制度變遷中的政府行為理論研究綜述

張顯未

（深圳大學中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心，廣東 深圳 518060）

制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程，政府作為最大的制度供給主體，承擔著提供社會公共物品的職責，相對于其它行為主體（個人和組織），政府行為對于制度變遷具有不可替代的影響。隨著制度變遷的不斷演進，政府的行為方式和作用機理成為學界探討的重要論題，本文通過對國內(nèi)外學者的相關文獻進行綜合分析，期望為制度變遷中的政府行為理論研究提供有益啟示。

一、國外經(jīng)典文獻關于制度變遷中的政府行為理論

把政府看作制度環(huán)境中的行為主體并考察其行為特征，是理解政府行為邏輯，以及制度變遷中政府角色演變等問題的重要視點。在國外相關研究成果中，最具代表性的有哈耶克(Friedrich A.Hayek)、奧爾森(Mancur L.Olson)、諾思(Douglass C.North)、青木昌彥(Aoki Masahiko)等學者的理論。

（一）哈耶克：自發(fā)秩序理論中的政府行為

哈耶克將人的理性有限性、信息不完全性和環(huán)境不確定性作為理論預設，對制度變遷中行為主體的特征進行了區(qū)分。他認為參與制度變遷的最基本行為主體是社會中的個人，而不應該是以理性中心自居的政府，政府在制度變遷中只能作為輔助力量處于從屬地位。通過對行為主體的分析，哈耶克對政府的行為目標和行為界限給予了闡釋。

哈耶克認為制度變遷中的政府應將實現(xiàn)自由、競爭、平等作為其行為目標。他強調(diào)自由可以引導社會實現(xiàn)更完善的制度，也是促使制度變遷遵循好的路徑演變的約束條件，只有作為個體的人在不受強制的情況下自由選擇，才能實現(xiàn)自發(fā)演進的更好制度；競爭不僅是保障自由的有效途徑，而且是調(diào)節(jié)資源合理配置的重要手段，“它是使我們的活動在沒有當局的強制和武斷的干預時能相互協(xié)調(diào)的惟一方法”[1]，競爭使社會秩序得到有效調(diào)整；哈耶克認為平等是機會的平等而不是結(jié)果的平等，一個平等的社會應該按照統(tǒng)一規(guī)則對待所有相同的事件和個人，這種平等有助于自由的實現(xiàn)，政府應維護普適性規(guī)則的平等。

在以自由、競爭和平等為目標的前提下，哈耶克將政府行為界定為維護一般性規(guī)則、保護產(chǎn)權(quán)和自我約束等方面。首先，政府對規(guī)則制定的權(quán)限應是對經(jīng)驗和習俗的抽象，“政府的一切強制行動都必須限于一般且抽象規(guī)則的實施”[2]，任何試圖依靠理性設計具體法律條文以指導人們的行為，都意味著對自由的侵害和對個體的奴役；其次，政府保護私人領域免受強制是有效競爭的前提，只有人與人之間劃分出合理且明確的界限，才能產(chǎn)生不同主體之間的競爭，私有產(chǎn)權(quán)受到保護意味著個體的平等和自由；再次，政府應通過法治對自身權(quán)力實施約束，政府除實施一般性規(guī)則以外不得再采用其它方式對個人實施強制，否則就意味著對個人自由的侵犯。

（二）奧爾森：利益集團理論中的政府行為

奧爾森通過考察利益集團的行為后果揭示出政府在制度變遷中的行為方式。他認為隨著制度在穩(wěn)定與演變中交替變化，利益集團對社會發(fā)展會產(chǎn)生負面效應，政府應該對利益集團的行動進行約束，促進制度變遷朝著好的方向發(fā)展。

政府應對利益集團的行為缺陷進行替代。奧爾森認為利益集團的外部性導致制度供給不足，“一個目標或企圖對一個集團來說是公共的這一事實的本身，就說明這個集團中沒有人能被排除在實現(xiàn)這一目標所帶來的利益和滿足之外”[3]（P13），這為“搭便車”行為創(chuàng)造了條件，導致利益集團提供的集體物品數(shù)量低于最優(yōu)水平，而且“集團越大，它提供的集體物品的數(shù)量就會越低于最優(yōu)數(shù)量”[3]（P29）。純粹由利益集團主導的制度變遷，難以實現(xiàn)制度的有效供給，政府應該主動介入以彌補制度供給的不足。

政府對于利益集團的利益要進行協(xié)調(diào)。奧爾森認為不同利益集團的能力存在差異，大規(guī)模的利益集團由于參與分享總收益的人數(shù)眾多而導致激勵弱化，難以實現(xiàn)有效的集體行動，而小規(guī)模集體和弱勢群體常常被排除在社會事務協(xié)商之外，其權(quán)益受到忽略或剝奪。政府應當調(diào)動大多數(shù)人參與到社會事務的協(xié)調(diào)中，使不同利益集團之間形成均勢，以對某些利益集團處于強權(quán)地位從而剝奪社會整體利益的狀況形成制約。

政府應該盡量消除分利集團的負面效應。首先，分利集團試圖通過財富的重新分配而不是增加社會財富總量為自身爭取更大利益，這會導致不同集團之間的分配差距越來越大，“社會中的特殊利益組織或集團降低社會效率和總收入，并使政治生活中的分歧加劇”[4]（P52）；其次，當分利集團難以獲取新技術(shù)成果時，就會設法阻礙新技術(shù)的推廣和運用，同時，“當分利集團發(fā)展到足以取得成功的規(guī)模時，它必然采取排他性的政策，并力圖使其成員限制在收入相近于貢獻相近的范圍之內(nèi)”[4]（P74），即維護壟斷地位；再次，分利集團常常采取院外游說的方式尋求政府支持，這會增加市場協(xié)議的難度和復雜性，提高游說成本在生產(chǎn)成本中的比重，降低經(jīng)濟效率，滋生政府腐敗行為。

（三）諾斯：制度變遷理論中的政府行為

在諾斯的分析框架中，制度變遷中的政府行為具有雙重性。他提出了著名的政府悖論：在制度變遷中，政府一方面要在不同利益集團之間分配產(chǎn)權(quán)以實現(xiàn)自身利益最大化，另一方面要努力降低交易費用以實現(xiàn)社會產(chǎn)出最大化。政府這兩個行為目標之間存在著沖突，“國家的存在是經(jīng)濟增長的關鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”[5]（P20）。在此基礎上，諾斯進一步從強制性和自發(fā)性制度變遷方式分別對政府行為給予了界定。

諾斯認為強制性制度變遷中的政府行為主要體現(xiàn)在營造合理的制度環(huán)境、保護有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、塑造良好的意識形態(tài)等方面。首先，制度環(huán)境是“一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規(guī)則”[6]，是社會的基礎性制度安排，對其它具體制度安排起著制約和影響作用，但是制度環(huán)境的變遷必須依賴強制力，而由擁有合法強制權(quán)力的政府來完成這一過程具有巨大優(yōu)勢；其次，明確的所有權(quán)界定和有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)直接影響經(jīng)濟增長效率，“產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是一種排他性的權(quán)利，在暴力方面具有比較優(yōu)勢的組織處于界定和行使產(chǎn)權(quán)的地位”[5]（P21），與其它組織相比，政府在擁有和執(zhí)行暴力方面具有比較優(yōu)勢，應承擔維護有效產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的職責；再次，意識形態(tài)通過提供內(nèi)化的文化價值，增強人們交易行為的可預見性，使人們的行為更加經(jīng)濟，同時，意識形態(tài)的約束使人們從道德、榮譽等方面自覺地收斂不承擔成本只享受收益的自利行為，減少“搭便車”現(xiàn)象。

與強制性制度變遷中初級行動團體①的角色不同，自發(fā)性制度變遷中的政府退居其次，以輔助性行動幫助初級行動團體實現(xiàn)制度變遷收益。諾斯認為制度創(chuàng)新主體可以借助政府的干預或默許采取行動以降低制度變遷成本，因為政府擁有的合法強制力可以為制度實施提供保障，并且政府的參與有利于實現(xiàn)制度變遷的規(guī)模效益。

（四）青木昌彥：進化博弈理論中的政府行為

青木昌彥改進了傳統(tǒng)博弈理論并發(fā)展了進化博弈分析方法，在此基礎上對制度變遷中的政府行為進行闡釋。他將制度界定為博弈的內(nèi)生規(guī)則，他強調(diào)“制度既是博弈規(guī)則，也是博弈均衡”[7]，制度與行為主體之間是一個相互作用、相互影響的過程，參與博弈的行為主體對環(huán)境有著明確的主觀認識，行為主體之間的主觀博弈推動著制度變遷。青木昌彥以此為切入點，分析了政府在制度變遷中的行為特征。

青木昌彥認為政府是博弈主體并且直接參與其它行為主體的互動?！皬慕?jīng)濟學的角度來分析這些問題時，可以將其模式化為以政府和企業(yè)為博弈者的博弈問題”[8]（P234）。政府參與博弈的行為方式體現(xiàn)在對法律制度的制定和靈活設計規(guī)則以對其它行為主體產(chǎn)生約束，其行為動機是為了實現(xiàn)兩類目標：一是協(xié)調(diào)經(jīng)濟資源和收入的合理分配，二是為政府自身爭取更多的收益。

青木昌彥強調(diào)政府在制度變遷中具有其它行為主體不可替代的作用。首先，外生制度的變遷必須依賴政府權(quán)力得以實施。政府擁有合法的強制權(quán)力，可以保證外生制度得以執(zhí)行，使得人們遵從外生制度的框架；其次，政府對自生制度的行動體現(xiàn)為對行為主體的心理預期產(chǎn)生影響，因為處于穩(wěn)定狀態(tài)的自生制度的均衡點直接受到人們心理預期的影響，人們通常是按照未來預期采取行動從而導致制度變遷發(fā)生，政府通過修改規(guī)則改變行為主體的預期，使之修正自己的行為方式，從而達到影響自生制度變遷的目的。

二、基于國外文獻研究的評論

哈耶克的自發(fā)秩序理論從3個緊密關聯(lián)的角度為制度變遷中的政府行為提供了思路：制度是自發(fā)演進的結(jié)果、強調(diào)政府的保護性職能、正確認識政府行為的局限性。制度變遷是經(jīng)過人類經(jīng)驗積累而緩慢演化的產(chǎn)物，而政府沒有能力對社會中分散的知識和信息進行整合并加以充分利用，因此，政府應將自身的權(quán)限約束在確立和保護一般性規(guī)則方面，同時利用法治來預防政府行為的泛濫。但是，哈耶克的自發(fā)秩序理論過于強調(diào)制度的自發(fā)進化性，沒有對理性中心的能動性和主動性給予充分的重視。尤其是處于制度轉(zhuǎn)型期的社會，政府作為制度供給者在自上而下的制度變遷中起著引導和保護作用，從制度的設計到實施都離不開政府的參與，客觀現(xiàn)實地認識政府的行為效果有利于制度變遷沿著良性路徑發(fā)展。

奧爾森創(chuàng)造性地將利益集團作為分析制度變遷的基本單位，重點闡釋了利益集團行為的消極影響，指出政府制約和均衡利益集團權(quán)勢的重要意義。但是，奧爾森的利益集團理論沒有意識到正式制度與非正式制度的區(qū)別，對于制度變遷的研究僅僅局限于正式制度的范疇，沒有對利益集團、政府行為和非正式制度之間的關系進行分析。他對于利益集團行為影響因素的衡量標準比較單一，僅從利益集團的規(guī)模進行評判，沒有對其社會影響力和實力給予充分重視，而后者才是利益集團行為能力差異的重要因素。同時，奧爾森對利益集團在制度變遷中的正面作用分析較少，著重于對其負面影響的研究，并以此為出發(fā)點，認為政府在制度變遷中的作用主要體現(xiàn)在對利益集團的行為后果進行嚴格限制，將政府行為與制度變遷關系的定位過于簡單化。

諾斯對新古典經(jīng)濟學的理論假設進行修正，提升了對制度變遷理論的解釋力，充分重視政府行為在制度變遷中的作用。但是，諾斯的制度變遷模型側(cè)重于均衡分析而不是動態(tài)演進分析，實質(zhì)上還是一種靜態(tài)或比較靜態(tài)的分析方式，而制度變遷是一個長期的歷史進程，制度變遷分析方法應將長期動態(tài)分析和短期靜態(tài)分析相結(jié)合。諾斯對于制度變遷的具體類型沒有進行合理的區(qū)分，盡管他對自發(fā)性制度變遷和強制性制度變遷作出了劃分，將制度變遷中的行為主體歸納為個人、團體和政府3個方面，但是他將個人或團體推動的制度變遷歸納為自發(fā)性制度變遷，將政府主導的制度變遷當作強制性制度變遷，這種劃分過于狹隘。個人或團體推動的制度變遷并不是任意的和自由選擇的，必須受到一般性法律規(guī)則的制約；政府主導的制度變遷也存在自下而上的自發(fā)性因素，并不僅僅是政府這一主體單獨完成的，強制性制度變遷也必須有個人和團體的參與才能實現(xiàn)。

青木昌彥從進化博弈理論的新視角對制度變遷中的政府行為給予了界定，但是，青木昌彥沒有明確區(qū)分參與博弈過程的行為主體作用，而且對于行為主體的定義不具有穩(wěn)定性。他認為“一般的博弈論，分析的是某些固定的參與者所進行的特定博弈，而進化博弈論則假定一個社會存在著許多參與者。根據(jù)分析框架的不同，參與者有時是有限的，有時是無限的。而且，每一回都是對參與者的集合隨機抽樣，由被選出來的參與者進行預先規(guī)定好的博弈 (要素博弈)，獲得在要素博弈中所得的利益”[8]（P263）。盡管他將制度區(qū)分為外生制度和自發(fā)制度兩種類型，但是并沒有從行為主體的角度對他們在制度變遷中發(fā)揮的作用進行具體分析。

三、國內(nèi)學界關于制度變遷中的政府行為理論

近年來，國內(nèi)許多學者對制度及制度變遷理論進行了大量研究和探討，其中大部分學者都是結(jié)合中國制度變遷的現(xiàn)實背景，對中央政府和地方政府在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型進程中的行為方式及角色演變提出不同看法。

（一）制度變遷中的政府行為動因

林毅夫從交易成本的角度對制度和制度變遷的特征進行分析，指出政府行為產(chǎn)生的重要原因在于彌補制度供給不足。他指出制度變遷的核心因素是交易費用，從現(xiàn)行制度安排轉(zhuǎn)變到新的制度安排將會耗費高昂的成本，當行為主體意識到新制度的潛在凈收益高于制度變遷成本時，才愿意采取行動推動制度變遷，否則制度變遷不會發(fā)生。即使個人愿意發(fā)動誘致性制度變遷，但是個人理性不能等同于集體理性，制度固有的“搭便車”問題也會成為誘致性制度變遷的障礙，所以依靠理性的個體推動制度變遷會造成社會中制度供給的不足。為了使制度供給達到最佳狀態(tài)，必須依靠政府行為彌補制度供給不足問題。事實上，政府行為具有規(guī)模經(jīng)濟和合法強制力的優(yōu)勢，能夠以更低的成本提供制度供給。

林毅夫區(qū)分了兩種不同類型的制度變遷方式：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷 “由個人或一群(個)人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行。與此相反，強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行?！盵9]即便如此，政府在采取行動發(fā)動制度變遷時，也會根據(jù)其在制度變遷中成本和收益的比較來行事，如果政府的預期收益高于制度變遷成本，就愿意發(fā)動制度變遷，否則就不會。

（二）制度變遷中的政府行為方式

楊瑞龍通過對我國制度變遷的現(xiàn)實背景和特征進行考察，將具有相對獨立目標函數(shù)和制度約束條件的地方政府引入制度變遷理論的探討，提出了“中間擴散型制度變遷方式”[10]假說，并推斷：中央集權(quán)型計劃經(jīng)濟體制國家向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實路徑將依次經(jīng)歷供給主導型制度變遷、中間擴散型制度變遷和誘致型制度變遷三個階段。楊瑞龍認為，隨著權(quán)力中心對地方政府在行政權(quán)限和財政資源的逐步放開，地方政府的由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下單純的中央政府代理人轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂休^大資源配置權(quán)限和獨立經(jīng)濟利益的行為主體，地方政府增強了參與制度變遷的意愿和能力。在從權(quán)利中心供給主導型制度變遷向微觀主體誘致型制度變遷演化的進程中，地方政府成為權(quán)力中心提供制度創(chuàng)新和微觀主體需求制度創(chuàng)新的橋梁，只要地方政府采取行動使權(quán)力中心的利益最大化與微觀主體的有效產(chǎn)權(quán)得到協(xié)調(diào)，就可以化解“諾斯悖論”。這種“中間擴散型制度變遷方式”是供給主導型制度變遷向誘致型制度變遷演進過程中的過渡階段。

隨后，楊瑞龍和楊其靜從博弈論的視角提出“階梯式的漸進制度變遷模型”[11]，認為制度變遷體現(xiàn)了中央政府、地方政府和微觀經(jīng)濟主體三方博弈的結(jié)果。在制度變遷進程中，中央政府、地方政府和微觀主體各自存在不同的行為方式，中央政府受制于信息有限性必須依賴地方政府提供制度變遷信息，但由于制度變遷的風險會造成高昂的成本，必須對地方政府的制度創(chuàng)新行為給予約束；地方政府為了實現(xiàn)本地產(chǎn)出最大化和向中央政府表現(xiàn)政績，將盡最大可能把制度創(chuàng)新的領域擴展到中央政府所能容許的最大極限；微觀主體追求經(jīng)濟利益最大化，但是它們沒有足夠的實力直接與中央政府進行談判，只能在地方政府提供的制度創(chuàng)新空間中謀取收益最大化。地方政府成為了中央政府與微觀主體之間的中間人。

（三）制度變遷中的政府角色和行為效果

黃少安通過分析轉(zhuǎn)型期地區(qū)的改革現(xiàn)象，提出了關于制度變遷的3個理論假說：“同一軌跡上制度變遷的邊際收益先遞增后遞減，其變化軌跡呈倒‘U’型曲線；政府行政力量推動市場化改革在一定時期內(nèi)是可行的、有效的；制度變遷中不同主體的角色定位和轉(zhuǎn)換主要取決于制度變遷對各自利益的影響，也受制于其他因素。”[12]他認為社會中存在多個利益主體，不同的利益主體對制度變遷的作用不同，據(jù)此可以將行為主體劃分為“主角”和“配角”兩種類型，但是不同主體的角色在制度變遷進程中會發(fā)生相互轉(zhuǎn)換。黃少安采用 “制度變遷主體角色轉(zhuǎn)換假說”[13]對中國制度變遷的過程進行了解釋，并對楊瑞龍的“三階段論”給予了批評。他強調(diào)，在中國制度變遷進程中，中央政府、地方政府和微觀主體在不同時期具有不同的行為特征，扮演不同的角色，地方政府并不是介于中央政府和微觀主體之間的單純組織，因此，制度變遷不會表現(xiàn)出清晰的“三階段”特征，也不存在一個獨立于強制型制度變遷與誘致型制度變遷之外的第三種方式。

洪銀興在對中國制度變遷分析的基礎上，提出地方政府在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中充當了 “市場行動者”的角色[14]，其行為呈現(xiàn)出“市場性”特征。處于轉(zhuǎn)型期的中國經(jīng)濟體系中，市場機制還存在很多不能充分發(fā)揮作用的領域，政府行為部分地替代了市場機制，即由政府代替市場行使一部分資源配置的職能以滿足經(jīng)濟發(fā)展需要。洪銀興和曹勇認為地方政府行為主要體現(xiàn)在推動市場化、銜接不完全計劃和不完全市場、針對本地區(qū)具體情況調(diào)整宏觀政策、提供制度創(chuàng)新等方面[15]。但他們強調(diào)地方政府行為對市場功能的替代不會長期持續(xù)下去，僅僅是在轉(zhuǎn)型期的特殊表現(xiàn)，隨著市場機制的逐步完善，地方政府行為在經(jīng)濟體制中的作用將不斷弱化。

周振華將制度變遷劃分為政策、組織和操作三個層次，認為中央政府在宏觀政策和戰(zhàn)略決策方面起主導作用，地方政府在宏觀決策和基本規(guī)則的具體執(zhí)行方面是主要行動者[16]；周業(yè)安采納進化理性主義分析方法，將中國制度變遷定義為政府實現(xiàn)外部環(huán)境的構(gòu)造和微觀主體采取具體行動的合轍演化過程，中央政府起著制定規(guī)則和評判作用，地方政府則充當了“制度企業(yè)家”角色[17]；郭小聰認為應該引入新的標準來衡量政府行為在制度變遷中的成效，如果簡單地從制度效率和新舊制度收益比較的方式來評價政府的行為效果，將無法解釋不同地區(qū)制度變遷中政府行為的復雜性和多樣性，他主張引入馬克思主義經(jīng)典作家的唯物史觀來考察政府行為效果[18]；陳天祥認為政府是制度變遷中最重要的主體，政府同時在制度需求和制度供給兩方面起著無可替代的正面作用，但是，由于統(tǒng)治者的偏好和有限理性等原因，政府在制度變遷中也存在著一定的消極作用。[19]

四、基于國內(nèi)學者研究的評論

目前國內(nèi)學者對制度變遷中政府行為的研究，大部分都是基于中國轉(zhuǎn)型期背景探討政府的功能和行為特征。他們借鑒西方經(jīng)濟學的理論框架，從制度變遷理論視角提出觀點并加以闡釋，從研究視角到論證過程都具有一定新意，但往往忽略了不同地區(qū)政治體制和行政傳統(tǒng)的特殊性，以及制度環(huán)境特色與西方經(jīng)濟學理論假設條件之間的偏差。例如林毅夫關于政府行為的理論，在制度變遷理論框架下對一般性的政府行為動因進行了分析，但卻沒有對中央政府和地方政府進行明確區(qū)分，在其理論中隱含的前提條件是地方政府與中央政府具有完全相同的行為目標和約束條件，地方政府和中央政府的行為完全保持一致。事實上，在許多國家和地區(qū)，中央政府和地方政府的關系并非如此簡單化。

除此之外，很多研究成果簡單地將經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型理解為由權(quán)力中心主導的自上而下的強制性制度變遷過程，過于強調(diào)政府行為的積極作用，對政府在制度變遷中的多重角色及其演變?nèi)狈θ婵甲C，同時對微觀經(jīng)濟主體的制度創(chuàng)新意愿和制度創(chuàng)新能力缺乏充分的重視。例如楊瑞龍等人的分析，雖然意識到了地方政府在制度變遷中的地位和應采取的行為方式，但是忽略了微觀主體采取行動的主動性和積極性，將微觀主體視為制度變遷中的被動接受者，對微觀主體作為初級行動團體的行為結(jié)果缺乏明確的認識。

筆者認為，導致這些理論認識不足的根本原因在于對于政府的多樣化行為缺乏具體區(qū)分，從而對制度變遷中政府行為的內(nèi)在演化原因不能給出合理解釋，最終無法說明制度變遷中政府的角色定位和行為特征。

注：

①諾斯按照行為主體在制度變遷中的作用和影響，將其分為初級行動團體和次級行動團體，初級行動團體在制度變遷中起決策和主導作用，次級行動團體在制度變遷中起支持和配合作用。

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