論我國政府流程再造主要模式、影響因素及對策

呂維霞 龐 磊

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論我國政府流程再造主要模式、影響因素及對策

呂維霞 龐 磊

政府流程再造是我國政府實現(xiàn)管理模式由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的主要改革方向與管理方式創(chuàng)新的重要舉措。從政府流程再造的目標(biāo)來看，它專注于通過對于新型理念的運用來改造和重組現(xiàn)存流程，達(dá)到提高政府組織績效、革除基于官僚制基礎(chǔ)上建立的政府管理模式種種弊端的目的，同時兼顧到政府組織流程的整體。目前我國政府流程再造的主要模式為，虛擬式再造模式和實體漸進式優(yōu)化模式。地方政府流程再造模式為，將流程再造與行政審批制度改革相結(jié)合的模式和將流程再造與地方政府組織再造相結(jié)合的模式?；谠僭斓膶哟慰梢苑譃榻M織內(nèi)部的再造和跨部門的再造。

政府流程再造； 管理模式； 政府效率； 績效評估

一、引 言

政府流程再造是20世紀(jì)70、80年代以來西方各國“政府再造”主要內(nèi)容之一，就是將開始于企業(yè)管理中的流程再造思想和管理方法應(yīng)用于“政府再造”之中。實施政府流程再造是進一步優(yōu)化服務(wù)流程、簡化辦事程序、促進內(nèi)部協(xié)調(diào)、提高公共服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇，也是我國政府實現(xiàn)管理模式由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的主要改革方向。業(yè)務(wù)流程再造(簡稱BPR)起初是用于企業(yè)提高工作效率的一項創(chuàng)新性改革，它對企業(yè)提高競爭力具有重要作用，其基本原理與思想在實踐中得到了不斷地豐富和完善。隨著新公共管理運動的開展，企業(yè)流程再造的思想和管理方法被應(yīng)用到了政府部門中，以改進政府的工作效率和提高公共服務(wù)質(zhì)量。從當(dāng)前我國政府流程再造的目標(biāo)來看，它不但能夠改造和重組現(xiàn)存流程，達(dá)到提高政府績效的目的，同時能夠推動我國公共服務(wù)改革和政府職能改革的不斷深化。①金竹青：《政府流程再造的動力機制及目標(biāo)價值分析》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2009年第6期。

近年來我國地方政府在探索服務(wù)型政府建設(shè)的進程中也開始嘗試政府流程再造，并取得了初步的成績。截至2005年底，據(jù)全國政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)計，全國已建立各類行政服務(wù)中心13919個，其中綜合行政服務(wù)中心2035個，各類專業(yè)行政服務(wù)中心11884個。②高小平：《服務(wù)型政府建設(shè)下一步怎么走》，《理論參考》2006年第6期。在電子政務(wù)建設(shè)方面，各級各地政府都進行了一定的投資和建設(shè)。大部制的改革中，伴隨著流程再造性的工作也在試點地區(qū)穩(wěn)步地向前推進。雖然我國地方政府的流程再造取得了一些成功的經(jīng)驗和有益的實踐探索，簡化了原有行政流程，壓縮了政務(wù)辦理手續(xù)，使各個平行職能部門協(xié)同合作，實現(xiàn)跨部門的聯(lián)動效應(yīng)，提高了政府效率，提升了公共服務(wù)品質(zhì)。但是，政府流程再造工程在我國目前尚屬于起步階段，無論是理論發(fā)展還是具體的實施設(shè)計，都還有很多問題需要解決。

二、當(dāng)前我國地方政府流程再造的主要模式

為了提升地方政府的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率，不同地區(qū)的政府基于自身資源和行政管理特點探索適合自身的流程再造模式。學(xué)者們對于各地政府流程再造模式進行了總結(jié)。李慶鈞提出中國政府流程再造主要有兩種模式：一是突破性再造；二是漸進性優(yōu)化。*李慶鈞：《政府流程再造的原則與模式分析》，《行政論壇》2008年第6期。李慶鈞認(rèn)為中國政府應(yīng)該采用漸進性優(yōu)化模式。呂乾坤提出可以基于虛擬運作對政府進行流程再造。認(rèn)為通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，在部門內(nèi)部、部門之間和部門與公眾之間進行流程再造。*呂乾坤：《基于虛擬運作的政府流程再造》，《甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報》2007年第8期。本研究者認(rèn)為可以基于政府流程再造的手段和內(nèi)容將目前我國地方政府流程再造的模式進行如下劃分。

基于再造的手段和形式來劃分，目前我國政府流程再造主要有兩種模式，一是虛擬式再造模式；二是實體漸進式優(yōu)化模式。首先，虛擬式模式主要是為了解決某一特定問題而設(shè)置的臨時組織或團體，組織成員可以來自政府內(nèi)部，也來自社會，就某一問題而相互合作，隨著問題的解決而自動解散的組織。虛擬性流程再造模式是對科層制的根本性沖擊，是對官僚制反應(yīng)遲鈍、合作中的扯皮和推諉等弊病的克服。中國12個部門曾聯(lián)合參與組建“中國電子口岸”，將海關(guān)、外貿(mào)、稅務(wù)、銀行、出入境檢驗檢疫、工商、公安、交通等部門分別管理的進出口業(yè)務(wù)信息流、資金流、貨物流等數(shù)據(jù)集中存放到公共數(shù)據(jù)中心，在統(tǒng)一、安全、高效的信息平臺上實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)交換，這些管理部門可根據(jù)執(zhí)法和管理需要進行跨部門、跨行業(yè)的聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)核查。*呂乾坤：《基于虛擬運作的政府流程再造》，《甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報》2007年第8期。虛擬式再造模式主要是以電子信息技術(shù)為基礎(chǔ)和平臺，來協(xié)調(diào)與整合不同部門之間的功能和實現(xiàn)聯(lián)合辦公，方便公眾，提高辦事效率。其次，實體漸進性優(yōu)化模式是指組織在政府內(nèi)部通過政務(wù)超市或其他形式的流程改造，將組織的功能不斷優(yōu)化，以顧客和結(jié)果為導(dǎo)向，不斷提高組織的靈活性與適應(yīng)性，擁有比原來績效高的流程再造模式。

基于目前我國政府流程再造的內(nèi)容，將地方政府流程再造分為兩種模式。一種是將流程再造與行政審批制度的改革相結(jié)合的模式；另外一種模式是將流程再造與地方政府組織再造相結(jié)合的模式。我國地方政府在流程再造的過程中往往采取第一種模式。將行政服務(wù)中心建設(shè)與行政審批制度改革緊密聯(lián)系起來，提高了工作質(zhì)量和審批效率。溫州市將行政管理流程再造與審批制度改革結(jié)合起來。在樂清市的實踐中，政府部門對除法律法規(guī)明確規(guī)定的有關(guān)工程質(zhì)量、安全等審批事項外，其他能夠?qū)嵭惺跈?quán)委托審批的事項均由局長授權(quán)委托窗口、辦事員直接審批，并開通了行政審批“綠色通道”，使本級各環(huán)節(jié)審批時間比承諾時限又縮短了30%左右。政府工作流程的創(chuàng)新和改造必須以組織結(jié)合的變化為基礎(chǔ)，如果在既有的組織結(jié)構(gòu)狀態(tài)下進行流程創(chuàng)新，不僅效果很差，甚至可能會將流程創(chuàng)新的成果毀于一旦。因此，要結(jié)合組織再造進行流程再造。地方政府目前進行的機構(gòu)職能的優(yōu)化、重組以及組織層級的扁平化和彈性化等改革措施，都是第二種模式的表現(xiàn)，這種模式的實施將有利于流程再造效果的提升，克服由于職能不清、職能重合以及職能缺位等組織因素對流程再造形成障礙。

基于再造的層次可以分為組織內(nèi)部的再造和跨部門的再造。政府內(nèi)部的流程再造分為兩類：一類是在政府職能部門和機構(gòu)內(nèi)部運作的內(nèi)部流程；另一類是若干個政府部門共同提供某項公共服務(wù)所產(chǎn)生的跨越政府部門間接的跨部門流程，它是由多個內(nèi)部流程相互銜接構(gòu)成的。當(dāng)前，我國的政府流程再造正由內(nèi)部流程再造轉(zhuǎn)向跨部門的流程再造。*金竹青：《公共服務(wù)流程再造：中國政府流程再造的新趨勢》，《國家行政管理學(xué)院學(xué)報》2008年第5期。當(dāng)前，我國政府推動的大部制改革就屬于跨部門的流程再造的一項重要舉措，是通過將同級關(guān)聯(lián)密切的部門職能集中歸為一個大的部門統(tǒng)一行使。大部門制改革的主要目的是改變政府職能機構(gòu)眾多而職能交叉等現(xiàn)象，促進部門間的協(xié)調(diào)和溝通，提高工作效率。

當(dāng)然，在各級地方政府流程再造的實際運作過程中，幾種模式是可以結(jié)合在一起進行的。

三、當(dāng)前我國地方政府流程再造的主要影響因素

(一)技術(shù)支持不足

陳振明指出，政府流程再造的主要特點：一是在信息技術(shù)的支持下，以流程為中心，大幅度地改善管理流程；二是放棄陳舊的管理理念和程序；三是評估管理流程的所有要素對于核心任務(wù)是否重要，專注于流傳和結(jié)果，不注重組織功能。*陳振明：《競爭型政府：市場機制與工商管理技術(shù)在公共部門管理中的應(yīng)用》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2006年，第363頁。流程再造需要電子政務(wù)作為技術(shù)基礎(chǔ)和有力保障，通過電子政務(wù)變革原有的操作流程，實現(xiàn)政府流程的組合優(yōu)化，從而將流程再造轉(zhuǎn)化為一個完整的系統(tǒng)整體。目前中國的政務(wù)信息化卻不容樂觀，政府的信息及時處理能力比較薄弱，各級地方政府網(wǎng)絡(luò)技術(shù)利用的效率較低，政務(wù)在線處理技術(shù)未廣泛運用。根據(jù)埃森哲的研究報告，中國政府電子政務(wù)的總體成熟度為23%，尚處于正在建設(shè)平臺的階段，在24個研究對象中，落后于其他19個被調(diào)查者。*董新宇、蘇竣：《電子政務(wù)與政府流程再造——兼談新公共管理》，《公共管理學(xué)報》2004年第4期。我國各級地方政府對流程再造工程財政投入的差異以及各級地方政府流程再造中信息技術(shù)應(yīng)用的不均衡，造成地方政府電子政務(wù)建設(shè)和流程再造的技術(shù)支持不足。各級政府部門需要加快電子政務(wù)建設(shè)的步伐，將電子政務(wù)建設(shè)與政府的流程再造結(jié)合起來，提高政府的行政效率和服務(wù)質(zhì)量。

(二)職能與結(jié)構(gòu)重組和再造困難

到19世紀(jì)70年代，隨著政府科層制的建立，組織內(nèi)部的分工越來越細(xì)，組織之間的分工、合作、溝通與協(xié)調(diào)問題成為影響服務(wù)質(zhì)量的主要因素。

由于我國政府機構(gòu)龐大，系統(tǒng)復(fù)雜，機構(gòu)設(shè)置仍然偏多，分設(shè)過細(xì)，力量分散，分工與合作問題是流程再造的關(guān)鍵問題。分工合作指機關(guān)內(nèi)部職能部門之間、公務(wù)員之間的分工與合作。分工是指工作職責(zé)的界定；合作是指相關(guān)工作任務(wù)之間的銜接、溝通、協(xié)調(diào)。對于公眾來說，對自己被分割到不同的部門中感到迷惑，對于辦事過程中的復(fù)雜與煩瑣感到勞累，不方便，因為政府部門之間有時會相互推諉、扯皮，給來辦事的單位和個人造成很大的困難。部門打架，各自為政，推責(zé)諉過，行政不作為是目前存在的不法行政的表現(xiàn)之一。*何修良：《依法行政能力》，北京：人民出版社，2005年，第10頁。李靖華指出部門合作是影響行政服務(wù)中心流程績效和結(jié)果績效的主要因素。*李靖華：《行政服務(wù)中心流程再造的影響因素：浙江實證》，《管理科學(xué)》2008年第2期。造成部門分工與合作存在問題的原因有很多。第一，政策法律法規(guī)造成的部門分工與合作問題。政策在制定的過程中是不同部門意見的結(jié)合體，在執(zhí)行政策的時候，往往會牽涉到不同的部門去執(zhí)行。而政策在使用范圍的界定方面是難以清晰，所以，各個行政執(zhí)行部門在執(zhí)行的時候，加上自己的類似立法權(quán)的作用，又對其進行重新的界定，這樣就會形成偏差。在這樣的情形下，責(zé)任的劃分就不會很清晰。政策的不健全、執(zhí)行的偏差就是形成政府責(zé)任劃分不明確、顧客不滿意的主要原因之一。第二，分工、合作和協(xié)調(diào)的缺位造成部門扯皮推諉。詹姆斯·費斯特認(rèn)為，組織之所以經(jīng)常會出現(xiàn)沖突、協(xié)調(diào)等問題，原因在于活動相關(guān)聯(lián)的組織單位之間的結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)不相容，管理范圍不清晰，自發(fā)的水平合作乏力，垂直的等級制協(xié)調(diào)有限。*[美]詹姆斯·W·費斯勒、唐納德·F·凱特爾：《行政過程的政治——公共行政學(xué)新論》(第二版)，陳振明等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第114頁。水平的合作更需要按照程序和依靠信息來進行。但是目前水平的單位之間缺乏溝通、缺乏法定的程序，流程設(shè)計不是很清晰，這是推諉產(chǎn)生的主要原因。而由于官僚制的向上負(fù)責(zé)制，因此，垂直部門之間的協(xié)調(diào)工作好做一些。如何解決政府部門合作分工問題，成為學(xué)者們努力探討的重要問題。由于我國政府機構(gòu)龐大、系統(tǒng)復(fù)雜，機構(gòu)設(shè)置仍然偏多，分設(shè)過細(xì)，力量分散，管理范圍不清晰，本應(yīng)當(dāng)由一個部門管理的事由幾個部門分管，造成組織重疊，職能交叉，條塊分割甚至“空位”現(xiàn)象，即無人管理的空隙部分。這樣的組織結(jié)構(gòu)容易出現(xiàn)責(zé)任不清楚，互相推諉扯皮的現(xiàn)象，再造中對流程的梳理工作困難重重。

在流程再造的過程中也存在著由于流程再造過程中部分職能部門抵觸現(xiàn)象。由于職能的明確必將會涉及到很多部門的既得利益，舍不得放下很多實權(quán)；同時還使很多部門承擔(dān)了以前沒有承擔(dān)過的責(zé)任，這也會造成這些部門的一些抵觸情緒。如果各級政府部門不能切實地履行好自己的職責(zé)，承擔(dān)起自己的責(zé)任，那么政府流程再造就將難以實現(xiàn)。

(三)缺乏基于流程的績效評估制度的保障

完善的績效評估制度是引導(dǎo)和指示組織行為的標(biāo)尺。但是，目前傳統(tǒng)政府部門的績效考評制度仍然以職能為單位進行評估。評估重點是各部門和部門內(nèi)各崗位，沒有人專職對具體的流程進行評估，而是把流程人為地割裂，使流程成為片斷式的任務(wù)流，忽視結(jié)果與成本，整個績效評估體系處于既不科學(xué)也不規(guī)范的尷尬狀態(tài)，在復(fù)雜多變的環(huán)境中變得力不從心，捉襟見肘。*葉勇：《我國政府流程再造現(xiàn)實困境與發(fā)展策略》，《中南大學(xué)學(xué)報》2007年第4期。張創(chuàng)新和葉勇提出了基于流程的公共部門績效評估問題?；诹鞒痰目冃гu估是保障流程再造成果和提高行政效率的重要制度。有利于打破部門的壁壘，減少管理層次和提高適應(yīng)環(huán)境的能力，及時發(fā)現(xiàn)流程中存在的問題和不足。*張創(chuàng)新、葉勇：《基于流程的公共部門績效評估機理研究》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2008年第12期。因此，要建立基于流程的政府績效評估制度，將任務(wù)、顧客滿意、結(jié)果、流程等要素統(tǒng)一考慮，不斷進行對于流程的量化研究，將評估工作建立在科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)之上。

四、我國地方政府行政流程再造的對策

(一)科學(xué)設(shè)計流程，完善基于流程的績效評估制度

泰勒是對于流程進行績效考核研究的推動者，在20世紀(jì)初期，泰勒在《科學(xué)管理原理》中對時間、動作和差別工資制的研究堪稱典范。今天的政府流程再造也首先要基于對政府各個流程的特點、工作量、環(huán)節(jié)之間的銜接等工作進行科學(xué)的量化研究。這是流程梳理和再造的基礎(chǔ)性工作。同時要充分調(diào)研公眾的需求，以提高效率和服務(wù)質(zhì)量、節(jié)省公眾辦事時間的目標(biāo)來設(shè)計服務(wù)流程。

科學(xué)充分的量化研究既是流程再造的基礎(chǔ)工作，也是績效評估工作的主要依據(jù)。將量化研究成果與科學(xué)的績效評估工作連接起來，不僅使得流程再造工作能順利持續(xù)的開展下去，也能充分調(diào)動各部門和相關(guān)人員的工作積極性。

(二)發(fā)展電子政務(wù)，為流程再造提供技術(shù)支持

(三)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，加強政府部門間的分工合作

政府再造是一個系統(tǒng)工程，不斷要有信息技術(shù)的應(yīng)用，還需要從組織結(jié)構(gòu)上給與保證才能順利進行。組織再造成為流程再造的重要組成部分，它為流程再造提供組織保障。

首先，基于顧客需求圍繞流程改造的需要來優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。所有的工作都是圍繞“訂單”來展開的，訂單將政府的上下流程和崗位之間的關(guān)系由原來的單純的行政關(guān)系變成平等的客戶關(guān)系、服務(wù)關(guān)系和契約關(guān)系。*成敏：《我國政府流程再造的對策探討》，《中共山西省委黨校學(xué)報》2006年第6期。優(yōu)化跨越多個部門邊界的行政業(yè)務(wù)流程，打破部門邊界，銜接好各個環(huán)節(jié)和崗位。其次，要加強部門之間的分工合作。由于作為流程主體的政府其鮮明的政治性和公共性,跨部門流程再造表現(xiàn)出彼此利益沖突、職能劃分不清、多頭管理等問題。跨部門流程中各相關(guān)職能部門為共同解決問題走到一起,但依然將各自的職能和責(zé)任置于首位,兼之部門利益的考慮,它們在合作中所持有的具體目標(biāo)和期待則亦有差異,有時甚至是沖突的。但是，橫向部門間的協(xié)調(diào)合作對地方政府流程再造的成功又起著至關(guān)重要的作用。如果橫向部門之間的合作關(guān)系融洽，則不但可以分享各部門的信息，從而保證信息的實效性；而且每個部門作為整個流程再造鏈條上的一環(huán)，如果同其他環(huán)節(jié)部門相互溝通與協(xié)調(diào)合作，那么將會以各自力量聚合成為整體的力量而發(fā)揮出事半功倍的效果。張銳昕指出，西方國家努力打破行政職能壁壘，通過“選擇性爭論的解決”、“協(xié)商制定規(guī)則”以及必要的政治領(lǐng)導(dǎo)，建立跨政府部門的電子政務(wù)系統(tǒng)，加強組織間的橫向溝通與協(xié)作。*張銳昕、楊國棟：《網(wǎng)絡(luò)時代西方國家政府職能轉(zhuǎn)變：動因、對策及啟示》，《蘭州大學(xué)學(xué)報》2007年第3期。西方國家采取的另一重要措施是構(gòu)建政府機構(gòu)間網(wǎng)站，通過社會中間組織理解企業(yè)與公民的需求，并以此為依據(jù)，通過網(wǎng)絡(luò)整合政府機構(gòu)信息及規(guī)章，加強政府機構(gòu)間基于用戶需求的溝通與協(xié)作。

[責(zé)任編輯：牟進]

TheModeandFactorsofandMeasuresforGovernmentProcessReengineering

LV Wei-xia PANG Lei

(Public Administration School, University of International Business and Economics, Beijing 100029, P.R.China;Beijing Pharmaceutical Group Co., Ltd., Beijing 100020, P.R.China)

government process reengineering; management model; government efficiency; performance evaluation

教育部社科規(guī)劃基金資助項目(07JA630009)。

呂維霞，對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士(北京 100029)；龐磊，北京醫(yī)藥集團有限責(zé)任公司(北京 100020)。