地方政府執(zhí)行力弱化的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

胡象明，孫楚明

（北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191）

政府是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也就是說(shuō)，相對(duì)于作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大而言，政府的職能重在執(zhí)行。“執(zhí)行力是政府工作的生命力”，是當(dāng)代政府治理的重要共識(shí)。從縱向來(lái)看，政府包括中央政府和地方政府，中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性大政方針的決策及制定，而地方政府相比中央政府則帶有更多的執(zhí)行色彩。中央大政方針能否貫徹，各級(jí)人大的決議能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵要看地方政府有沒(méi)有執(zhí)行力。因而，地方政府執(zhí)行力強(qiáng)弱對(duì)整個(gè)政府目標(biāo)的達(dá)成與否與政府質(zhì)效的高低具有極其重要的意義。本文試圖從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，透視和剖析地方政府執(zhí)行力弱化問(wèn)題。

一、地方政府執(zhí)行力弱化的表現(xiàn)

地方政府執(zhí)行力是指地方政府部門及其工作人員，整合各方面力量，貫徹執(zhí)行國(guó)家的大政方針、政策法令以及上級(jí)的指示、決定、決議，依法辦事，執(zhí)政為民，有效完成政府既定目標(biāo)和任務(wù)的能力。

在現(xiàn)實(shí)中，地方政府執(zhí)行力并非十分令人滿意，執(zhí)行力弱化的現(xiàn)象還相當(dāng)普遍。所謂地方政府執(zhí)行力弱化，是指地方政府部門及其工作人員執(zhí)行偏向、執(zhí)行不力、執(zhí)行低效，不能有效完成政府既定目標(biāo)和任務(wù)的狀態(tài)。地方政府執(zhí)行力弱化主要表現(xiàn)為：

（一）執(zhí)行方向迷失

政府執(zhí)行的根本目標(biāo)就是落實(shí)國(guó)家的大政方針，保護(hù)和增進(jìn)人民群眾的公共利益。但是由于“經(jīng)濟(jì)人”的自利性，地方政府及其工作人員往往表現(xiàn)出強(qiáng)烈的趨利動(dòng)機(jī)，在執(zhí)行中“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”，“有好處馬上辦，沒(méi)好處拖著辦”。許多工作不是從全局考慮，而是以各自的利益為中心，“我的地盤我作主”，以利益為尺度進(jìn)行過(guò)濾，有利可圖搶著干，無(wú)利可圖踢皮球。在這種選擇性執(zhí)行下，中央大政方針讓位于地方保護(hù)主義，地方發(fā)展大計(jì)讓位于部門主義，部門的目標(biāo)任務(wù)讓位于個(gè)人利益。欺上瞞下，陽(yáng)奉陰違，“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如房地產(chǎn)價(jià)格調(diào)控不力，節(jié)能減排進(jìn)展緩慢就是例證。地方政府執(zhí)行對(duì)公共利益的偏離，使地方政府執(zhí)行力在不正確的方向上運(yùn)行，陷入越來(lái)越弱化的困境。

（二）執(zhí)行規(guī)則異化

地方政府在執(zhí)行中，很多時(shí)候不是遵循公開(kāi)的明規(guī)則去行事，而是按土規(guī)則、潛規(guī)則辦事。所謂潛規(guī)則，是指與公開(kāi)的、合法的明規(guī)則相背離，但往往能超越明規(guī)則，在實(shí)際中對(duì)人們的行為心照不宣地起著重要導(dǎo)向作用的規(guī)則。比如：在執(zhí)行關(guān)注點(diǎn)上，奉行“不怕群眾不滿意，只怕領(lǐng)導(dǎo)不注意，不怕群眾不關(guān)心，就怕領(lǐng)導(dǎo)不開(kāi)心”；在執(zhí)行內(nèi)容上，認(rèn)為“部門工作是本行，手中有錢才風(fēng)光，中心工作是幫忙，干多干少都一樣”；在執(zhí)行反饋上，偏信“報(bào)喜得喜，報(bào)憂得憂”；在干部發(fā)展上，墨守“不跑不送原地不動(dòng)，只跑不送平地調(diào)動(dòng)，又跑又送連級(jí)跳動(dòng)”。這些潛規(guī)則大行其道，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，沖淡、抵消甚至替代了合法的明規(guī)則，使地方政府執(zhí)行力被潛規(guī)則所左右，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）執(zhí)行主體互為掣肘形不成強(qiáng)大合力

地方政府執(zhí)行力是地方政府及其工作人員共同行動(dòng)的合力，是各執(zhí)行主體的行動(dòng)力的矢量和。如果政府機(jī)關(guān)內(nèi)各執(zhí)行主體不朝一個(gè)方向共同使勁，那么就不可能有強(qiáng)有力的合力，只有各執(zhí)行主體密切溝通，相互協(xié)調(diào)，共同合作，才能使執(zhí)行系統(tǒng)整體力量最強(qiáng)，也就是執(zhí)行力最大化。但是，實(shí)際工作中，地方政府部門內(nèi)部缺乏合作，各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)，相互掣肘的情形還很多。如：有的各自為政，各行其是，我行我素；有的扯皮拉筋，互不通氣，互不買帳；有的爭(zhēng)權(quán)奪利，暗中設(shè)障，彼此拆臺(tái)。部門和人員之間的隔閡，使執(zhí)行管道出現(xiàn)梗阻、縫隙，摩擦增多，內(nèi)耗增大，直接削弱了地方政府的執(zhí)行力。

（四）執(zhí)行落實(shí)不到位

地方政府執(zhí)行力如何關(guān)鍵看落實(shí)，要有落實(shí)的措施，落實(shí)的行動(dòng)，落實(shí)的結(jié)果。再好的規(guī)劃，縱使說(shuō)得天花亂墜，如果沒(méi)有落實(shí)，都不過(guò)是一紙空文?，F(xiàn)實(shí)中，說(shuō)得好聽(tīng)但做不到，工作浮在面上，雷聲大雨點(diǎn)小，弄虛作假的問(wèn)題依然很嚴(yán)重。很多工作都是寫在紙上，貼在墻上，掛在嘴上，就是沒(méi)有體現(xiàn)到行動(dòng)上。有的工作有方案沒(méi)部署，有安排沒(méi)檢查，有檢查沒(méi)獎(jiǎng)懲。有的工作只有前奏，沒(méi)有過(guò)程，有開(kāi)頭沒(méi)結(jié)尾，或者虎頭蛇尾。有的地方不深入調(diào)查研究，一味將上級(jí)政府的做法進(jìn)行復(fù)制，“以會(huì)議傳達(dá)會(huì)議，以文件落實(shí)文件”。有的下基層“坐著車子轉(zhuǎn)，隔著玻璃看”，對(duì)群眾急盼解決的問(wèn)題視而不見(jiàn)，不愿做認(rèn)真細(xì)致的工作，樂(lè)于編造數(shù)字政績(jī)，玩弄數(shù)字游戲。這些不求實(shí)，不扎實(shí)，不務(wù)實(shí)的表面文章，使許多執(zhí)行都流于形式。

（五）執(zhí)行效率不高

目前地方政府的執(zhí)行效率還不盡人意。一些地方政府部門工作要求不嚴(yán)，標(biāo)準(zhǔn)不高，只求過(guò)得去，不求過(guò)得硬，辦事拖拉，不推不動(dòng)，推一下動(dòng)一下，慢執(zhí)行的現(xiàn)象還比較突出。很多事情都在“群眾跑來(lái)跑去，領(lǐng)導(dǎo)批來(lái)批去，部門轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去，開(kāi)會(huì)議來(lái)議去”的兜圈圈中不了了之。這些都不同程度地抑制了地方政府執(zhí)行力。

地方政府執(zhí)行力弱化危害最大的是，中央的路線方針政策、重大部署和工作要求，在地方層級(jí)難以貫徹落實(shí)，各種各樣的選擇執(zhí)行、象征執(zhí)行、附加執(zhí)行、不執(zhí)行、亂執(zhí)行，使中央的權(quán)威受到來(lái)自地方的挑戰(zhàn)。同時(shí)，地方發(fā)展受到一定程度的制約，群眾利益得不到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)，政府公信力受到嚴(yán)重影響。

二、地方政府執(zhí)行力弱化的主要原因：制度缺陷

胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中高屋建瓴，從改革行政管理體制的高度，提出了“執(zhí)行順暢”的要求[1]。溫家寶總理一直十分重視政府執(zhí)行力建設(shè)，在今年的政府工作報(bào)告中，從行政問(wèn)責(zé)制等方面再次強(qiáng)調(diào)，“要努力提高執(zhí)行力和公信力”[2]?？梢?jiàn)，政府執(zhí)行力問(wèn)題關(guān)鍵是制度問(wèn)題。地方政府執(zhí)行力弱化必須從制度上找原因。

對(duì)制度進(jìn)行系統(tǒng)闡述的是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。關(guān)于制度，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家給出了各種各樣的定義。T· W·舒爾茨將制度定義為“管束人們行為的一系列規(guī)則”；道格拉斯·C·諾思則認(rèn)為，制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說(shuō)，它們是為決定人的相互關(guān)系而人為設(shè)立的一些制約。制度構(gòu)造了人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，制度變遷則決定了社會(huì)演進(jìn)的方式[3]?？傊贫仁且?guī)范人們行為的一系列規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為。制度是正式制度和非正式制度、內(nèi)部制度和外部制度、制度規(guī)定和實(shí)施機(jī)制的集合。它具有降低交易費(fèi)用、提供激勵(lì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)協(xié)調(diào)與合作的功能。

道格拉斯·C·諾思研究發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中,“對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起決定作用的是制度性因素而非技術(shù)性因素”[4]。T·W·舒爾茨則明確指出，制度是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的一個(gè)內(nèi)生變量[5]。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論來(lái)看，制度對(duì)于地方政府執(zhí)行力強(qiáng)弱同樣具有決定意義。包括憲法在內(nèi)的法律等制度，無(wú)疑是以法治為己任的地方政府執(zhí)行力的內(nèi)生變量和核心元素。制度及其實(shí)施機(jī)制為地方政府執(zhí)行力提供了操作路徑和機(jī)制保障。制度通過(guò)減少不確定性和 “遠(yuǎn)期的無(wú)知”，[6]使人們形成合理預(yù)期，從而把阻礙地方政府執(zhí)行人員合作的因素減少到最低程度，以共同推動(dòng)地方政府任務(wù)的完成。由此看來(lái)，地方政府執(zhí)行力之所以弱化，問(wèn)題主要在制度。制度的缺陷是導(dǎo)致地方政府執(zhí)行力弱化的根本原因。具體來(lái)講：

（一）非正式制度不足

地方政府執(zhí)行力既需要正式制度的規(guī)范，也需要非正式制度的調(diào)節(jié)。憲法、法律、規(guī)章、文件、政策等正式制度是地方政府執(zhí)行力必須遵循的行動(dòng)指導(dǎo)，是一種外在的硬約束；而風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德、價(jià)值觀念、文化傳統(tǒng)及意識(shí)形態(tài)等非正式制度則是地方政府執(zhí)行力不可忽視的內(nèi)化規(guī)則，[7]是一種內(nèi)隱的軟約束。在一定程度上說(shuō)，非正式制度比正式制度對(duì)地方政府執(zhí)行力發(fā)揮著更強(qiáng)大更持久的影響，這是由非正式制度所具有的存在的彌散性、演化的長(zhǎng)期性、變遷的緩慢性等特點(diǎn)決定的[8]。從我國(guó)目前來(lái)看，地方利益膨脹導(dǎo)致政令不通的現(xiàn)象之所以屢見(jiàn)不鮮，除了利益表達(dá)、引導(dǎo)、分配的正式制度還不完善以外，對(duì)利益具有重要調(diào)節(jié)作用的非正式制度的不足不能不說(shuō)是一個(gè)重要原因。長(zhǎng)期以來(lái)形成的地方利益、部門利益至上的觀念，會(huì)鬧的孩子有奶吃的傳統(tǒng)，法不責(zé)眾的文化，加之有的地方存在的行政道德失范的問(wèn)題，這些非正式制度的失衡，使日益泛濫的地方利益不能得到有效約束，在地方利益競(jìng)相博弈的情況下，難免會(huì)形成有令不行、有禁不止的局面。這種非正式制度的不足，一方面是由于過(guò)去的一些行之有效的非正式制度因不適應(yīng)新形勢(shì)的需要而失效，另一方面是體現(xiàn)時(shí)代要求的新的觀念、習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)還沒(méi)有形成或有效發(fā)揮作用，如法治、責(zé)任、回應(yīng)、效率、信用、人性化服務(wù)、行政倫理等觀念還沒(méi)有牢固樹立，價(jià)值觀、利益觀扭曲，大量潛規(guī)則盛行，因而制約了地方政府執(zhí)行力的強(qiáng)度和力度。

（二）對(duì)內(nèi)部交易費(fèi)用重視不夠

地方政府執(zhí)行力的運(yùn)行路徑既包括對(duì)服務(wù)對(duì)象的作用過(guò)程，也包括政府部門內(nèi)部的運(yùn)行過(guò)程。在作用于服務(wù)對(duì)象時(shí)，產(chǎn)生外部交易費(fèi)用，在政府部門內(nèi)部運(yùn)行時(shí)，則產(chǎn)生內(nèi)部交易費(fèi)用。隨著加入WTO以及服務(wù)型政府理念的深入，我國(guó)各級(jí)地方政府越來(lái)越注重政府執(zhí)行的外部交易費(fèi)用的降低，至少在思想上、意識(shí)上把它擺在全局的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和強(qiáng)調(diào)。但遺憾的是，地方政府執(zhí)行的內(nèi)部交易費(fèi)用沒(méi)有得到相應(yīng)的重視。如地方政府內(nèi)部的信息壟斷、權(quán)力集中、嚴(yán)格的等級(jí)控制、缺乏平等溝通、同事之間特別是上下級(jí)之間互信度不高等等，這些都像一塊塊隔板將地方政府部門內(nèi)部肢解成大大小小的 “馬賽克”，這種碎片化使勤奮的人變得游手好閑，聰明的人變得缺乏創(chuàng)造激情，進(jìn)而不同程度地影響到組織氣氛，使共事各方不和諧甚至對(duì)立，增加了共事的不確定性和內(nèi)部梗阻，造成了大量的信息成本、討價(jià)還價(jià)的成本、協(xié)調(diào)成本和合作成本。這種體制內(nèi)的失靈反過(guò)來(lái)又加劇了地方政府部門內(nèi)部與外部執(zhí)行上的非均衡，影響了地方政府執(zhí)行力的整體功能和效應(yīng)。

（三）制度的激勵(lì)功能弱化

政府工作人員在地方政府組織中工作，在某種程度上說(shuō)，就是通過(guò)自己的腦力、體力支出，對(duì)地方政府部門進(jìn)行人力資本投資，進(jìn)而從地方政府部門獲得政治、經(jīng)濟(jì)、聲譽(yù)等方面的回報(bào)。這就需要地方政府要有一個(gè)優(yōu)良的制度環(huán)境和制度設(shè)計(jì)。一旦行為主體不能從地方政府部門獲得自身投資的相應(yīng)邊際回報(bào)，就會(huì)出現(xiàn)投資不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府工作人員積極性的下降。其中一個(gè)重要原因，就是由于制度缺失、制度不科學(xué)或制度虛設(shè)，說(shuō)的與做的不一致。如，工作上的弄虛作假、欺上瞞下，獎(jiǎng)勵(lì)上的不公開(kāi)、不公正，提拔干部上的任人唯親、拉幫結(jié)派，表彰先進(jìn)按計(jì)劃分配、輪流坐莊，收入分配上的“干和不干一個(gè)樣，干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣”等，都與三令五申的制度大相徑庭，勢(shì)必使制度的激勵(lì)功能受到抑制。同時(shí)，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部身上表現(xiàn)出的“嚴(yán)以律人，寬以待己”，善務(wù)虛、不務(wù)實(shí)，做工作怕負(fù)責(zé)任、怕挑擔(dān)子，不求有功、但求無(wú)過(guò)等不良習(xí)氣，在下級(jí)中會(huì)產(chǎn)生示范效應(yīng)。這些副強(qiáng)化，必然會(huì)影響到機(jī)關(guān)干部的工作熱情，進(jìn)而削弱地方政府部門的執(zhí)行力。

（四）制度的實(shí)施機(jī)制不健全

實(shí)施機(jī)制是確保一個(gè)政府的正式制度與非正式制度貫徹落實(shí)的一套監(jiān)督、檢查和懲戒準(zhǔn)則。制度和實(shí)施機(jī)制是相輔相成、相互促進(jìn)、相得益彰的關(guān)系。僅有制度，而沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制，則制度就會(huì)成為一紙空文。一般來(lái)講，制度是目標(biāo)性的規(guī)定，而實(shí)施機(jī)制是過(guò)程性的規(guī)定。目標(biāo)性規(guī)定也就是“質(zhì)的規(guī)定”，過(guò)程性規(guī)定也就是“量的規(guī)定”。前者關(guān)系到制度的發(fā)展預(yù)期，后者關(guān)系到制度的操作和實(shí)施。我國(guó)地方政府目前對(duì)“質(zhì)的規(guī)定”關(guān)注較多，但對(duì)“量的規(guī)定”沒(méi)有引起足夠重視。一方面，許多制度說(shuō)起來(lái)很好，由于沒(méi)有配套相應(yīng)的實(shí)施機(jī)制，結(jié)果成了空中樓閣。另一方面，有的制度因?yàn)閷?shí)施機(jī)制不健全，執(zhí)行起來(lái)跑了調(diào)、走了樣，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的收益。如信息傳導(dǎo)不暢、跟蹤督促不到位、檢查走形式、考核不嚴(yán)格、評(píng)估不科學(xué)、反饋不及時(shí)、問(wèn)責(zé)不力等實(shí)施機(jī)制的缺失或弱化，不能有效促成“量”的積累，進(jìn)而由量變走向質(zhì)變，以致地方政府執(zhí)行力大打折扣，管理和服務(wù)職能不能有效實(shí)現(xiàn)。

三、提升地方政府執(zhí)行力的途徑：制度路徑

要解決地方政府執(zhí)行力弱化的問(wèn)題，首先必須解決影響地方政府執(zhí)行力的制度問(wèn)題。從全局的考量上，對(duì)地方政府執(zhí)行制度進(jìn)行重新檢視，予以規(guī)范完善，努力營(yíng)造用制度管人、用制度管事的運(yùn)行態(tài)勢(shì)，是當(dāng)前提升地方政府執(zhí)行力的必然選擇。

（一）加強(qiáng)非正式制度建設(shè)，營(yíng)造科學(xué)、和諧的執(zhí)行文化

正式制度和非正式制度相互依存、相互聯(lián)系、兼容共生，形成功能完善的制度體系，二者缺一不可。而在某種程度上非正式制度還極大地影響著正式制度的方向和運(yùn)作效果。因而，要高度重視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下我國(guó)地方政府部門非正式制度建設(shè)下滑的狀況，采取有力措施認(rèn)真應(yīng)對(duì)。一是要加強(qiáng)價(jià)值觀的重塑。在地方全體公務(wù)員中大力宣傳和倡導(dǎo)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，用鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀武裝頭腦，解決價(jià)值扭曲的問(wèn)題，增強(qiáng)執(zhí)行的堅(jiān)定性；二是要加強(qiáng)以愛(ài)崗敬業(yè)為重點(diǎn)的職業(yè)道德教育。培養(yǎng)公共人格，實(shí)踐公共倫理，營(yíng)造講工作、比服務(wù)、講奉獻(xiàn)的機(jī)關(guān)氛圍，解決精神萎靡的問(wèn)題，增強(qiáng)執(zhí)行的自覺(jué)性；三是要加強(qiáng)政府文化建設(shè)。政府文化對(duì)正式制度的制定和執(zhí)行起著一種塑造、介定的作用。要在地方政府部門中堅(jiān)持進(jìn)行政府文化挖掘、提煉、培育和普及，使各級(jí)地方政府公務(wù)員樹立公共利益、以人為本、顧全大局、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、績(jī)效政府、團(tuán)隊(duì)合作的理念，解決文化荒蕪的問(wèn)題，增強(qiáng)執(zhí)行的長(zhǎng)效性。通過(guò)加強(qiáng)非正式制度和執(zhí)行文化建設(shè)，鏟除地方保護(hù)主義、部門主義以及潛規(guī)則的土壤，形成由“他律”到“自律”，由“他治”到“自治”的轉(zhuǎn)變。

（二）重視內(nèi)部交易費(fèi)用，降低內(nèi)部執(zhí)行成本

地方政府執(zhí)行力是地方政府部門內(nèi)部執(zhí)行效率與外部執(zhí)行效率有機(jī)協(xié)調(diào)的綜合效率，其雖然常常以政府執(zhí)行的外部交易費(fèi)用高低的形式呈現(xiàn)出來(lái)，但是與政府執(zhí)行的內(nèi)部交易費(fèi)用也密切相關(guān)。而且，政府執(zhí)行的外部效率如何，往往受到政府執(zhí)行的內(nèi)部交易費(fèi)用的明顯制約。所以，降低地方政府執(zhí)行的內(nèi)部交易費(fèi)用至關(guān)重要。首先，執(zhí)行主體要實(shí)行分權(quán)制。要想各執(zhí)行主體高效辦事，必須賦予其相應(yīng)的權(quán)力，這是權(quán)事相符、權(quán)責(zé)一致的必然要求。地方政府部門領(lǐng)導(dǎo)要摒棄嗜權(quán)、戀權(quán)、專權(quán)的思想，敢于、善于向各執(zhí)行主體合理授權(quán)，讓事者真正有其權(quán)、負(fù)其責(zé)。其次，執(zhí)行信息要實(shí)行共享制。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，信息已經(jīng)成為有效執(zhí)行的核心因子，地方政府部門要打破信息壟斷，加強(qiáng)信息公開(kāi)，讓信息及時(shí)傳遞到一線執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員的手上，以便一線機(jī)構(gòu)和人員快速?gòu)?qiáng)化或調(diào)整自己的行動(dòng)部署，使執(zhí)行行為快而有力、力而有效。再次，互動(dòng)溝通要實(shí)行常態(tài)制。團(tuán)隊(duì)溝通不僅是指工作上的溝通，而且還包括情感上的溝通。團(tuán)隊(duì)內(nèi)部的溝通，往往對(duì)政府績(jī)效產(chǎn)生事半功倍的效果。所以，地方政府部門要在組織內(nèi)部開(kāi)展經(jīng)常化、多向度、建設(shè)性的溝通，消除誤解，達(dá)成共識(shí)，形成互動(dòng)。最后，組織結(jié)構(gòu)要實(shí)行扁平制。要減少地方政府部門組織層次，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)組織的彈性和回應(yīng)能力，杜絕“梗阻”和不必要的損耗和摩擦，力求執(zhí)行成本最小化。

（三）強(qiáng)化激勵(lì)，提高執(zhí)行人員積極主動(dòng)性

地方政府部門執(zhí)行人員的執(zhí)行積極性離不開(kāi)制度的持續(xù)激勵(lì)。制度為地方政府部門執(zhí)行人員提供收益預(yù)期、價(jià)值引導(dǎo)和行為動(dòng)力，從而促進(jìn)執(zhí)行人員由被動(dòng)執(zhí)行變?yōu)橹鲃?dòng)執(zhí)行。一是要強(qiáng)化考核機(jī)制。要制定科學(xué)、合理、量化、細(xì)化、可操作性強(qiáng)的考核制度，并認(rèn)真落實(shí)，防止走過(guò)場(chǎng)，考核的過(guò)程接受監(jiān)督，考核的結(jié)果予以公示，同時(shí)要加大考核結(jié)果在評(píng)先表模、提職晉級(jí)中的比重考量和硬性作用；二是要強(qiáng)化評(píng)先機(jī)制。地方政府部門一年一度的評(píng)選先進(jìn)活動(dòng)到底有沒(méi)有激勵(lì)效果，關(guān)鍵看能否真正按奉獻(xiàn)、按業(yè)績(jī)、按真實(shí)表現(xiàn)來(lái)進(jìn)行，堅(jiān)決改變那種計(jì)劃分配、輪流坐莊的評(píng)選做法，使真正先進(jìn)的同志評(píng)為優(yōu)秀，從而形成先進(jìn)更先進(jìn)，后進(jìn)趕先進(jìn)的良好局面；三是要強(qiáng)化晉升機(jī)制。以能力和實(shí)績(jī)?yōu)橹攸c(diǎn)，以群眾公認(rèn)為尺度，杜絕暗箱操作和潛規(guī)則，實(shí)行職務(wù)晉升的客觀化、科學(xué)化、透明化；四是要強(qiáng)化工資機(jī)制。淡化工資千篇一律、千人一面的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)行動(dòng)態(tài)工資制。

（四）健全實(shí)施機(jī)制，確保制度執(zhí)行到位

制度若不認(rèn)真落實(shí)，比沒(méi)有制度危害還要大。制度不落實(shí)、甚至被違反的一個(gè)重要原因，就是實(shí)施機(jī)制不健全。強(qiáng)有力的實(shí)施機(jī)制使得違反制度或不執(zhí)行制度的成本大于違反制度或不執(zhí)行制度的收益，威懾行為人的潛在違約行為。因而，要提高地方政府執(zhí)行力，必須健全影響地方政府執(zhí)行力的有關(guān)制度的實(shí)施機(jī)制。一是健全利益疏導(dǎo)機(jī)制。建立利益表達(dá)機(jī)制，在團(tuán)隊(duì)內(nèi)營(yíng)造“敢于說(shuō)話”的訴求氛圍；建立利益引導(dǎo)機(jī)制，幫助地方政府部門行政人員樹立正確的利益觀念；建立利益調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)于那些合理的但暫時(shí)又不能滿足的利益訴求進(jìn)行適度的調(diào)節(jié)。在利益均衡的基礎(chǔ)上，確保公共利益在地方政府執(zhí)行中得以順利實(shí)現(xiàn)。二是健全檢查監(jiān)督機(jī)制。定期和不定期地開(kāi)展檢查，跟蹤執(zhí)行情況，掌握?qǐng)?zhí)行進(jìn)度和質(zhì)量，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中存在的問(wèn)題，并采取針對(duì)性措施予以化解。同時(shí)，加強(qiáng)上下左右內(nèi)外一體化、無(wú)縫隙監(jiān)督，使地方政府的各項(xiàng)執(zhí)行工作始終在陽(yáng)光下公開(kāi)、有序、平衡推進(jìn)。三是健全評(píng)估反饋機(jī)制。加強(qiáng)執(zhí)行評(píng)估，客觀科學(xué)地評(píng)價(jià)執(zhí)行目標(biāo)的達(dá)成程度，總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并及時(shí)反饋到一線行政人員，以便及時(shí)修正、完善和優(yōu)化。四是健全問(wèn)責(zé)追究機(jī)制。通過(guò)健全實(shí)施機(jī)制，提高地方政府執(zhí)行質(zhì)量和效率，推動(dòng)地方實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和公共利益最大化。

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