德國的移民策略

雨 春

改革開放30年，中國已經(jīng)從一個純向外移民的國家逐步成為外國人旅游、工作、居留的目的地國家。我國現(xiàn)行外國人管理制度有待改進，急需出臺具有中國特色的和國際接軌的移民法。德國的《移民法》不僅在德國意義重大，影響深遠，而且也值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

2005年1月1日，德國第一部《移民法》(《關(guān)于控制限制移民和規(guī)定歐盟公民、外國人居留與融合事宜之法》)正式生效，這標志著德國對外國移民的管理從此邁上了法制化的軌道。從《外國人法》到《移民法》，整整經(jīng)歷了14年，經(jīng)過無數(shù)次辯論、協(xié)商和修改，終獲聯(lián)邦議院和參議院的通過，法律制定過程的艱難，顯示了德國在移民問題上的困擾和對立。然而《移民法》終獲通過，則昭示了德國在對待本國人才需求問題上的務(wù)實姿態(tài)，從而實現(xiàn)了其在外國人管理、移民等問題上新的飛躍。

二戰(zhàn)后的德國移民政策及其背景

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，西德為了較快地實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)蘇，開始逐步推行勞工移民政策。20世紀70年代初，由于世界性石油危機的沖擊，西德經(jīng)濟曾長放緩，開始陷入滯脹困境。在此背景下，西德于1973年末一改積極的勞工移民政策為嚴格限制政策，1973年11月，全面停下招募外籍勞工并在國內(nèi)嚴格限制對非歐共體成員國的勞動者發(fā)放勞動許可證。與此同時，開始實行遣返政策。20世紀80年代以來，冷戰(zhàn)兩個陣營力量的對比發(fā)生變化，來自東歐、蘇聯(lián)的具有德國血統(tǒng)的移民回流增加。隨著東歐社會主義陣營的解體和兩德統(tǒng)一，從1988年到1991年間，大約有120萬居住在東歐和原蘇聯(lián)的德國人后裔移居德國。

巨大的移民壓力使德國于20世紀90年代初大幅度收緊了移民政策。1990年7月9日，德國內(nèi)政部發(fā)布了《重新調(diào)整外國人權(quán)利法》，1991年起正式實行。該法包含《外國人人境和居留法》、《聯(lián)邦哺育金法的修正》等共15章?！锻鈬朔ā窞榈谝徽?，其中規(guī)定了外國人進入德國、在德居留、或長期居留以及入籍等條件，比以往的移民法令明顯從嚴偏緊。1993年，德國又修改了避難法條文，明確了避難權(quán)的適用范圍，遣送出境程序進展加快，使得申請避難人數(shù)大幅下降。由此，德國移民政策對于新的外國移民的進入更加嚴格。

逐步向移民國家邁進

2001年7月4日，德國移民政策報告出籠。這個報告的核C、是擴大移民數(shù)量，廣招天下賢才，以應(yīng)對德國人口數(shù)量減少所帶來的社會危機和專業(yè)人才缺口所導(dǎo)致的國際競爭力下降問題。

建議政府采取新舉措的直接原因是：德國近年來人口出生率不斷下降，勞動力市場對熟練勞動力的需求一直得不到滿足，人口增長遠遠跟不上就業(yè)的需求。德國人口出生率下降和人口老齡化造成的人口比例失調(diào)從二戰(zhàn)后逐漸加重，德國移民政策報告出臺前的2000年，出生率僅為0，92％，是歐盟15國中出生率最低的國家之一。根據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局的估計數(shù)據(jù)，到2060年，德國人口總數(shù)將從目前的8200萬減少到6500萬至7000萬。屆時每7個德國人中就有1個年齡達到或超過80歲，60歲以上老年人占人口的23％，而20歲以下的青年和兒童只占21％。養(yǎng)老比例將從2000年的4.4:1下降到3:1。德國一家媒體形象地提出，“如不從國外移民，將來德國老人的輪椅由誰來推?”此外，在經(jīng)濟全球化和人才國際化的大趨勢下，德國國內(nèi)的高級人才外流現(xiàn)象也越來越嚴重，國家已出現(xiàn)了專業(yè)人才缺口的現(xiàn)象，而這又勢必削弱德國的國際競爭力。

在這種情況下，德國政府不得不考慮放松移民政策，新的移民政策報告建議每年按照2:2:1的比例通過三個渠道吸引5萬移民進入德國。其中第一部分2萬人將通過累計分數(shù)的方法獲得移民德國的許可，這主要是考慮減輕德國人口數(shù)量日漸萎縮所帶來的一系列社會問題。第二部分的2萬移民將主要作為德國目前缺口嚴重的專業(yè)人才引進。這兩個部分的移民要移居德國難度比較大。而第三部分，也就是那1萬移民要是符合新移民政策報告所說的那種經(jīng)濟和科技領(lǐng)域受過高等教育的頂尖級人才條件的話，那他們移民德國就沒有限制。此外，報告還建議德國聯(lián)邦政府成立“聯(lián)邦移民與歸化局”，專門負責(zé)移民事務(wù)和外來移民同當?shù)鼐用竦娜诤蠁栴}。這份報告的出爐最終打破了一個長期困擾德國的禁忌，承認德國是一個移民國家，這在德國的移民政策發(fā)展史上具有里程碑式的意義。

德國《移民法》出臺

由于德國人口負增長及人口老齡化的加劇，勞動力市場上專業(yè)人才匱乏，嚴重影響了德國的國際競爭力，對經(jīng)濟和社會發(fā)展也造成了巨大壓力。此外，歐盟東擴及W2"0服務(wù)貿(mào)易自由化都將給德國現(xiàn)行的勞工政策和勞動力市場帶來巨大沖擊。而德國現(xiàn)行的《外國人法》已不適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。加之“綠卡”政策在實施過程中存在疏漏，已無法充分發(fā)揮其效用，吸引到更多德國需要的外國人才。因此，修改《外國人法》，放寬移民限制，對已實施的“綠卡”政策進行調(diào)整，將這項政策上升到法律層次，制定一部《移民法》成為當務(wù)之急。2004年7月，聯(lián)邦議院和參議院同意《移民法》頒布實施，至此，德國第一部《移民法》終于走完了立法程序的全過程。

德國《移民法》的全稱為《關(guān)于控制限制移民和規(guī)定歐盟公民、外國人居留與融合事宜之法》，并明確規(guī)定《外國人法》5=2005年1月1日失效。新移民法的—項最重要的成果是：對于高素質(zhì)的外國人-—例如，科學(xué)家和計算機專業(yè)人士，德國的勞動力市場將比原來“綠卡”的規(guī)定更加開放。如果外國人滿足了這些前提條件，他們可以從一開始就獲得無限期居留許可并在德國定居下來。打算以獨立從業(yè)者身份在德國至少投資100TY歐元或者至少創(chuàng)造10個就業(yè)崗位的人，同樣可以有希望移民德國。此外，放開的部分還有，留學(xué)德國對外國學(xué)生更有吸引力，且為留學(xué)生提供了畢業(yè)后在德國居留至少一年以尋找或從事工作的機會。根據(jù)需要，合格的高校畢業(yè)生也可以簡化入籍手續(xù)。外國^管理制度對我國改革的借鑒意義

德國頒布《移民法》，它—方面著眼于德國的未來，使德國的移民政策在世界上更具活力與競爭力，另—方面提高了有關(guān)移民事務(wù)的法律可操作性和執(zhí)法的統(tǒng)一性。從1990年的《外國人法》到2005年的《移民法》，可以發(fā)現(xiàn)，德國對待外國人的態(tài)度在變，看世界的目光也在變，而當它以更加開放的姿態(tài)歡迎外國人融入德國社會時，其實更加表明了其自身更多地融入世界的愿望。從這個意義上講，德國的《移民法》不僅在德國意義重大，影響深遠，而且也值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

改革開放30年，中國已經(jīng)從一個純向外移民的國家逐步成為外國人旅游、工作、居留的目的地國家。2007年，我國駐外使領(lǐng)館以及外交部駐香港、澳門特派員公署共頒發(fā)簽證813萬，僅京滬穗三地公安機關(guān)登記在冊的常住外國人就已超過27萬,臨時居留外國人90多萬。越來越多的外國人和外國專家來華經(jīng)商、旅游、工作，開展合作，促進了我國改革開放和經(jīng)濟建設(shè)。

目前我國對外國人來華事務(wù)進行規(guī)范的法規(guī)主要有4個：一是1986年頒布的《外國人入境出境管理法》，二是1994年頒布的《外國人宗教活動管理規(guī)定及實施細則》，三是1996年頒布的《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》，四是2004年頒布的《外國人來華永久居留審批管理辦法》(以下簡稱“綠卡”制度)。其中2004年“綠卡”制度是為了解決《外國人入境出境管理法》中簽

根據(jù)德國聯(lián)邦統(tǒng)計局的估計數(shù)據(jù)，到2001年，德國人口總數(shù)將從目前的8200萬減少到6500萬至7000萬。屆時每7個德國人中就有1個年齡達到或超過80歲。60歲以上老年人占人口的23％，而20歲以下的青年和兒童只占21％。養(yǎng)老比例將從2000年的4.4:1下降到3:1。德國一家媒體形象地提出，“如不從國外移民，將來德國老人的輪椅由誰來推?”證類別籠統(tǒng)，簽證條件不明，要求材料不清，擔(dān)保人資格模糊，程序繁瑣等問題，規(guī)定了技術(shù)移民、投資移民和親屬團聚移民三類永居移民。實施該辦法是中國政府適應(yīng)經(jīng)濟全球化、推進改革開放和社會主義現(xiàn)代化，以及規(guī)范外國人在中國永久居留審批管理工作的重大行動。但是，該辦法在實施過程中仍然存在不足之處。公安部出入境管理局資料顯示，截至2007年，在中國常住外國人總共53萬多人，其中，三資企業(yè)人員1525，2Q人，外教19624人，大學(xué)以上學(xué)歷學(xué)生87215人。而全國發(fā)放的“綠卡”還不到5000張，對于一個具有13億人口的新興國家，中國需要吸引國際上的優(yōu)秀人才和國家建設(shè)急需的緊缺型人才參與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展，條件不明晰、規(guī)則不透明、管理不規(guī)范的“綠卡”帶度很難發(fā)揮應(yīng)有的效用。

根據(jù)法律規(guī)定，我國在外國人的管理流程上分為簽證發(fā)放、邊防口岸查驗、入境管控三個環(huán)節(jié)，分屬外交部、公安部和地方公安機關(guān)，而管理外國人的部門則涉及公安外專、勞動、宗教。外辦、工商、稅務(wù)等多個部門。但目前這些部門之間、多個地方機構(gòu)之間缺乏溝通協(xié)調(diào)機制，信息資源未形成共享，不僅難以形成工作支持，而且出現(xiàn)了三大管控的“邊界真空”的隱患。這種管理體制是相關(guān)部門有權(quán)力，卻沒有明確管理責(zé)任；負責(zé)管控、卻沒有明確審批權(quán)；或者管理權(quán)力分屬不明，部門爭利造成管理重疊、責(zé)任缺失。

解決上述社會問題，改革我國現(xiàn)行外國人管理制度，急需出臺具有中國特色的和國際接軌的移民法。

將對外國人管理的法規(guī)制度上升到移民法層面是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求。從德國的經(jīng)驗來看，移民法對綠—卡、外國人管理法等涉及外國人的管理機制進行了有效整合，形成了人口統(tǒng)一、條件明晰、管理規(guī)范、效能較高的法律制度，最終實現(xiàn)了與國際移民制度的接軌，有利于國家形象的提升，由此，我國更需要整合法律資源，對現(xiàn)有外國人來華管理制度進行改革，建立統(tǒng)一的移民制度管理體系，其第一要務(wù)，就是盡快出臺我國的移民法，對外國人入境出境、來華工作、居留、移民等事務(wù)進行統(tǒng)一管理。

我國的移民法要立足國情，樹立競爭意識，以吸引高技術(shù)高技能人才和限制一般性國人就業(yè)為其根本目的。德國的移民制度建立雖然有其補充人口數(shù)量急劇下降的考量，但其立法要義，在：于=解決德國高素質(zhì)人才的不足和限制一般性外國人進^德國，以及打擊在德國的非法移民。作為1人口大國，我國要設(shè)立更為嚴格的人口機制，參考傳統(tǒng)移民國家的移民管理制度，特別是其中的計分考核制、移民配額制和移民保證等精華，維護國家的整體利益。針對我國需要的技術(shù)類移民，需要設(shè)計明確的職位需求發(fā)布機制和職位標準，從而有利于移民管理部門根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展需求和勞動力市場結(jié)構(gòu)，經(jīng)常性調(diào)整所需外籍人才的職業(yè)需求，客觀評估申請人是否具備事某一職業(yè)的能力。

對移民法的認識需要從輿論上予以正確引導(dǎo)。建立我國的移民法制度，并非宣示我國將成為大量接受外國移民的國家，也并非宣示只要是外國人都可以來華工作、就業(yè)。我國傳統(tǒng)上并非接受大量移民流入的國家，在目前的發(fā)展階段，還存在大量低水平勞動力就業(yè)難、一般性勞動力待崗失業(yè)等眾多困難，將來即使這些問題得到有效解決，也很難大量吸收外國移民。借鑒德國移民法的經(jīng)驗，我國的移民法政策主要是鼓勵和吸引國外高技能人才，管理人才和我國需要的緊缺型人才來華工作，而對于一般性勞動力，則要設(shè)立嚴格的準人機制，提前限制在國門之外，不_允許其在華就業(yè)，與國內(nèi)勞動力搶奪市場。鑒于此，我國的移民法可以在稱謂上做一變通處理，可以稱之為《關(guān)于規(guī)范外國公民和外國人來華居留法》等，以消除誤解，明確我國在移民問題上的態(tài)度。另外，要加大理論研究，加強宣傳和解釋，發(fā)揮新聞媒體等輿論的作用進行有效引導(dǎo)，消除社會對“移民法”一詞的傾向性誤解。

科學(xué)完備的移民法律制度要求我國對現(xiàn)有外國人管理制度進行改革。我國的外國人管理涉及部門眾多，僅僅外國人來華工作和就業(yè)等，就涉及公安、教育、外交、人力資源和社會保障、外專等諸多部門，管理權(quán)限分散和交叉并存、管理責(zé)任不清，造成對外國人來華事務(wù)的管理混亂。借鑒德國和其他成熟移民國家的經(jīng)驗，必須建立我國統(tǒng)一的外國人管理機構(gòu)，作為移民法的主要實施機構(gòu)，統(tǒng)一歸口管理外國人來華事務(wù)，以達到立法和管理的協(xié)調(diào)和統(tǒng)—。

總之，是否建立了符合自身的移民制度和移民法制度是體現(xiàn)一個國家國際化程度的重要標志，一國在國際上話語權(quán)的增加，體現(xiàn)在其對待移民問題上的法制化程度以及與國際接軌水平，其根本在于是否擁有透明、明晰的移民管理制度和移民法，從此意義上說，德國的移民管理制度的改革為我國提供了非常有價值的借鑒。