關(guān)于協(xié)商性法律監(jiān)督問(wèn)題①

趙繼明

(山東省濱州市人民檢察院,山東濱州 256603)

關(guān)于協(xié)商性法律監(jiān)督問(wèn)題①

趙繼明

(山東省濱州市人民檢察院,山東濱州 256603)

檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),就這決定了檢察改革的方向和重點(diǎn)必定要放在如何發(fā)揮好檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位和作用上來(lái)。在檢察機(jī)關(guān)正式提出檢察改革的十多年間,各級(jí)檢察機(jī)關(guān)圍繞擴(kuò)大和強(qiáng)化法律監(jiān)督、查處和糾正執(zhí)法不嚴(yán)和司法不公的行為進(jìn)行了不懈的探索和創(chuàng)新,其中協(xié)商性法律監(jiān)督就是其中重要的探索成果。

一、協(xié)商性法律監(jiān)督是在我國(guó)檢察工作實(shí)踐中創(chuàng)造的一種監(jiān)督模式

最高人民檢察院于 2000年和 2005年相繼出臺(tái)了兩部《三年改革實(shí)施意見(jiàn)》,積極穩(wěn)妥地加快推進(jìn)檢察改革。特別是在擴(kuò)大和強(qiáng)化法律監(jiān)督方面,檢察權(quán)在憲法和法律上基本上沒(méi)有實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的情況下,針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的突出問(wèn)題,通過(guò)與相關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)范性文件,推出了許多改革舉措。主要有:為了防止和糾正有案不立、以罰代刑的現(xiàn)象,會(huì)同全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部等部門聯(lián)合下發(fā)一系列文件,明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法部門移送涉嫌犯罪案件的法律監(jiān)督職責(zé)和程序;為防止和糾正超期羈押,會(huì)同有關(guān)部門建立了羈押期限告知、期限屆滿提示、檢查通報(bào)、超期投訴和責(zé)任追究等加強(qiáng)工作銜接和法律監(jiān)督的工作制度;為了加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督,商同有關(guān)部門先后出臺(tái)了《進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)保外就醫(yī)的法律監(jiān)督的通知》、《關(guān)于在社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中加強(qiáng)法律監(jiān)督的通知》、《關(guān)于減刑假釋法律監(jiān)督工作的程序規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管漏管檢察監(jiān)督的意見(jiàn)》等一系列規(guī)范性文件,同監(jiān)獄、看守所建立監(jiān)督聯(lián)系工作制度;加大查辦職務(wù)犯罪力度,會(huì)同相關(guān)部門制定了職務(wù)犯罪線索移送工作制度等。以上檢察改革舉措均在實(shí)踐中收到了良好效果。如在防止和糾正超期羈押方面,通過(guò)會(huì)同相關(guān)部門建立工作制度,各訴訟環(huán)節(jié)新發(fā)生的超期羈押從 2004年的 4947人 (次)下降為 2007年的 85人 (次),在檢察環(huán)節(jié)杜絕了超期羈押。①萬(wàn)春:《黨的十五大以來(lái)檢察改革的回顧與展望》,《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第 4期。

在高檢院的示范和帶動(dòng)下,各地檢察院為解決實(shí)踐中遇到的問(wèn)題在現(xiàn)有政治、法律和政策的框架內(nèi),積極探索實(shí)踐,圍繞擴(kuò)大和強(qiáng)化法律監(jiān)督進(jìn)行了許多改革,創(chuàng)造出許多鮮活的經(jīng)驗(yàn)。如民事行政監(jiān)督方面的再審檢察建議、執(zhí)行監(jiān)督,刑事審判監(jiān)督中量刑建議,偵查監(jiān)督方面的公安機(jī)關(guān)變更強(qiáng)制措施報(bào)備制度、逮捕必要性論證以及行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制,等等。這些改革措施基本上是通過(guò)協(xié)商一致、會(huì)簽規(guī)范性文件形成的,在實(shí)踐中取得了良好的效果,并得到了廣泛的推廣,顯示出頑強(qiáng)的生命力和適應(yīng)力。②吳大華等:《試論刑事協(xié)商制度在我國(guó)的構(gòu)建 》,《政法論叢》2008年第 5期。比如再審檢察建議,以筆者所在檢察院為例,目前已從個(gè)別院推廣到所有院,2004年到 2006年 3年間,全市共提出再審檢察建議 280件,是提出抗訴案件數(shù) (196件)的 1.4倍多,被法院采納 269件,采納率達(dá) 95%,且辦案期限同比大大縮短。有的簡(jiǎn)單民事案件通過(guò)再審檢察建議只需月余就能辦結(jié),而通過(guò)抗訴則需要約 3個(gè)月的時(shí)間。③如在一起借貸糾紛申訴案,經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)一審判決適用法律錯(cuò)誤,通過(guò)向法院發(fā)出再審檢察建議,法院依法采納,經(jīng)再審雙方調(diào)解結(jié)案。本案從受理到結(jié)案僅用了 38天時(shí)間,當(dāng)事人感動(dòng)的說(shuō),“沒(méi)想到檢察院的辦事效率這么高,僅用 1個(gè)月的時(shí)間就解決了我 2年多的煩心事?！?/p>

總之,無(wú)論是高檢院自上而下推出的這些改革措施,還是各地檢察院在實(shí)踐中創(chuàng)造的改革經(jīng)驗(yàn),都已經(jīng)產(chǎn)生或正在發(fā)揮積極的監(jiān)督效應(yīng)。正如季衛(wèi)東先生所言,“歷史的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)反復(fù)地證明,理論上很完美的制度并不一定可以付諸實(shí)施,而行之有效的制度卻未必是事先設(shè)計(jì)好的”。①季衛(wèi)東:《法治與選擇》,《中外法學(xué)》1993年第 4期。

總結(jié)分析這些改革措施和經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn),它們都是通過(guò)監(jiān)督者與被監(jiān)督者雙方的協(xié)商來(lái)實(shí)施法律監(jiān)督,這與傳統(tǒng)的法律監(jiān)督模式不同,與監(jiān)督者與被監(jiān)督者要保持距離的傳統(tǒng)法律監(jiān)督觀念也存在很大差異。本文將這種監(jiān)督模式定義為協(xié)商性法律監(jiān)督。在這里需要說(shuō)明的是,本文使用的協(xié)商性法律監(jiān)督這一概念僅僅是一個(gè)描述性的概念,借以與傳統(tǒng)的剛性法律監(jiān)督相區(qū)別,并無(wú)意從理論上闡述什么是協(xié)商性法律監(jiān)督,以及這種定義是否準(zhǔn)確。協(xié)商性法律監(jiān)督在實(shí)踐運(yùn)行中呈現(xiàn)出以下五個(gè)特征。

一是監(jiān)督雙方的配合性。協(xié)商性法律監(jiān)督是通過(guò)雙方協(xié)商配合,達(dá)成共識(shí),聯(lián)合制定相關(guān)規(guī)范性文件和工作意見(jiàn)來(lái)實(shí)施,既體現(xiàn)雙方的意志合力,也暗含著被監(jiān)督者主動(dòng)、真誠(chéng)地接受監(jiān)督。

二是監(jiān)督過(guò)程的溝通性。不僅它的產(chǎn)生和形成過(guò)程需要監(jiān)督與被監(jiān)督雙方的交流溝通;而且在具體實(shí)施過(guò)程中,雙方也經(jīng)常就實(shí)踐中存在的認(rèn)識(shí)不一致或出現(xiàn)的具體問(wèn)題進(jìn)行書(shū)面或面對(duì)面的交流溝通。

三是監(jiān)督方式的說(shuō)理性。與粗線條的指出哪里不對(duì)、什么地方違法的監(jiān)督方式不同,協(xié)商性法律監(jiān)督不僅要指出監(jiān)督事項(xiàng) (是什么),更重要的是要詳細(xì)闡明具體的事實(shí)、理由和法律依據(jù) (為什么),通過(guò)細(xì)致說(shuō)理論證來(lái)說(shuō)服被監(jiān)督者主動(dòng)接受監(jiān)督。在這種監(jiān)督模式下,說(shuō)理是傳遞監(jiān)督意見(jiàn)的重要載體。

四是監(jiān)督效力的相對(duì)柔性。與抗訴、立案監(jiān)督等剛性法律監(jiān)督手段相比較,監(jiān)督意見(jiàn)不必定引發(fā)和產(chǎn)生一定的法律效果,監(jiān)督是否有成效,很大程度上依賴于被監(jiān)督者是否真心接受監(jiān)督。

五是監(jiān)督背后蘊(yùn)含著不同程度的剛性。盡管這種監(jiān)督本身在法律上沒(méi)有確定性效力,但也不是沒(méi)有原則的協(xié)商,更不存在日常話語(yǔ)“協(xié)商”中所暗含的妥協(xié)和讓步,必須嚴(yán)格遵守憲法和法律的規(guī)定,這與目前興起的協(xié)商性司法 (通過(guò)當(dāng)事人的利益博弈、妥協(xié)和讓步來(lái)實(shí)現(xiàn))不同,其背后是以監(jiān)督權(quán)力為支撐或威懾的,如再審檢察建議、執(zhí)行監(jiān)督、量刑建議是以抗訴權(quán)為后盾的,行政執(zhí)法和刑事司法相銜接的工作機(jī)制是以查辦職務(wù)罪的偵查權(quán)為后盾的,這些是由檢察職能衍生出來(lái)的,也是這種看似軟弱無(wú)力的監(jiān)督方式能發(fā)揮積極的作用并收到良好監(jiān)督效果的一個(gè)重要原因。

從以上特征可以看出,協(xié)商性法律監(jiān)督實(shí)踐已經(jīng)在事實(shí)上突破了傳統(tǒng)法律監(jiān)督的一些理論和觀念,如雙方的配合協(xié)商性,突破了監(jiān)督者與被監(jiān)督者存在制約關(guān)系、雙方要保持一定距離的觀念;監(jiān)督效力的不確定性突破了監(jiān)督必須發(fā)生確定性的效力,否則就談不上監(jiān)督的觀點(diǎn)。這些都會(huì)拓寬我們對(duì)法律監(jiān)督的認(rèn)識(shí),豐富和發(fā)展法律監(jiān)督理論。當(dāng)然,這種監(jiān)督模式也存在一些不足,最突出的就是這種監(jiān)督模式具有明顯的不穩(wěn)定性。由于其有效運(yùn)作很大程度上要依賴監(jiān)督者積極進(jìn)行監(jiān)督和被監(jiān)督者真心接受監(jiān)督,雙方的工作態(tài)度直接影響到監(jiān)督的成效,容易在實(shí)踐中產(chǎn)生隨意性、不連續(xù)性,再加上部門利益的干擾,使其存在向形式化方向發(fā)展的潛在可能。這種監(jiān)督模式在各地發(fā)展不平衡以及成效不一的事實(shí)也充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。②甄貞等:《我國(guó)檢察改革的整體方法與布局設(shè)計(jì)》,《政法論叢》2008年第 6期。

二、協(xié)商性法律監(jiān)督是當(dāng)前擴(kuò)大和強(qiáng)化法律監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)選擇

經(jīng)驗(yàn)告訴我們,“完善的不一定可行,而可行的往往是不完美的”。協(xié)商性法律監(jiān)督也是如此,它是在不斷適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治生活狀況、回應(yīng)中國(guó)社會(huì)需求和遵循務(wù)實(shí)改革策略中形成和發(fā)展起來(lái)的,盡管與理想的改革目標(biāo)相比尚存在很大差距,但卻是檢察改革健康發(fā)展的一條可行、有效、務(wù)實(shí)的途徑。

第一,協(xié)商性法律監(jiān)督適應(yīng)中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治生活的狀況

檢察改革作為司法改革乃至政治體制改革的一部分,其改革的空間和力度在很大程度上受制于宏觀政治體制改革的進(jìn)展,這就決定了我們的檢察改革必須在現(xiàn)有的政治框架內(nèi)進(jìn)行。

從中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治架構(gòu)看,一方面,盡管憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在國(guó)家政治生活中居重要地位,但由于檢察權(quán)如何配置是由國(guó)家的政治制度、憲政安排和國(guó)情特點(diǎn)決定的,是在長(zhǎng)期的政治實(shí)踐中形成的。③萬(wàn)毅:《檢察權(quán)若干基本理論問(wèn)題研究——返回檢察理論研究的始點(diǎn)》,《政法論壇》2008年第 3期。中國(guó)沒(méi)有像蘇聯(lián)那樣賦予檢察機(jī)關(guān)以強(qiáng)有力的監(jiān)督權(quán)力,也是由中蘇不同的革命道路和國(guó)情所決定的。④謝鵬程:《前蘇聯(lián)檢察制度給我們留下了什么》,《檢察日?qǐng)?bào)》http://www.jcrb.com.如果枉顧這一事實(shí),寄希望于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)修改或制定法律,賦予檢察機(jī)關(guān)更多更大的監(jiān)督權(quán)力,即實(shí)行擴(kuò)權(quán)性的改革,就很可能會(huì)與長(zhǎng)期形成的已經(jīng)具有相當(dāng)穩(wěn)定性的國(guó)家權(quán)力安排相沖突,而且在實(shí)踐中也難以取得實(shí)實(shí)在在的成效。就連作為檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理改革措施的主訴檢察官制度,也因與現(xiàn)有的人事管理體制相沖突,而在實(shí)踐中難以推行,在許多地方已基本停止。另一方面,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會(huì)制度決定了檢察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)雖然分工不同,但有著共同的目標(biāo)使命,具有高度統(tǒng)一性,完全能夠通過(guò)協(xié)商方式較好地理順監(jiān)督關(guān)系,再加上檢察機(jī)關(guān)所監(jiān)督的主要對(duì)象司法機(jī)關(guān)都在黨的政法委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,日常工作中也經(jīng)常進(jìn)行業(yè)務(wù)往來(lái),無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)層還是具體執(zhí)法層面,都能夠通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn),這也為協(xié)商性法律監(jiān)督的順利實(shí)施提供了必要的條件。

第二,協(xié)商性法律監(jiān)督積極回應(yīng)當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的需求

當(dāng)前,我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期,各方面的體制和機(jī)制尚不健全,加之中國(guó)歷史上長(zhǎng)期缺乏依法辦事的傳統(tǒng),致使執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、貪污腐敗等現(xiàn)象十分突出,人民群眾對(duì)此反應(yīng)強(qiáng)烈。這些都需要檢察機(jī)關(guān)不斷擴(kuò)大和加強(qiáng)法律監(jiān)督,及時(shí)有效查處和糾正執(zhí)法不嚴(yán)、貪污腐敗和司法不公等問(wèn)題,切實(shí)發(fā)揮好法律監(jiān)督職能。但同時(shí)我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到,現(xiàn)行法律關(guān)于法律監(jiān)督的規(guī)定不夠完善,法律監(jiān)督權(quán)限規(guī)定得過(guò)于籠統(tǒng),監(jiān)督范圍不明確,監(jiān)督措施規(guī)定得不完備,程序不健全,被監(jiān)督對(duì)象義務(wù)不確定,等等。在具體實(shí)踐中造成了“帽子大”、虛權(quán)多、實(shí)權(quán)小,檢察機(jī)關(guān)所享有的監(jiān)督資源非常有限,與公安機(jī)關(guān)和法院相比,機(jī)構(gòu)和人員等力量也相對(duì)薄弱,難以有效地實(shí)施法律監(jiān)督。這是造成檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督難、難監(jiān)督的根本原因所在。

從我國(guó)目前檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的實(shí)際情況出發(fā),協(xié)商性法律監(jiān)督在法律的原則性規(guī)定范圍內(nèi),通過(guò)與相關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)商,從擴(kuò)大和強(qiáng)化法律監(jiān)督資源著眼,從注重監(jiān)督的實(shí)際效果出發(fā),放下監(jiān)督者的架子,以開(kāi)放的姿態(tài),主動(dòng)走出去,注重在溝通、協(xié)調(diào)、配合中搞好監(jiān)督,在一致行動(dòng)中加強(qiáng)監(jiān)督,彌補(bǔ)了法律層面監(jiān)督規(guī)定的不足,與法律上剛性法律監(jiān)督形成良性互動(dòng),擴(kuò)大了法律監(jiān)督的范圍、途徑和方式,提高了法律監(jiān)督的效率,取得了更加積極的監(jiān)督效果,而且為后續(xù)的法律修改和制度構(gòu)建積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

第三,協(xié)商性法律監(jiān)督遵循漸進(jìn)性改革的策略原則

走漸進(jìn)性的改革道路是我國(guó)改革取得成功的重要經(jīng)驗(yàn)之一。我國(guó)缺乏法治建設(shè)的傳統(tǒng)使得我國(guó)司法改革更加漫長(zhǎng)和艱難,因?yàn)?“中國(guó)現(xiàn)代法治的建立和形成最需要的也許是時(shí)間,因?yàn)槿魏沃贫?、?guī)則、習(xí)慣和慣例在社會(huì)生活中的形成和確立都需要時(shí)間,而時(shí)間是超出任何個(gè)人或一些人的能力的,是上帝的事業(yè)”。①蘇力:《變法、法治及本土資源》,轉(zhuǎn)引自龍宗智《論司法改革中的相對(duì)合理主義》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1999年第 2期。這就需要在循序漸進(jìn)的改革中,正確處理好司法制度和技術(shù)的關(guān)系。制度和技術(shù)作為法治建設(shè)這個(gè)系統(tǒng)工程的兩個(gè)關(guān)鍵要素,從功能作用上來(lái)看,兩者是互補(bǔ)的。一方面,制度為技術(shù)發(fā)展提供良好的平臺(tái);另一方面,制度合理性需要技術(shù)合理性的支撐,且在制度合理性不足的情況下,技術(shù)性的操作規(guī)范或操作方法的合理化至少可以在一定程度上減少制度不合理所造成的負(fù)面影響。從兩者演變發(fā)展的進(jìn)程來(lái)看,制度問(wèn)題更難解決而技術(shù)問(wèn)題更便于處理,往往是技術(shù)創(chuàng)造在先,制度構(gòu)建在后,制度需要從技術(shù)中不斷汲取養(yǎng)分。因此,在制度性的變革尚不具備現(xiàn)實(shí)條件的背景下,強(qiáng)調(diào)司法技術(shù)的合理化,提高司法的可操作性,以技術(shù)彌補(bǔ)制度的不足,用技術(shù)拉動(dòng)制度,無(wú)疑是推進(jìn)改革的一項(xiàng)更具可行性的策略。正如賀衛(wèi)方所指出的:“制度建構(gòu)也仿佛積薪,需要累積性的努力,如果具體制度的建設(shè)長(zhǎng)期被忽視,只是一味地寄希望于所謂根本性的改革,那么,改革充其量只能獲得一些表層的成果?！雹谫R衛(wèi)方:《司法改革中的上下級(jí)關(guān)系》,《法學(xué)》1998年第 9期。

協(xié)商性法律監(jiān)督作為在檢察實(shí)踐中創(chuàng)造的一種法律監(jiān)督模式,正是立足于實(shí)踐的可操作性,注重監(jiān)督的實(shí)效性,從監(jiān)督技術(shù)創(chuàng)新入手,從便于監(jiān)督的部門和需要監(jiān)督的環(huán)節(jié)做起,在現(xiàn)行的法律框架內(nèi),另辟蹊徑,積極探索,最終通過(guò)技術(shù)上“量”的積累達(dá)到制度上變革的“質(zhì)”的飛躍,實(shí)現(xiàn)了改革的制度理性和實(shí)踐理性的統(tǒng)一,成為當(dāng)前擴(kuò)大和強(qiáng)化法律監(jiān)督的一條務(wù)實(shí)路徑。如果沒(méi)有這一過(guò)程或階段量的積累,只是著眼于從根本上改革現(xiàn)行監(jiān)督制度而創(chuàng)立宏大的理論體系或設(shè)計(jì)一套看似完美的法律監(jiān)督制度體系,必將因缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)支撐,或條件不具備,或阻力太大,根本不可能得到落實(shí)。

協(xié)商性法律監(jiān)督產(chǎn)生于中國(guó)檢察工作實(shí)踐,是改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶。它的不斷發(fā)展,必將會(huì)豐富和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的理論體系,并探索出一條符合中國(guó)檢察工作規(guī)律的檢察改革道路。

D926.3

A

1003—4145[2010]08—0073—03

2010-03-26

趙繼明,濱州市人民檢察院黨組書(shū)記、檢察長(zhǎng)。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)