論民生法治的法律救濟(jì)①

王官成

(西南政法大學(xué),重慶 400031)

論民生法治的法律救濟(jì)①

王官成

(西南政法大學(xué),重慶 400031)

“民生法治”是黨的十七大后法學(xué)界提出的一個(gè)嶄新的研究課題。民生法治最根本的就是要對(duì)民生權(quán)利提供法律保障,對(duì)侵害民生權(quán)利實(shí)施法律救濟(jì)。從我國(guó)目前教育、就業(yè)、收入分配和社會(huì)保障這四大民生基本問(wèn)題的法治實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)民生法治的法律救濟(jì)存在著很多不完善的地方,需要我們?cè)诶碚摵蛯?shí)踐層面上作出認(rèn)真的思考,為民生法治的實(shí)施提供強(qiáng)有力的保障。

民生法治;民生權(quán)利;法律救濟(jì)

“民生法治”是黨的十七大召開(kāi)后法學(xué)界提出的一個(gè)嶄新的研究課題。所謂民生法治,是指在維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一的前提下,充分運(yùn)用法律手段管理各項(xiàng)民生事務(wù),以維護(hù)和保障廣大人民群眾的正當(dāng)利益,進(jìn)而為民生問(wèn)題的解決提供強(qiáng)有力的法律保障。民生法治既是一種治國(guó)思想,也是一種治國(guó)方式,還是一種社會(huì)秩序和社會(huì)狀態(tài)。它根植于我國(guó)不斷推進(jìn)的社會(huì)主義法治現(xiàn)代化的建設(shè)進(jìn)程中,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中占據(jù)著特殊而重要的地位。民生法治需要探討的問(wèn)題很多,本文著重就民生法治的法律救濟(jì)作一些思考。

一、我國(guó)民生法治的法律救濟(jì)存在的主要問(wèn)題

“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”又作“救濟(jì)先于權(quán)利”或“沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利”。這句古老的法律諺語(yǔ)告訴我們:法律對(duì)公民權(quán)利、自由規(guī)定得再完備、列舉得再全面,如果在這些權(quán)利和自由受到侵犯之后,無(wú)法獲得諸如復(fù)查、行政復(fù)議、仲裁、訴訟等有效的法律救濟(jì),那么這些法律上的權(quán)利和自由都將成為一紙空文。所以,法律救濟(jì)是民生法治的一個(gè)重要內(nèi)容。救濟(jì)有公力救濟(jì)和私力救濟(jì)之分。在依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的今天,公力救濟(jì)更能彰顯權(quán)力本位和法律在社會(huì)生活中的至上權(quán)威,是法治國(guó)家的一個(gè)基本標(biāo)志。而私力救濟(jì)則適用于較少的場(chǎng)合,且是因?yàn)槿绮徊扇〖磿r(shí)的私力救濟(jì),自己的權(quán)利就會(huì)得不到保障。民生法治的建設(shè)、運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)都離不開(kāi)公力救濟(jì),沒(méi)有完善的公力救濟(jì),民生法治就只能是個(gè)口號(hào),一個(gè)美好的愿望。我們所說(shuō)的公力救濟(jì)就是法律救濟(jì),從我國(guó)目前教育、就業(yè)、收入分配和社會(huì)保障這四大民生基本問(wèn)題的法治實(shí)踐來(lái)看,我國(guó)民生法治的法律救濟(jì)存在著以下主要問(wèn)題。

(一)社會(huì)保障法律救濟(jì)不完善

一方面,我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn),根據(jù)現(xiàn)行規(guī)范性法律文件對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)救濟(jì)的規(guī)定來(lái)看,只有勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)和城市居民的最低生活保障權(quán)可以按勞動(dòng)爭(zhēng)議或行政爭(zhēng)議處理。而非勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)和城市居民除最低生活保障權(quán)以外的其他社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)一旦遭受侵犯,現(xiàn)行法律規(guī)范卻沒(méi)有規(guī)定法律救濟(jì)的措施。另一方面,對(duì)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障權(quán)通過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議或行政爭(zhēng)議進(jìn)行處理時(shí)也存在著一些不足,一是“先仲裁,后訴訟”的救濟(jì)途徑,導(dǎo)致發(fā)生社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議后,尋求法律救濟(jì)的成本過(guò)高,效率低下,而且還可能因仲裁時(shí)效過(guò)短導(dǎo)致用人單位逃避法定繳費(fèi)義務(wù)。二是行政爭(zhēng)議處理的規(guī)章制度如《工傷保險(xiǎn)條例》、《城市最低生活保障條例》、《社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》等,都有一個(gè)共同的特點(diǎn),那就是保險(xiǎn)權(quán)益受侵犯后可以申請(qǐng)復(fù)查或申請(qǐng)復(fù)議,如對(duì)復(fù)議決定不服的,可以依法提起行政訴訟,這種處理方式太單一,容易使行政權(quán)力與責(zé)任脫節(jié),不利于督促行政機(jī)關(guān)依法行政。

(二)教育法律救濟(jì)不完善

我國(guó)《憲法》第46條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”。受教育在我國(guó)既是一項(xiàng)權(quán)利,也是一項(xiàng)義務(wù)。受教育權(quán)在我國(guó)既然是一項(xiàng)憲法性權(quán)利,就必須有一系列相關(guān)的其他教育法律、法規(guī)予以保障。為此,我國(guó)制定了《義務(wù)教育法》、《中華人民共和國(guó)教育法》、《高等教育法》等法律法規(guī)。但是有關(guān)受教育權(quán)法律救濟(jì)的法律規(guī)定卻存在著一些不足,導(dǎo)致受教育權(quán)很難完全受法律保障,許多受教育權(quán)糾紛至今仍值得深思。如 1998年北京科技大學(xué)學(xué)生田永起訴北京科技大學(xué)拒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案。①該案的案情是這樣的:田永于 1994年 9月考取北京科技大學(xué),取得本科生的學(xué)籍。1996年 2月 29日,田永在一次考試中隨身攜帶寫有公式的紙條,被監(jiān)考老師發(fā)現(xiàn)。同年 3月 5日,學(xué)校以“068號(hào)通知”,認(rèn)定田永的行為屬于夾帶作弊行為,對(duì)其作出按退學(xué)處理決定,并于同年4月 10日填發(fā)了學(xué)籍變動(dòng)通知。但該處理決定和變更學(xué)籍通知未直接向田永宣布、送達(dá),也未實(shí)際給田永辦理有關(guān)退學(xué)的手續(xù),田永繼續(xù)在校以該校大學(xué)生的身份參加正常學(xué)習(xí)及學(xué)校組織的活動(dòng)。1998年6月田永所在院系向?qū)W校報(bào)送田永所在班級(jí)授予學(xué)士學(xué)位表時(shí),學(xué)校以田永已按退學(xué)處理、不具有北京科技大學(xué)學(xué)籍為由,拒絕為其頒發(fā)畢業(yè)證,亦未向有關(guān)教育行政部門呈報(bào)畢業(yè)派遣資格表。1998年 10月 19日,田永以北京科技大學(xué)為被告,向北京海淀區(qū)人民法院提起行政訴訟,要求學(xué)校發(fā)給畢業(yè)證和學(xué)位證。1999年 2月 14日,北京海淀區(qū)人民法院作出一審判決,判決原告勝訴。理由是:對(duì)原告的作弊處理是依據(jù)校內(nèi)的一個(gè)文件,但這文件嚴(yán)于教育部的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》,故無(wú)效,且又未送達(dá);學(xué)位證書(shū)是評(píng)價(jià)個(gè)人學(xué)術(shù)水平的尺度,應(yīng)按《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》及《實(shí)施細(xì)則》辦理。學(xué)校不服上訴,北京市第一中級(jí)人民法院于 1999年 4月 26日作出終審判決,維持原判。我國(guó)公民受教育權(quán)法律救濟(jì)的不足之處有三:一是關(guān)于公民受教育權(quán)的實(shí)體法頗多,但缺乏明確具體的程序保障機(jī)制。沒(méi)有程序法的完善和保障,再完備的實(shí)體法也不可能在實(shí)際生活中得以運(yùn)用。目前我國(guó)的教育立法比較原則、粗糙,程序性的規(guī)定很少且操作性不強(qiáng),很難使公民的受教育權(quán)得到法律救濟(jì)。二是司法在教育糾紛中難以發(fā)揮作用,由于我國(guó)高校的法律地位不明確,學(xué)生申訴制度在法律性質(zhì)上不明確和《行政訴訟法》對(duì)人民法院受理行政訴訟案件范圍規(guī)定的不確定性,導(dǎo)致公民的受教育權(quán)在遭到侵害時(shí)得不到應(yīng)有的司法救濟(jì)。三是對(duì)侵犯受教育權(quán)者的法律責(zé)任規(guī)定不明確。也許是我國(guó)在教育立法上的技術(shù)還不成熟,也許是立法者對(duì)有關(guān)教育立法不太重視。我國(guó)的教育法律法規(guī)對(duì)未成年人的父母及其他監(jiān)護(hù)人乃至學(xué)校違反義務(wù)教育職責(zé)的法律責(zé)任沒(méi)有明確規(guī)定,這就給處理侵害公民受教育權(quán)的案件帶來(lái)了相當(dāng)?shù)睦щy。

(三)就業(yè)法律救濟(jì)不完善

我國(guó)目前的就業(yè)形勢(shì)并不樂(lè)觀,公民的就業(yè)權(quán)并沒(méi)受到切實(shí)的保護(hù),究其原因,與公民就業(yè)權(quán)遭侵犯的法律救濟(jì)不完善有很大的關(guān)系。其主要不足有三:一是遭就業(yè)歧視后的法律救濟(jì)途徑甚少。目前我國(guó)的就業(yè)歧視比較普遍,如性別歧視、身高歧視等。但我國(guó)對(duì)就業(yè)歧視問(wèn)題沒(méi)有專門的處理機(jī)構(gòu)。在司法實(shí)踐中,絕大部分的歧視案件沒(méi)有被法院受理。二是沒(méi)有對(duì)訂立勞動(dòng)合同之前的就業(yè)爭(zhēng)議規(guī)定救濟(jì)措施,已經(jīng)公布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》只能調(diào)整用人單位和勞動(dòng)者因簽訂合同而發(fā)生的爭(zhēng)議,很難保護(hù)勞動(dòng)者在就業(yè)過(guò)程中的合法權(quán)益。三是用人單位用人標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范。相對(duì)于用人單位而言,就業(yè)者處于相對(duì)不利地位,如果任由用人單位無(wú)限制地行使其用人自主權(quán),就會(huì)給用人單位侵犯就業(yè)者的合法權(quán)益埋下伏筆。當(dāng)然,并不是說(shuō)完全無(wú)視用人單位的合法權(quán)益,而是要用法律規(guī)制其用人行為,要在既能維護(hù)用人單位的合法權(quán)益、又不損就業(yè)者的權(quán)利之間找一個(gè)平衡點(diǎn)。

二、完善民生法治法律救濟(jì)的對(duì)策

(一)建立憲法訴訟制度

社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)是憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利。近年來(lái),司法實(shí)踐中已有部分案件涉及到憲法訴訟問(wèn)題,法學(xué)界就保護(hù)公民憲法基本權(quán)利引發(fā)的建立憲法訴訟機(jī)制的討論和研究取得很大進(jìn)展并引起社會(huì)各界的重視。憲法至上是民生法治的最高體現(xiàn),是民生法治建設(shè)的關(guān)鍵,如果憲法不能在現(xiàn)實(shí)生活中被廣大群眾用作維護(hù)自己合法權(quán)益的銳利武器,那么憲法的價(jià)值、法律的效力和在社會(huì)生活中的至上權(quán)威就得不到充分體現(xiàn)。在我國(guó)目前的司法實(shí)踐中,憲法被排除在法院適用范圍之外,這導(dǎo)致了沒(méi)有由法律法規(guī)具體化的公民憲法基本權(quán)利得不到司法救濟(jì)。由于部分社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)等民生權(quán)利沒(méi)有具體的法律法規(guī)作保障,所以,加強(qiáng)對(duì)憲法權(quán)利的保護(hù),可以探索由法院直接援引憲法條文作為審判依據(jù),盡快建立違憲審查制度。

(二)勞動(dòng)者因就業(yè)與用人單位發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議時(shí),實(shí)行舉證責(zé)任倒置

用人標(biāo)準(zhǔn)、單位規(guī)章制度等都是由用人單位制定的,一旦就業(yè)者在就業(yè)過(guò)程中遭遇到了歧視或者不公正的對(duì)待,其向法院提起訴訟后很難有確實(shí)充分的證據(jù),這顯然對(duì)就業(yè)者是極為不利的。因此,只要就業(yè)者提出了初步證據(jù),受到了用人單位不公正的對(duì)待,就由用人單位證明自己在錄用過(guò)程中沒(méi)有不公正對(duì)待就業(yè)者的行為,如果用人單位不能舉證證明自己無(wú)過(guò)錯(cuò),則推定就業(yè)者的主張成立。除此之外,有必要對(duì)訂立勞動(dòng)合同之前的勞動(dòng)爭(zhēng)議作出規(guī)定,擴(kuò)大人民法院受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的范圍,最大限度地保護(hù)勞動(dòng)者的利益。

(三)完善受教育權(quán)的法律救濟(jì)制度

針對(duì)目前我國(guó)公民受教育權(quán)法律救濟(jì)方面存在的問(wèn)題,應(yīng)采取以下措施。第一,完善受教育權(quán)訴訟程序保障機(jī)制。必須加快學(xué)生受教育權(quán)保護(hù)程序的制度化步伐,填補(bǔ)程序上存在的漏洞。我國(guó)教育立法應(yīng)對(duì)高校管理過(guò)程引入正當(dāng)程序作出明確規(guī)定,建立體現(xiàn)公開(kāi)原則的公布制度、告知制度、案卷制度,體現(xiàn)參與原則的質(zhì)詢制度、建議制度、聽(tīng)證制度,體現(xiàn)公平原則的回避制度、合議制度、調(diào)查制度和責(zé)任制度等,切實(shí)保障學(xué)生的受教育權(quán)不受侵害。第二,司法介入教育糾紛。既然受教育權(quán)被規(guī)定在憲法和其他法律法規(guī)中,就應(yīng)完善受教育權(quán)遭侵害時(shí)的法律救濟(jì)措施,要盡快建立把教育權(quán)侵害救濟(jì)納入司法程序的機(jī)制。立法上把公立學(xué)校的管理界定為行使國(guó)家公共權(quán)力的活動(dòng),當(dāng)其侵犯學(xué)生受教育權(quán)時(shí)得成為行政訴訟被告,改變目前人民法院不受理此類案件的現(xiàn)狀。這里的行政訴訟被告不但包括公立學(xué)校,還包括其具體行政行為侵犯公民受教育權(quán)的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織及其工作人員。第三,完善相關(guān)法律監(jiān)督制度,明確法律責(zé)任。教育行政部門作為管理教育活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān),應(yīng)受到廣大群眾、新聞媒體等社會(huì)力量的監(jiān)督和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督,它必須對(duì)這些監(jiān)督力量所反映的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行全面的調(diào)查、核實(shí)并作出處理。如果人民法院受理了公民因受教育權(quán)被教育行政機(jī)關(guān)侵害的行政案件,教育行政部門應(yīng)積極履行法定義務(wù)。如果有能力執(zhí)行人民法院的生效判決、裁定而不予以執(zhí)行,要追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。第四,完善教育行政復(fù)議制度。我國(guó)目前的《行政復(fù)議法》明確規(guī)定了公民的受教育權(quán)被行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯時(shí)有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議。要加強(qiáng)復(fù)議機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè),設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),加強(qiáng)對(duì)專職人員的培訓(xùn),明確被申請(qǐng)主體的法律責(zé)任。

(四)改變我國(guó)目前勞動(dòng)者和用人單位之間的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的處理方式

我國(guó)目前的社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議是按照勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的,這種處理方式值得商榷。因?yàn)檫@兩種爭(zhēng)議性質(zhì)不同:勞動(dòng)爭(zhēng)議是平等主體間的糾紛,屬于私法爭(zhēng)議,可以通過(guò)協(xié)商解決。社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議的內(nèi)容是執(zhí)行社會(huì)保障法律法規(guī),屬于公法性質(zhì)的糾紛。用人單位不繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),不僅損害了勞動(dòng)者的利益,同時(shí)也侵犯了國(guó)家和社會(huì)利益。所以,社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議應(yīng)以其他方式處理,如可以設(shè)立專門的社會(huì)保障法庭。

(五)組建平等就業(yè)委員會(huì)

目前,就業(yè)者在就業(yè)過(guò)程中受到歧視的現(xiàn)象廣泛存在,而我國(guó)又沒(méi)有專門的機(jī)構(gòu)處理此類事件,導(dǎo)致當(dāng)事人的合法權(quán)益受到侵犯后訴投無(wú)門。所以,有必要借鑒西方國(guó)家特別是英美在這方面的做法,組建平等就業(yè)委員會(huì),明確其法律地位,賦予其相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)力,受理就業(yè)者就業(yè)過(guò)程中因遭遇歧視和其他不平等待遇而提出的申訴,并對(duì)申訴案件進(jìn)行調(diào)查處理,為就業(yè)者提供相關(guān)的咨詢服務(wù),向用人單位宣傳公平就業(yè)政策及違反公平就業(yè)政策應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,支持受害人就公平就業(yè)權(quán)受侵犯提起訴訟。

(六)賦予勞動(dòng)仲裁委員會(huì)終局裁決權(quán)

目前我國(guó)的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件實(shí)行的是“一調(diào)一裁兩審”的制度,仲裁是訴訟的法定前置程序,造成了司法資源浪費(fèi),損害勞動(dòng)仲裁的權(quán)威性,不利于及時(shí)有效、經(jīng)濟(jì)地解決勞動(dòng)爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為應(yīng)裁審分離,如果當(dāng)事人就勞動(dòng)爭(zhēng)議提請(qǐng)仲裁,勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)就有終局裁決權(quán)。當(dāng)然,勞動(dòng)爭(zhēng)議是否進(jìn)行仲裁,按當(dāng)事人意思自治的原則決定。為了達(dá)到這樣的目的,必須使勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)成為獨(dú)立法人,這樣才能公平、公正、及時(shí)、有效地解決勞動(dòng)爭(zhēng)議,維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

(七)規(guī)范用人標(biāo)準(zhǔn)

用人單位雖然有制定規(guī)章制度和用人標(biāo)準(zhǔn)的自主權(quán),但這種自由是相對(duì)的,必須受到法律的限制,用人單位的用人標(biāo)準(zhǔn)不能違反法律規(guī)定。只要求職者或受雇者在性別、年齡、身高、身體健康狀況等方面沒(méi)有對(duì)用人單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和工作效率產(chǎn)生顯著影響且符合其它要求,用人單位就沒(méi)有理由不予以錄用。如果用人單位的規(guī)章、制度、標(biāo)準(zhǔn)違反了法律或社會(huì)公共利益,應(yīng)視為無(wú)效。

(責(zé)任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

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1003—4145[2010]06—0074—03

2010-01-23

王官成(1962-),西南大學(xué)兼職教授、西南政法大學(xué)法學(xué)理論專業(yè)博士研究生、碩士研究生導(dǎo)師。