京津冀區(qū)域一體化中行政壁壘與科學(xué)決策的矛盾

郭雨馨 張曉旭 劉怡彤

摘? ? 要：京津冀區(qū)域一體化是三方共同的期待，然而三地的行政壁壘的負(fù)面作用在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中表現(xiàn)非常突出，多年的一體化進(jìn)程仍停留在國(guó)家宏觀政策層面和科學(xué)研究層面。本文以京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化為背景，以首都第二機(jī)場(chǎng)爭(zhēng)奪戰(zhàn)為例，探討一體化區(qū)域內(nèi)行政壁壘與科學(xué)發(fā)展觀的矛盾，并從積極探索行政區(qū)劃改革、始終堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀念兩方面提出對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：行政壁壘;科學(xué)決策;機(jī)場(chǎng)選址;區(qū)域一體化

京津冀一體化的概念自 20 世紀(jì)提出至今，已將近 30 年，反觀京津冀一體化過(guò)程緩慢且困難重重，所取得的成效有限。[1]京津冀區(qū)域一體化是三方共同的期待，然而，三地的行政壁壘的負(fù)面作用在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中表現(xiàn)的非常突出，多年的一體化進(jìn)程仍停留在國(guó)家宏觀政策層面和科學(xué)研究層面。在京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下，首都第二機(jī)場(chǎng)爭(zhēng)奪戰(zhàn)對(duì)于研究一體化區(qū)域內(nèi)行政壁壘與科學(xué)發(fā)展觀的矛盾，具有典型的現(xiàn)實(shí)意義。

功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的區(qū)域機(jī)場(chǎng)群是拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、京津冀協(xié)同發(fā)展的強(qiáng)勁引擎，北京、河北、天津構(gòu)建地區(qū)多機(jī)場(chǎng)系統(tǒng)建設(shè)對(duì)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、周邊城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育等具有積極意義。然而，建設(shè)超大規(guī)模的新機(jī)場(chǎng)，牽涉眾多利益主體、眾多利益環(huán)節(jié)，由此其選址過(guò)程成為激烈的地區(qū)博弈過(guò)程，在這一過(guò)程中，地區(qū)的行政壁壘影響著選址決策的科學(xué)性，重大項(xiàng)目決策的出發(fā)點(diǎn)首先考慮的是自身利益，科學(xué)與否并非決策的最主要因素。

一、選址爭(zhēng)奪戰(zhàn)分析

本文選取首都第二機(jī)場(chǎng)選址爭(zhēng)奪戰(zhàn)作為區(qū)域行政壁壘研究案例，并從選址概述以及選址中的地區(qū)博弈對(duì)案例進(jìn)行說(shuō)明分析。

1、機(jī)場(chǎng)選址基本概述

2003年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長(zhǎng)期，首都機(jī)場(chǎng)新建不久的T3航站樓接近飽和，官方指出應(yīng)盡快組織專門力量開展停滯許久的第二機(jī)場(chǎng)選址論證工作，此時(shí)機(jī)場(chǎng)選址再引爭(zhēng)議，選址一定程度上成為北京、天津、河北間的博弈。2008年，專家評(píng)審后推薦北京南各莊場(chǎng)址為首都新機(jī)場(chǎng)首選場(chǎng)址，已接近現(xiàn)有場(chǎng)址，自此，歷經(jīng)數(shù)次起落的新機(jī)場(chǎng)選址工作被敲定。2010年，首都機(jī)場(chǎng)吞吐量突破7000萬(wàn)人次，其增長(zhǎng)空間受到嚴(yán)重制約，興建第二機(jī)場(chǎng)勢(shì)在必行。

2、選址中的地區(qū)博弈

首都新機(jī)場(chǎng)已并非是單純的技術(shù)層面問題，而是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，其牽涉面廣、涉及領(lǐng)域多、需要協(xié)調(diào)的利益方眾多，因而選址成為一個(gè)激烈的地區(qū)博弈過(guò)程。新機(jī)場(chǎng)選址博弈過(guò)程中，京津冀“爭(zhēng)相備戰(zhàn)”。自2005年起天津開始關(guān)注新機(jī)場(chǎng)選址并對(duì)其做足充分準(zhǔn)備，天津市轄的武清規(guī)劃預(yù)留太子務(wù)和高村兩個(gè)選址備用地，并成立專門對(duì)接機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)此事。北京大興亦積極備戰(zhàn)，為選址預(yù)留了龐各莊和半壁店兩地，希望抓住這個(gè)難得的發(fā)展機(jī)會(huì)。而作為爭(zhēng)奪的另一參與者——河北，當(dāng)即承諾零地價(jià)，由廊坊選出曹家務(wù)、河西營(yíng)、舊州三個(gè)地方作為機(jī)場(chǎng)備選用地。三方為新機(jī)場(chǎng)的選址競(jìng)相備戰(zhàn)，激勵(lì)博弈。

二、行政壁壘與科學(xué)決策的矛盾

行政壁壘基于地方政府對(duì)本區(qū)域利益最大化的考慮，是以行政區(qū)劃為界限主觀分割統(tǒng)一市場(chǎng)的行政行為和政策表現(xiàn)。[2] 新機(jī)場(chǎng)選址的科學(xué)決策過(guò)程仍受到地區(qū)行政壁壘的影響。在對(duì)選址進(jìn)行嚴(yán)格的、綜合性的論證后，北京大興南各莊和河北廊坊固安彭村兩個(gè)場(chǎng)址方案被保留。相關(guān)專家從技術(shù)層面提出解釋，后一方案場(chǎng)址的空域環(huán)境更為理想，與其他機(jī)場(chǎng)的矛盾也相對(duì)較小，部分專家指出選址應(yīng)與京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略一致，新機(jī)場(chǎng)建于河北廊坊將同時(shí)拉動(dòng)京津冀三個(gè)城市，迫切加強(qiáng)河北和北京的互動(dòng)，而放在京內(nèi)的大興僅能帶動(dòng)北京南部發(fā)展，對(duì)京津冀地區(qū)輻射作用較小。站在京津冀長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度上，新機(jī)場(chǎng)選址應(yīng)當(dāng)更加照顧欠發(fā)達(dá)地區(qū)。然而，在實(shí)際的選址論證中，北京市認(rèn)為大興南各莊場(chǎng)址具有特殊優(yōu)勢(shì)，其主體坐落于北京市行政區(qū)域內(nèi)，無(wú)論是從行政管理角度看，還是從市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的角度來(lái)看，皆更利于推動(dòng)北京南部地區(qū)的發(fā)展，這一方案最終得以勝出。究其原因，主要是因?yàn)槔确粚儆诤颖惫茌?，假如廊坊市屬于北京或天津管轄，又?huì)是什么結(jié)果呢？結(jié)果不言而喻。由此可見，在選址的動(dòng)態(tài)過(guò)程中，行政劃分壁壘尚未破除，且行政壁壘引導(dǎo)著重大建設(shè)工程的決策走向，影響著國(guó)家建設(shè)決策的科學(xué)性。

行政壁壘和科學(xué)決策這一矛盾的背后，實(shí)質(zhì)上是中國(guó)行政區(qū)劃的問題。行政區(qū)劃固化了區(qū)域利益，制約著資源整合和統(tǒng)一市場(chǎng)，地方保護(hù)主義影響著科學(xué)決策進(jìn)程。多年來(lái)，京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程充滿了艱辛和坎坷，目前還只是停留在科研階段和探討階段，并沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。究其根源就是長(zhǎng)期的行政區(qū)劃背景下的行政壁壘和觀念束縛在作怪。 因此，要解決這一矛盾，打破堅(jiān)冰，消除壁壘，需要對(duì)行政區(qū)劃改革做更多有益探索。

三、破除行政壁壘的嘗試

1、積極探索行政區(qū)劃改革

行政區(qū)劃作為特定區(qū)域地理空間的權(quán)力劃分，行政區(qū)劃設(shè)置的合理與否，關(guān)系到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度和質(zhì)量。[3]中國(guó)的區(qū)域問題具有明顯的行政等級(jí)化特征[4]，在京津冀協(xié)同發(fā)展的大局勢(shì)下，欲破除行政壁壘，探索行政區(qū)劃改革首當(dāng)其沖。如壓縮政府層級(jí)的探討、高層級(jí)政府主導(dǎo)的次區(qū)域整合等，再如構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作利益補(bǔ)償制度體系，為區(qū)域合作順利進(jìn)行提供利益制度基礎(chǔ)，對(duì)環(huán)京津冀貧困帶予于關(guān)注，減小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異等。

2、始終堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀念

科學(xué)發(fā)展觀為科學(xué)決策提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和強(qiáng)有力的指導(dǎo)。在跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中，要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，行政壁壘必須服從于科學(xué)決策。在對(duì)首都第二機(jī)場(chǎng)此類重大項(xiàng)目的論證中，決策層應(yīng)積極用科學(xué)發(fā)展觀武裝頭腦，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度去宏觀決策、科學(xué)決策，決策權(quán)應(yīng)當(dāng)更多的向科學(xué)工作者傾斜，由專家組得出更具效力的項(xiàng)目觀點(diǎn)，應(yīng)該拋棄地方保護(hù)主義，依法決策。

參考文獻(xiàn)：

[1]王光宇.京津冀一體化困境及路徑探討[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2019（20）：4-7.

[2]趙金濤.京津冀經(jīng)濟(jì)一體化中的科學(xué)決策與行政壁壘探討[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2010（04）：60-61.

[3]陳鵬.行政區(qū)劃改革與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展[J].西華師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2019（05）：106-112.

[4]李鐵. 京津冀需帶頭打破行政壁壘[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2014-05-29（005）.