八所”)全部推向社會，其人員全部退出國家人事編制和財政供養(yǎng)系列，按照自愿選擇和自愿組合的原則，重新組建企業(yè)性質(zhì)的經(jīng)濟實體——農(nóng)業(yè)技術服務公司；鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年需要完成的農(nóng)村公益性服務項目，連同具體的服務時間、服務質(zhì)量、服務價格、考核結(jié)算的要求等，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級業(yè)務主管部門根據(jù)政府職能轉(zhuǎn)換的要求和可用財力的許可共同確定，并面向社會公開招標。農(nóng)業(yè)技術服務公司和凡是具有規(guī)定資質(zhì)的企事業(yè)單位、社會中介服務組織和個人，都可以通過公開、公平、公正的競爭參與政府的公益服務活動。

這種改革雖然在精簡人員和機構(gòu)、減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔上取得了一些實效，但給我國農(nóng)業(yè)技術推廣服務體系造成的危害卻是毀滅性的，它造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技專業(yè)人員的大量流失、農(nóng)業(yè)技術推廣服務網(wǎng)絡在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的斷裂。改革后，農(nóng)業(yè)技術服務公司成為自負盈虧的經(jīng)濟實體，只能以事定費、以費定崗、以崗聘人，并且大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一年一聘。農(nóng)技人員沒有了固定編制，其工資和福利也沒有了保障，干好了也不一定能干一輩子，與沒有技術、沒有固定職業(yè)的普通農(nóng)民工沒有兩樣。于是，S縣和L縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技人員中50多歲的大多提前退休，年輕的大多外出打工，目前在崗的大多在40歲左右，數(shù)量不及改革前的一半。而且在崗的農(nóng)技人員中只有少數(shù)人仍然堅信農(nóng)村不能沒有專業(yè)的農(nóng)業(yè)技術服務隊伍，將農(nóng)業(yè)技術服務推向社會不會長久，國家及地方政府總有一天會重新建立農(nóng)業(yè)技術服務網(wǎng)絡，在等待中認真從事本職工作；大多數(shù)人只愿做政府看得見、容易得到考核的表面工作，如發(fā)農(nóng)技報、搞技術培訓等，不愿認真學習業(yè)務知識，更不愿經(jīng)常深入農(nóng)戶和田間跟蹤觀察生豬、水稻、水果等的生長情況，因此不能及時發(fā)現(xiàn)禽畜和莊稼的病蟲害，不能及時對農(nóng)戶進行技術指導。近幾年S縣和L縣因禽流感、生豬高熱病、稻飛虱等高危害性的病蟲害流行和水旱災害嚴重而導致的農(nóng)業(yè)收入減少與此不無關系。

這種改革特別不利于推廣見效慢、有一定風險但有綜合效益的農(nóng)業(yè)新技術。因為農(nóng)民大多不愿承擔新技術試驗風險與成本，只有身邊的農(nóng)民示范成功后，其他人才愿意仿效。而這種示范必須有以農(nóng)技推廣為終身職業(yè)的專業(yè)技術人才全身心投入，才有可能成功。這些投入很難衡量，無法通過市場購買，非專業(yè)技術人才也不可能有這種投入。如既節(jié)水又增產(chǎn)的旱育稻技術、可以改善土質(zhì)的秸稈還田技術近幾年在四川、湖北農(nóng)村推廣緩慢，就是因為缺乏專業(yè)技術人員的大力推廣與示范。

4.縣鄉(xiāng)村財政的整體造血能力不強，且區(qū)域差別較大

新農(nóng)村戰(zhàn)略實施后，縣鄉(xiāng)村財政的整體實力有所增強，但與廣大農(nóng)民特別是貧困地區(qū)農(nóng)民對基本公共服務的需要相比，仍有差距。其主要表現(xiàn)是：縣鄉(xiāng)兩級均無自已的主體稅源，村對集體資源的支配能力下降；工商業(yè)不發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)運轉(zhuǎn)與人員工資發(fā)放尚且困難，更不用說提供農(nóng)村公共品了。如2006年L縣J鎮(zhèn)財政預算支出只有296萬元(主要來自轉(zhuǎn)移支付)，但實際支出需400多萬元，其中村組干部的工資獎金預算為56萬元，實際支出為70多萬元；機關辦公經(jīng)費、人員工資獎金(統(tǒng)稱行政管理經(jīng)費)預算為144萬元，實際支出為230多萬元；其他(含農(nóng)業(yè)、水利、道路、社保等支出)預算為96萬元，實際支出為100多萬元?？傆嬞Y金缺口100多萬元，主要靠書記、鎮(zhèn)長、財政所長通過個人關系到上級政府爭取。有意思的是，所需資金基本上可在春節(jié)前爭取到位。而且，全國大多數(shù)財政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法都類似于J鎮(zhèn)：不將政府工作人員的自籌工資與年終獎列入年初的預算支出，而在年終通過關系找上級政府及其他部門爭取資金，而且一般都能將這些資金爭取到位。

縣鄉(xiāng)村財政的區(qū)域差異不僅表現(xiàn)在發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)的差別，而且也表現(xiàn)在同一地區(qū)的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差別。如與J鎮(zhèn)相隔不遠的綿竹市x鎮(zhèn)，其所轄面積與J鎮(zhèn)相近，人口只是J鎮(zhèn)的1.5倍，但財政實力是J鎮(zhèn)的3倍。x鎮(zhèn)2006年的預算支出為843萬元，主要包括：農(nóng)業(yè)85萬元，水利(V型渠、水毀工程、水利設施)和氣象95萬元，工業(yè)交通(含村道建設補助和原修建工程遺留款)120萬元，文體廣播20萬元，教育22萬元，醫(yī)療衛(wèi)生9萬元，行政管理(含下發(fā)到村的轉(zhuǎn)移支付約100萬元)351萬元，公安28萬元，撫恤和社會福利45萬元，其他68萬元。其實際支出為900多萬元，多支出的部分主要用于水利。比較J鎮(zhèn)與x鎮(zhèn)的開支就可看出財政貧富差別：窮鎮(zhèn)用于農(nóng)村公共服務的預算資金很少，其行政管理經(jīng)費在預算中留有很大缺口，年終爭取的資金主要用于彌補這一缺口；富鎮(zhèn)預算中用于農(nóng)村公共服務的資金較多，其行政管理經(jīng)費預算留有余地，其預算執(zhí)行較好。

5.解決縣鄉(xiāng)村債務問題的措施不得力

關于縣鄉(xiāng)村債務的規(guī)模，目前還沒有全國性的權威數(shù)字，有人估計鄉(xiāng)村兩級債務已達10000億元，全國縣級政府債務大約在6000～9000億元之間。需要說明的是，全國縣鄉(xiāng)村債務分布是很不均衡的。如湖北省s縣2006年12月底的村級債務總額達到3.2億元，村平84.89萬元，人平646元；2007年初步審計的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鎮(zhèn)直各部門的負債超過2億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過1500萬元。而同為中西部地區(qū)的四川省綿竹市基本上沒有鄉(xiāng)村債務。關于鄉(xiāng)村債務的成因及危害，已有很多研究”，不再贅述。需要注意的是，不準清收前幾年的農(nóng)業(yè)稅及提留尾欠，在客觀上縱容了村民故意與鄉(xiāng)村兩級組織作對的行為和不守信用的行為，也縱容了村民對村集體和國家的賴賬行為，挫傷了以前按時足額繳納稅費、服從鄉(xiāng)村組織領導的農(nóng)民的積極性；鄉(xiāng)村兩級組織不積極償還拖欠個人的債務，嚴重地損害了農(nóng)村基層黨組織與政府的信譽。這是目前湖北等地農(nóng)村難以通過“一事一議”興辦公益事業(yè)的根本原因。

三、進一步完善縣鄉(xiāng)財政體制的建議

1.建立民主、透明、整體、有約束力的縣鄉(xiāng)村財政預算機制

從理論上講，凡是基層政府能夠做的事情，就盡量讓基層政府來做。只有基層政府做不了或做不好的事情，才應當由上一級政府或者是中央政府來做。因為基層政府更加能夠根據(jù)當?shù)氐那闆r和居民需求來提供相應的服務：一個地方的居民的喜好肯定要比總體人口的喜好要統(tǒng)一；基層政府的決策者更加了解地方的實際情況；不同地區(qū)有可能采取不同的方法提供公共服務，使用不同的方法來解決問題。地區(qū)間還可以互相學習，以提高公共服務的效率。

從目前的政府間事權劃分狀況看，縣鄉(xiāng)村三級財政在實際上也承擔了主要的農(nóng)村公共品和公共服務的供給：關系到起點公平與人力資源開發(fā)的農(nóng)村義務教育，是“分級管理、以縣為主”；關系到農(nóng)民身體健康的農(nóng)村合作醫(yī)療的資金籌集、補償以及日常運轉(zhuǎn)，由縣級組織負責，鄉(xiāng)村協(xié)助；關系到農(nóng)民基本公共福利水平的鄉(xiāng)路、村路建設，是以縣鄉(xiāng)財政投入為主，村組籌資籌勞與之配套；與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關的小型農(nóng)田水利設施的新建、改建、擴建、維修與管理，依賴縣鄉(xiāng)財政的支持與村組的協(xié)調(diào)；與農(nóng)民生活密切相關的民事糾紛調(diào)解和社會秩序的維護，主要由鄉(xiāng)村兩級組織負責。因此，從某種程度上說，縣鄉(xiāng)村三級財政資金使用的效率與公正性，直接決定了農(nóng)村的公共服務水平與政府的治理水平。而要確保這種效率與公正，必須建立民主、透明、整體、有約束力的預算制度。即縣鄉(xiāng)兩級財政預算必須得到縣鄉(xiāng)人民代表大會的審批，村級財政預算必須經(jīng)村民代表會議或村民大會審批；預算的內(nèi)容和程序必須公開，并允許公眾參與討論；預算應包括所有將要開支的項目及其規(guī)模、理由、資金來源，特別是應詳細地列支各部門的人員工資、獎金與辦公經(jīng)費和各項公共工程的資金；預算方案一經(jīng)權力機關(人民代表大會或村民代表會議)批準，必須嚴格執(zhí)行，沒有預算的項目不能開銷，已經(jīng)在預算中列支的資金不能挪用，任何違反預算方案的行為都是違法的，必須追究法律責任。

為了保證預算能真正反映當?shù)鼐用竦膶嶋H需要，必須完善現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)人民代表大會制度與村民代表會議制度：(1)代表應按小選區(qū)選舉，即按代表名額及其所代表的人口數(shù)劃分選區(qū)，盡可能使各選區(qū)的人口基本相等，一個選區(qū)選舉一名代表，其中村民代表必須居住在其所代表的村民附近，以固定選民與代表的聯(lián)系；(2)代表與選民的聯(lián)系應制度化，縣鄉(xiāng)代表應經(jīng)常深入自己的選區(qū)了解選民的公共服務需求，村民代表必須及時向村民代表會議反映所代表村民的公共服務要求；(3)適當增加縣鄉(xiāng)人民代表大會的會議次數(shù)或延長會期，以便人民代表能仔細審批預算方案和審核預算執(zhí)行情況。同時，縣鄉(xiāng)財政預算草案應在提交縣鄉(xiāng)人民代表大會審批前的一個月通過當?shù)貓蠹?、有線電視與其他媒體向社會公布，還可舉辦聽證會，以廣泛征求轄區(qū)居民意見；預算執(zhí)行情況應成為縣鄉(xiāng)人民代表大會考核縣鄉(xiāng)干部的主要依據(jù)。

2.完善財政轉(zhuǎn)移支付制度

首先，要建立透明、規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付體制。中央以及各級地方政府都應在預算中根據(jù)社會發(fā)展規(guī)劃制定詳明的財政轉(zhuǎn)移支付計劃，在提交同級人民代表大會審批后向社會公布。公布的內(nèi)容應包括每一項轉(zhuǎn)移支付的確定數(shù)額、具體去向、使用要求，以便受益地居民參與規(guī)劃管理，并接受全社會的監(jiān)督。其次，應優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。主要是清理和整合專項轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，將花錢的權力還給基層，增加基層財政的可支配財力。最后，轉(zhuǎn)移支付應遵循“雪中送炭”的原則，以縮小地區(qū)社會發(fā)展差距特別是基本公共服務水平的差距。凡是財力雄厚的地方，中央政府和上級政府應“少提供”甚至“不提供”；凡是財力不足的地方，則應當“多提供”、“及時提供”，幫助它們達到全國最基本公共服務的最低標準。

3.建立化解鄉(xiāng)村債務與預防新增債務的機制

已有債務的化解辦法為：一是認真清理，擠出債務中的水分。漏登的集體資產(chǎn)要追繳，虛報的債權債務要核減。二是認真查處干部的違紀行為。追繳他們揮霍貪占的資產(chǎn)，按比例賠償因違紀行為造成的損失。三是分類化解債務。對于向民間高息借款形成的存量負債，實行本息分離，不準利息轉(zhuǎn)本金；對以鄉(xiāng)村的名義為企業(yè)貸款而形成的債務，根據(jù)“誰受益、誰負擔”的原則，劃轉(zhuǎn)由企業(yè)償還，其中關停的企業(yè)以拍賣閑置資產(chǎn)等形式償還債務；對確系用于公益事業(yè)的合理開支，可用集體經(jīng)濟收入和按規(guī)定清收的村提留尾欠逐步償還；對因執(zhí)行義務教育達標等國家政策而造成的債務，應由中央或省級政府通過轉(zhuǎn)移支付償還；對因修建辦公大樓和干部職工住宅而產(chǎn)生的債務，應拍賣其房屋還賬。四是加大鄉(xiāng)村債權清償力度，疏通債務化解渠道。對應當繳納且有能力繳納農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅而故意拖欠的，要嚴格依照稅法規(guī)定追征，以保證基層財政收入，維護稅法的嚴肅性；對村提留尾欠，則根據(jù)數(shù)額大小和農(nóng)民的實際承受能力，分年度、有計劃地進行清收。對無能力還款的困難戶，可經(jīng)村民大會討論實行減、免、緩的政策；對一次性還清欠款有困難的農(nóng)戶，可讓其分期償還；對欠款大戶，可給予優(yōu)惠政策鼓勵其積極還款；對有能力還款而拒不償還的農(nóng)戶，需要通過訴訟程序，依法清欠。五是通過壓縮行政事業(yè)開支償還債務。凡沒有能力償還到期債務的縣鄉(xiāng)政府和村級組織，其干部不得領取年終獎，其單位不準有招待費開支，不得購買小轎車，不得興建或裝修樓堂館所，不得舉辦慶典或紀念性的會節(jié)。

預防新增債務的機制應包括：屬于中央、省、市政府承擔的支出，相關財政部門應該安排足額的經(jīng)費，不留資金缺口，盡量降低要求縣鄉(xiāng)財政配套的額度；減少上級財政對縣鄉(xiāng)財政的達標升級考核，提高縣鄉(xiāng)財政自主理財?shù)哪芰?；嚴格財政預算與審計制度，所有的預算支出必須有相應的資金來源，預算要留有余地。

4.調(diào)整分稅制與改革農(nóng)業(yè)直補方式

首先，進一步進行省以下分稅制改革，合理劃分省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政收入，完善縣鄉(xiāng)財政收入體系。可開征財產(chǎn)稅作為縣鄉(xiāng)財政的主要稅源，也可將房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等地方稅收入的大部分留給縣鄉(xiāng)兩級財政，或提高縣鄉(xiāng)財政分享的比例。其次，將村直接做為縣、鄉(xiāng)財政的預算單位，以便村集體有錢辦事和更好地發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。只有讓村集體有錢辦事，才能發(fā)揮村民民主議事的作用，調(diào)動農(nóng)民建設新農(nóng)村的積極性，村兩委才能組織村民積極主動改善生產(chǎn)生活條件，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，完善“一事一議”籌資籌勞興辦公益事業(yè)的辦法。可將“一事一議”的基本單位由村縮小為村民小組，因為相對于行政村來說，村民小組更穩(wěn)定，組內(nèi)村民間相互了解，利益較為一致，容易達成共識。為調(diào)動廣大農(nóng)民籌資籌勞興辦公益事業(yè)的積極性，國家不僅應對“一事一議”工程進行財政補貼與獎勵，而且還應維護“一事一議”的權威。只要“一事一議”得到了2/3以上村民同意，就可以對沒有正當理由而不出工出錢的受益村民進行制裁，如可用糧食直補金抵賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)也應予以協(xié)助。讓村民自主決定應當如何生產(chǎn)以及生產(chǎn)怎樣的鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品，可以更好地動員鄉(xiāng)村社區(qū)的內(nèi)源發(fā)展動力。最后，要完善農(nóng)業(yè)直補的方式。不僅要對生產(chǎn)糧食的農(nóng)戶進行直補，而且還要對農(nóng)業(yè)產(chǎn)量高的縣、鄉(xiāng)兩級政府進行補貼，以調(diào)動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

需要說明的是，以前我們曾經(jīng)主張取消農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政，是因為在農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的功能主要是從農(nóng)村吸取資源，取消其財政可以防止其債務增加與加重農(nóng)民負擔。我們現(xiàn)在主張加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設，是因為新農(nóng)村建設戰(zhàn)略實施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要功能是向農(nóng)村提供公共服務，而且經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模已經(jīng)有了大幅度擴大。

5.建立有利于農(nóng)村專業(yè)技術人才隊伍穩(wěn)定的專項財政制度

應遵照《國務院關于深化改革加強基層農(nóng)業(yè)技術推廣體系建設的意見》(國發(fā)[2006]30號)的精神，區(qū)分公益性服務與經(jīng)營性服務，加大對農(nóng)業(yè)技術公益性服務的財政投入，完善對公益性農(nóng)業(yè)技術服務與推廣的專業(yè)技術人員的管理體制，確保種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)機械、水利等專業(yè)技術人才有較穩(wěn)定的收入。

注釋：

湖北s縣和四川L縣的材料和數(shù)據(jù)來自作者近幾年在湖北荊門、四川德陽農(nóng)村所做的多次調(diào)研，后不再注明。

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