動(dòng)物疫病區(qū)域化管理與無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)

鄭增忍 全國動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)辦公室副主任 中國動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心獸醫(yī)衛(wèi)生評(píng)估室主任

一、什么是動(dòng)物疫病區(qū)域化管理

動(dòng)物疫病區(qū)域化管理是指在國家內(nèi)部部分定義清楚的區(qū)域。

該區(qū)域可以是：?。ㄊ?、自治區(qū)）的部分或全部區(qū)域；跨省的連片區(qū)域；大型企業(yè)集團(tuán)通過建立統(tǒng)一的生物安全管理體系而建立的生物安全隔離區(qū)域。

該區(qū)域包含特定動(dòng)物疫病狀況清楚的動(dòng)物亞群體。亞群體可以被自然的或人工的地理屏障所分隔，也可在特定的動(dòng)物產(chǎn)業(yè)中，通過適當(dāng)?shù)墓芾眢w系的運(yùn)用實(shí)現(xiàn)，包括生物安全管理措施。

在該區(qū)域及其周邊一定區(qū)域?qū)?dòng)物亞群體實(shí)施了必要的監(jiān)測、控制以及生物安全措施。

動(dòng)物疫病區(qū)域化管理是國際認(rèn)可的重要?jiǎng)游镄l(wèi)生措施，主要解決動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品貿(mào)易中可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平問題，把動(dòng)物疫病對國際貿(mào)易的影響降到最低程度。

動(dòng)物疫病區(qū)域化管理適用于整個(gè)國家建立和維持無疫狀態(tài)比較困難的動(dòng)物疫病；其基本原理是以流行病學(xué)、風(fēng)險(xiǎn)分析和區(qū)域控制的原則來評(píng)價(jià)和管理來自動(dòng)物疫病的風(fēng)險(xiǎn)。

動(dòng)物疫病區(qū)域化管理可以有效的集中資源，控制或消滅特定動(dòng)物疫病，提升動(dòng)物衛(wèi)生水平，促進(jìn)國際間動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的貿(mào)易正常健康發(fā)展的作用。

OIE等國際組織自上世紀(jì)90年代以來，不斷推動(dòng)動(dòng)物疫病的區(qū)域化管理，據(jù)OIE統(tǒng)計(jì)，目前國際上有74%的國家實(shí)施動(dòng)物疫病的區(qū)域化管理，64%的國家有動(dòng)物疫病區(qū)域化管理的立法。

（一）區(qū)劃模式

1.區(qū)域區(qū)化。基于地理概念的區(qū)域化模式。鼓勵(lì)有效利用一定區(qū)域的地理資源，通過地理隔離（自然的、人工的或者法律的邊界）將動(dòng)物亞群體同其他家養(yǎng)或者野生易感動(dòng)物隔離。

2.生物安全隔離區(qū)化?；谵r(nóng)場水平實(shí)施的管理措施的區(qū)域化模式。生物安全隔離區(qū)是指在同一生物安全管理體系之下的一個(gè)或多個(gè)飼養(yǎng)場所，它們構(gòu)成一個(gè)特定動(dòng)物亞群體，該亞群體對特定的一個(gè)或多個(gè)疫病衛(wèi)生狀況清楚。對特定疫病，要求從國際貿(mào)易出發(fā)實(shí)施適當(dāng)?shù)谋O(jiān)測、控制和生物安全措施。

（二）如何實(shí)施動(dòng)物疫病區(qū)域化管理

1.對建立和維持 “區(qū)域” 所需要和可獲得的資源進(jìn)行評(píng)估。畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)、動(dòng)物衛(wèi)生水平，防控重大動(dòng)物疫病需要及公共衛(wèi)生基礎(chǔ)；人力和財(cái)政的資源，獸醫(yī)機(jī)構(gòu)的技術(shù)能力以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的有關(guān)資源。

2.區(qū)劃合理。

（1）流行病學(xué)特點(diǎn)、行政或自然區(qū)域特點(diǎn)建立適當(dāng)?shù)膮^(qū)劃模式；

（2）區(qū)域規(guī)模；區(qū)域區(qū)劃：規(guī)模適度，集中連片；生物安全隔離區(qū)劃：以企業(yè)為核心，所有生產(chǎn)單元，以屠宰場為核心，50 km半徑范圍內(nèi)。

（3）完善的屏障體系：包括地理屏障、人工屏障或生物安全屏障等；

（4）集中人力、物力和財(cái)力，加強(qiáng)動(dòng)物疫病防控的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.措施科學(xué)。

（1）管理措施：采取包括法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等綜合性管理措施；

（2）技術(shù)措施：消滅內(nèi)源風(fēng)險(xiǎn)：監(jiān)測、流行病學(xué)調(diào)查、易感動(dòng)物和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)物質(zhì)的移動(dòng)控制；蟲媒控制、消毒、生物安全措施；防堵外源風(fēng)險(xiǎn)：緩沖區(qū)、屏障體系、檢疫，指定通道，邊界控制；亞動(dòng)物群體的識(shí)別等。

二、什么是無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)

無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)是指在某一確定區(qū)域（規(guī)定的區(qū)域），在規(guī)定期限內(nèi)證明沒有發(fā)生過某種或某幾種動(dòng)物疫?。ㄒ?guī)定動(dòng)物疫?。谠搮^(qū)域內(nèi)及其邊界，對動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品及其運(yùn)輸實(shí)施有效的官方獸醫(yī)控制，并經(jīng)國家評(píng)估合格的特定地域。

一個(gè)區(qū)域既可以是一種動(dòng)物疫病的無疫區(qū)，也可以是幾種動(dòng)物疫病的無疫區(qū)。

無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)可以是免疫無疫區(qū),也可以是非免疫無疫區(qū)。

1.免疫無疫區(qū)。無疫病區(qū)域或有疫情的區(qū)域?yàn)榉乐雇鈦硗{，可謹(jǐn)慎進(jìn)行免疫接種而建立實(shí)施免疫接種的無疫區(qū)。僅適用于某些特定疫病。對免疫無疫區(qū)并沒有像非免疫無疫區(qū)那樣要求建立監(jiān)測區(qū)，但宣布無疫病要有令人信服、有效的疫病監(jiān)測證據(jù)支持。對區(qū)內(nèi)動(dòng)物必須在試驗(yàn)證明無感染后再實(shí)施免疫接種，并標(biāo)記永久性可標(biāo)識(shí)的標(biāo)志。

2.非免疫無疫區(qū)。指符合規(guī)定要求，不實(shí)施免疫接種，證明沒有引起有關(guān)疫病的病原體的地區(qū)；必要時(shí)無疫區(qū)應(yīng)該設(shè)立監(jiān)測區(qū)與其他地區(qū)及感染區(qū)相隔離。

3.保護(hù)區(qū)。是指圍繞無疫區(qū)建立的，保護(hù)無疫區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生狀況的區(qū)域，在該區(qū)域采取基于特定動(dòng)物疫病流行病學(xué)原理，防止病原傳入無疫區(qū)的措施，這些措施可以包括但不限于免疫、移動(dòng)控制以及強(qiáng)化的監(jiān)測。

4.感染區(qū)。指在某一確定區(qū)域，相關(guān)疫病的狀態(tài)沒有被證明達(dá)到規(guī)定的要求。

三、WTO-SPS動(dòng)物疫病區(qū)域化管理原則

《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)議》(SPS協(xié)議) 是WTO的重要協(xié)議，是協(xié)調(diào)國際貿(mào)易中動(dòng)物衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的主要文件。

SPS認(rèn)為，動(dòng)物疫病的存在或傳播受地理或生態(tài)條件影響比政治邊界的影響更大。SPS協(xié)定簽署后，為應(yīng)對動(dòng)物疫病帶來的貿(mào)易問題，區(qū)域化措施在全世界范圍內(nèi)得到廣泛應(yīng)用。

SPS認(rèn)可的動(dòng)植物疫病區(qū)域化是指認(rèn)可的出口區(qū)域沒有動(dòng)植物疫病或動(dòng)植物疫病發(fā)生可能性很低，該認(rèn)可的區(qū)域可以是一個(gè)國家的一部分或全部區(qū)域，也可以是跨國界的區(qū)域。

SPS協(xié)定關(guān)于認(rèn)可承認(rèn)非疫區(qū)和低度流行區(qū)的規(guī)定主要在第六條：成員國應(yīng)認(rèn)可病蟲害非疫區(qū)及低度流行區(qū)的概念，在評(píng)估一區(qū)域的動(dòng)物衛(wèi)生與植物衛(wèi)生特點(diǎn)時(shí)，各成員應(yīng)特別考慮特定病害或蟲害的流行程度、是否存在根除或控制計(jì)劃以及有關(guān)國際組織可能制定的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)或指南等。對這些區(qū)域的認(rèn)可應(yīng)根據(jù)地理、生態(tài)系統(tǒng)、流行病監(jiān)測以及動(dòng)物衛(wèi)生與植物衛(wèi)生控制的有效性等因素。聲明其領(lǐng)土內(nèi)區(qū)域?qū)俨∠x害非疫區(qū)或低度流行區(qū)的出口成員，應(yīng)提供必要的證據(jù)，以便向進(jìn)口成員客觀地證明此類區(qū)域?qū)佟⑶矣锌赡芾^續(xù)屬病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)。應(yīng)使進(jìn)口成員獲得進(jìn)行檢查、檢驗(yàn)及其他有關(guān)程序的合理機(jī)會(huì)。

SPS 委員會(huì)在1999 年對WTO《SPS 協(xié)定》的第一次審議中注意到，SPS的區(qū)域化原則提供了一條有效的技術(shù)和管理方法，它保證了一個(gè)國家不會(huì)因?yàn)閮H出現(xiàn)一例疫病或一例蟲害就剝奪了貿(mào)易機(jī)會(huì)。

WTO成員國就如何實(shí)施第六條一直爭論不休，2003 年6 月開始，SPS委員會(huì)就執(zhí)行該條款時(shí)對區(qū)域化進(jìn)行認(rèn)可等有關(guān)問題啟動(dòng)了非正式會(huì)議展開了廣泛的討論，建議建立認(rèn)可無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)或低度流行區(qū)評(píng)估和認(rèn)可的程序和時(shí)間框架，建立“SPS意義上”認(rèn)可病蟲害無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)或低度流行區(qū)的貿(mào)易程序。

2008年5月16日，SPS正式發(fā)布了“進(jìn)一步實(shí)施SPS協(xié)議第6條的指南（G/SPS/48）”。主要包括認(rèn)可出口國區(qū)域動(dòng)物疫病狀況的基本原則、推薦步驟和程序。

四、OIE的動(dòng)物疫病區(qū)域化管理

OIE作為世界上權(quán)威的動(dòng)物衛(wèi)生組織，認(rèn)為進(jìn)口動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品會(huì)對進(jìn)口國帶來一定程度的風(fēng)險(xiǎn)，因此，動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的國際貿(mào)易既要考慮確保貿(mào)易不受阻礙，又要確保對人和動(dòng)物健康無不可接受的風(fēng)險(xiǎn)。

OIE規(guī)定，對于其它還沒有特定官方認(rèn)可程序的疫病，成員國也可宣布其國家或國家內(nèi)某地區(qū)處于無疫狀態(tài)，但必須提供相關(guān)疫病的流行病學(xué)信息支持，并符合《陸生動(dòng)物衛(wèi)生法典》的要求，WTO-SPS協(xié)議認(rèn)可其無疫狀態(tài)。

在2003年6月24-25日召開的WTO-SPS會(huì)議上，OIE代表就動(dòng)物疫病區(qū)域化管理提出了新的理念，OIE認(rèn)為，對于那些難以在國界或邊界處控制其傳入的疫病，應(yīng)用傳統(tǒng)的區(qū)域化概念，在整個(gè)國家水平或在一定區(qū)域水平建立和維持無疫狀態(tài)是比較困難的。除了傳統(tǒng)的基于地理概念的區(qū)劃措施外，基于企業(yè)/農(nóng)場水平的管理也應(yīng)該包括在內(nèi)，一些禽和豬的疫病可以通過企業(yè)的生物安全措施來控制，如禽流感可以作為這種新概念的第一個(gè)動(dòng)物疫病，認(rèn)為在企業(yè)保護(hù)區(qū)類該病很少流行，提出了生物安全隔離區(qū)劃的概念。

生物安全隔離區(qū)劃不僅可以在無疫的國家或區(qū)域發(fā)生動(dòng)物疫病后應(yīng)用這種區(qū)劃模式進(jìn)行疫病控制和撲滅，也可以在有疫情的國家或區(qū)域，利用這種模式凈化疫情，促進(jìn)貿(mào)易便利化。

生物安全隔離區(qū)盡管地理位置不同,但拓展“風(fēng)險(xiǎn)邊界”范圍超出了地理學(xué)的層面，有利于動(dòng)物疫病控制。

建立生物安全隔離區(qū)不僅應(yīng)考慮疫病的流行病學(xué)狀況，而且要考慮包括環(huán)境因素，疫病的監(jiān)測水平，獸醫(yī)機(jī)構(gòu)及其他主管當(dāng)局的性質(zhì)、能力，及應(yīng)用適當(dāng)生物安全措施的能力。

（一）OIE生物安全隔離區(qū)劃的概念

生物安全隔離區(qū)劃是指一個(gè)國家用于對其國境內(nèi)具有清楚衛(wèi)生狀況的動(dòng)物亞群體進(jìn)行定義和管理的一個(gè)過程。這種區(qū)域化模式是以企業(yè)為核心和基礎(chǔ)的，即通過采取嚴(yán)格生物安全管理和良好飼養(yǎng)操作規(guī)范等手段，建設(shè)無疫生物安全隔離區(qū)。

“生物安全隔離區(qū)”的主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是居于其中的動(dòng)物作為同風(fēng)險(xiǎn)群體沒有或只有有限流行病學(xué)聯(lián)系的特定群體是可以清楚識(shí)別的。

確保識(shí)別這個(gè)亞群體以及確認(rèn)和維持它衛(wèi)生狀況的各種措施應(yīng)當(dāng)進(jìn)行詳細(xì)記錄，并且必須考慮所關(guān)注疾病的流行病學(xué)特征。

（二）OIE動(dòng)物疫病區(qū)域化管理的基本原則

1.要?jiǎng)澏茖W(xué)、合理、有效的區(qū)域界線，并且通過官方渠道公之于眾?！皡^(qū)域”的范圍和界限應(yīng)該由獸醫(yī)主管部門基于自然、人為或法律的界限來劃定。“生物安全隔離區(qū)域”的有關(guān)規(guī)定應(yīng)該由獸醫(yī)主管部門基于相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)諸如生物安全管理和飼養(yǎng)規(guī)范而制定。

2.要有有效的獸醫(yī)組織和管理機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定定義區(qū)域的動(dòng)物亞群體，建立和維持動(dòng)物衛(wèi)生狀況清楚的區(qū)域的程序應(yīng)當(dāng)滿足適當(dāng)?shù)沫h(huán)境，毗鄰區(qū)域的動(dòng)物疫病狀況，依據(jù)特定疫病的流行病學(xué)特點(diǎn)、環(huán)境因素及實(shí)施生物安全措施情況。

3.對象疫病必須是法定報(bào)告疫病，要有疫病的合理有效的臨床及流行病學(xué)監(jiān)測體系和疫情報(bào)告制度。

4.獸醫(yī)機(jī)構(gòu)包括實(shí)驗(yàn)室應(yīng)能提供完整、可信的關(guān)于區(qū)域的相關(guān)文件記錄；能對動(dòng)物亞群體有效標(biāo)識(shí)和識(shí)別，動(dòng)物疫病歷史狀況清楚。

5.要有必要的法律支持和資金支持；對區(qū)域的各種資源包括財(cái)政資源、人力資源，包括實(shí)驗(yàn)室的技術(shù)能力進(jìn)行評(píng)估。

6.獸醫(yī)機(jī)構(gòu)與行業(yè)企業(yè)建立良好的合作關(guān)系，各盡其責(zé)。

五、中國的無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)

在無疫區(qū)示范區(qū)的示范和帶動(dòng)下，北京、上海、山東、江蘇、浙江、合肥等地還自籌資金建立無疫區(qū) 。

南京、廣州運(yùn)用動(dòng)物疫病區(qū)域化控制理念，建設(shè)國際馬術(shù)比賽場所：南京承擔(dān)建設(shè)奧運(yùn)遺產(chǎn)項(xiàng)目——無馬屬動(dòng)物疫病區(qū)；廣州為2010年亞運(yùn)會(huì)——建設(shè)廣州從化無馬屬動(dòng)物疫病區(qū)。

為規(guī)范無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)，農(nóng)業(yè)部先后制定了《全國無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方案》、《無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)條件》等規(guī)范性文件。

一些地方先后頒布實(shí)施了無疫區(qū)建設(shè)條例或辦法等地方法規(guī)。

2004年，農(nóng)業(yè)部提出無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)從建設(shè)階段轉(zhuǎn)為評(píng)估階段，組織專家起草制定了一系列無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)管理評(píng)估的法律法規(guī)。

2009年11月，農(nóng)業(yè)部要求全國動(dòng)物衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)組成專家組對海南省免疫無口蹄疫區(qū)進(jìn)行了評(píng)估，評(píng)估結(jié)論認(rèn)為海南免疫無口蹄疫建設(shè)符合國家《無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理技術(shù)規(guī)范（試行）》的要求，達(dá)到了國家無疫區(qū)評(píng)估驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。2009年12月農(nóng)業(yè)部副部長高鴻賓在公布儀式上，宣布海南省免疫無口蹄疫區(qū)正式建成。海南省免疫無口蹄疫區(qū)的建設(shè)成功，標(biāo)志著我國無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)和動(dòng)物疫病區(qū)域化管理已經(jīng)進(jìn)入了新階段，具有劃時(shí)代的里程碑意義。

2010年11月12日，第16屆亞運(yùn)會(huì)將在廣州舉行，為了保障亞運(yùn)會(huì)馬術(shù)比賽的順利進(jìn)行，廣東省于2007—2009年在馬術(shù)比賽所在地從化市建設(shè)了無規(guī)定馬屬動(dòng)物疫病區(qū)，廣州亞運(yùn)無規(guī)定馬屬動(dòng)物疫病區(qū)已于2009年10月正式通過農(nóng)業(yè)部評(píng)估，這標(biāo)志著我國第一個(gè)無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)已正式建成，2010年5月11日，歐盟發(fā)布?xì)W盟第2010/266號(hào)決議，認(rèn)可廣州無規(guī)定馬屬動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)成就，決定將該區(qū)域列入可向歐盟永久出口馬匹的國家和地區(qū)名錄。