政策性農業(yè)保險面臨困境及對策探析

賈達文

(中國人民財產保險股份有限公司朔州分公司,山西朔州036000)

一、我國政策性農險發(fā)展現狀

我國從1982年起恢復辦理農業(yè)保險業(yè)務,逐步試辦了種、養(yǎng)殖業(yè)100多個險種,區(qū)域涉及除西藏自治區(qū)以外的各省、市、自治區(qū),保費收入由1982年的23萬元增加到1993年的8.3億元。在保費快速增長的同時,賠付率大幅上升導致農業(yè)保險出現經營虧損。據統(tǒng)計,1982年～2003年間,人保系統(tǒng)農業(yè)保險平均賠付率88%,超過商業(yè)保險盈虧臨界點19個百分點。隨著政府支持性措施的減弱,各家保險公司相繼取消了農業(yè)保險。黨的十六大以來,中央連續(xù)發(fā)布關于“三農”問題的“一號文件”,明確指出“建立農業(yè)風險防范機制,積極發(fā)展農業(yè)保險,按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則,建立完善農業(yè)保險體系”。國家將保險納入經濟發(fā)展范疇,要求商業(yè)保險公司參與農業(yè)保險的經營,為農業(yè)保險業(yè)務發(fā)展提供了千載難逢的政策環(huán)境。

(一)試點補貼范圍

2007年中央財政首次安排10億元,對內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川6省區(qū)的玉米、水稻、小麥、大豆、棉花5種農作物和22個中西部省區(qū)的能繁母豬實施保費補貼;2008年中央財政預算用于“三農”的各項支出達到5 625億元,比上年增長30.3%。2009年中央財政部種養(yǎng)業(yè)保險保費補貼擴大到17個省區(qū)6種農作物、和江西、湖南、福建3省區(qū)的森林、22個省區(qū)的能繁母豬和奶牛。在試點范圍逐步擴大的同時,種植業(yè)保費補貼比例也由2007年的25%提高到2009年40%。同時鼓勵各級財政對農業(yè)保險給予保費補貼;完善農業(yè)巨災風險轉移分攤機制,探索建立中央、地方財政支持的農業(yè)再保險體系;鼓勵龍頭企業(yè)、中介組織幫助農戶參加保險。中央政府層面的高度關注和強力支持,使我國農業(yè)保險取得了長足的發(fā)展。

(二)試點推廣情況

近年來,我國政策性農險試點范圍逐步擴大,險種達160多個。2008年,全國農業(yè)保險責任金額達到2 400億元。國內承辦中央政策性農業(yè)保險的公司有人保財險、中華聯合、安徽國元、安華農業(yè)、上海安信農業(yè)、陽光農業(yè)共6家。其中市場份額占54%的人保財險在服務新農村建設方面,保障農戶6 625萬戶次;承保農作物和林木面積0.21億公頃,約占全國耕地面積的1/6;承保能繁母豬4 308萬頭次,占全國能繁母豬承?？倲档?5%以上。通過保險機制防范和化解“三農”風險,充分發(fā)揮了保險的社會管理職能,促進農業(yè)發(fā)展、農民增收,實現了對農業(yè)生產力的有效保護。

(三)試點運作模式

按照政策性農業(yè)保險“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的基本原則,各地不斷創(chuàng)新經營模式:

一是地方政府承擔超賠責任模式。內蒙、遼寧、吉林等地《政策性玉米、小麥種植業(yè)保險實施方案》中與地方政府約定以省或市實行封頂賠付,累計賠付金額不超過當年實繳保費的1.6～2倍;二是聯辦共保模式。江蘇省政府與保險公司風險共擔,利益共享。人保財險作為首席承保人,聯合多家保險公司組成政策性農業(yè)保險“共保體”,按照“單獨建帳,封閉運行,逐年滾動,以豐補歉”的方式實施商業(yè)化運作;三是商業(yè)自辦模式。中央政策性養(yǎng)殖業(yè)保險政府僅為農戶提供保費補貼,保險公司承擔全部經營損益。

農業(yè)保險作為國家扶持農業(yè)、服務三農、改善民生、促進和諧的重大舉措,促進了試點地區(qū)農業(yè)發(fā)展、農民增收。但試點中顯現如下問題需要在實踐中加以改進和完善。

二、政策性農業(yè)保險商業(yè)化運營的困境

商業(yè)保險公司如何配合國家有關支農惠農政策,開展為“三農”服務的政策性農業(yè)保險,做到政府滿意、農民受益?政策性農業(yè)保險實行商業(yè)化運作是否可持續(xù)發(fā)展?諸多問題有待于在試點實踐中進一步探索。我國近年來政策性農業(yè)保險試點由于受到政府財力、政府職能部門協調配合、保險公司自身經營效率等限制,使得保險公司商業(yè)化經營面臨諸多困境:

(一)農業(yè)保險的高賠付與商業(yè)運營的趨利性之間的矛盾,嚴重制約保險公司介入農業(yè)保險的積極性

從國內外農業(yè)保險的研究和農業(yè)本身的“弱質性”特征以及我公司經營農業(yè)保險的實踐不難發(fā)現,農業(yè)保險的逆向選擇和道德風險、粗放經營等問題導致農業(yè)保險的高賠付。據統(tǒng)計,農險賠付中僅道德風險所占的比例就高達20%,而地域和個性的差異導致的逆選擇性,更使得農業(yè)保險經營者賠付率居高不下。綜觀我公司近年政策性農險經營情況,到今年11月底,人保系統(tǒng)36家分公司有23家能繁母豬保險承保虧損達2.1億元,數據背后暴露出政策性農險在承保、理賠、核算、資金諸多方面的風險及管理隱患。

(二)農業(yè)保險的協同性與政府部門“缺位”現象之間的矛盾,嚴重制約農險業(yè)務的健康可持續(xù)發(fā)展

作為一項支農惠農措施,政策性農業(yè)保險從中央到地方都需要從政策、資金等方面給予大力扶持。但有的政府部門相關人員在業(yè)務推動方面重視不夠,缺乏有效組織協調,如個別畜牧部門不履行防疫檢驗職責,地方財政不能及時從本級預算中統(tǒng)籌安排補貼資金。到今年10月底,人保系統(tǒng)應收保費 余額為 22.19億元,應收保費率高達30.78%。應收保費較高的問題,在很大程度上影響了農險業(yè)務的健康可持續(xù)發(fā)展。

(三)農業(yè)保險的低補償性與農業(yè)產業(yè)的高風險性之間的矛盾,制約了農業(yè)保險的有效需求

我國每年有0.33億公頃農作物受災,占全國農作物播種面積的1/4,成災面積占受災面積的比重在40%以上。受所處的地理位置、地形特點及氣候條件影響,山西省屬農業(yè)災害頻發(fā)地區(qū)。全省種植業(yè)常年受旱 (成災)面積占耕地面積的44% (133.33萬公頃左右)。全省種植業(yè)常年受霜凍(成災)面積占耕地面積的6%(20萬公頃左右)。全省種植業(yè)常年遭受冰雹、暴雨、洪水 (成災)面積占耕地面積的11%(33.33萬公頃左右)。據山西省2008年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報,全年全省各類自然災害造成直接經濟損失98.57億元,全年農作物受災面積276.5萬公頃。

受財政補貼不高、農戶分散經營、農業(yè)收入低下等因素所限,農業(yè)保險覆蓋面較低,因而保險補償金額遠低于實際損失,反之制約農戶對保險的有效需求。

據報道,2008年初低溫、雨雪冰凍災害的直接經濟損失1516億元。全國 20個省農作物受災0.12億公頃,成災584.26萬公頃。因災死亡畜禽6956萬只(頭),遭受雨雪冰凍災害的森林面積達0.186億公頃,但保險賠付不足損失的2%;汶川特大地震造成的經濟損失超過1萬億元,重災區(qū)面積10平方千米,1萬余人無家可歸,450萬戶房屋倒塌嚴重,保險損失可賠付金額不及損失總額的1%。

2009年11月9日至12日,一場大范圍降雪,在有效地緩解了我省大部分地區(qū)農業(yè)的旱情的同時,也使部市地方農業(yè)設施遭受重創(chuàng)。據省農業(yè)部門初步統(tǒng)計,全省節(jié)能日光溫室和大棚有1333公頃不同程度倒塌,露地蔬菜受凍面積達6 670公頃,直接經濟損失達8億多元。而目前我省只有大同陽高縣、運城新絳縣和河津縣投保了商業(yè)性塑料大棚蔬菜種植保險共418公頃,保險賠償31.2萬元。農民靠自身的能力難以抵御較大自然災害的侵襲,巨大的災害損失引發(fā)了社會各界對各級政府支持保險深度參與農業(yè)風險管理的強烈呼聲。

三、政策性農業(yè)保險改進建議

(一)要量力而行,循序漸進,有選擇、有重點地推進農業(yè)保險試點工作

農業(yè)保險試點和在全國推廣是一項龐大的工程,而且經營風險和難度很大,主要表現在:國家的財政支持能力、保險公司的經營能力、農民的接受程度都有一個逐漸提高的過程。20世紀80年代末期,很多地區(qū)盲目推進農業(yè)保險,在缺乏必要的風險分析和有效管理情況下,結果造成很多保險公司嚴重虧損而選擇放棄。

2007年8月起全國正式起動中央政策性能繁母豬保險業(yè)務?；谶@是一項國家財政部、保監(jiān)會賦予保險公司的政治任務,需要短時間內全面鋪開,盡快把中央支農惠農政策落實到位,因而在開始時對承保條件的審核不夠嚴格,存在存欄數與承保數不符、防疫碼與耳標號不對應、或無標識等問題,由此產生未參保能繁母豬進入理賠環(huán)節(jié)而無法拒賠所致大面積虧損的情況。

實踐表明,農業(yè)保險的試點和推廣,一定要優(yōu)先選擇農業(yè)規(guī)模化、產業(yè)化、商品化和組織化程度較高的地區(qū)進行農業(yè)保險項目試點,循序漸進,穩(wěn)步推進。

(二)要探索建立政策性農業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展機制

針對農業(yè)保險風險集中、保費補貼水平低、農戶尚缺少保險意識、坐落極其分散、農民繳費能力有限等問題,需要政府政策支持方面有所創(chuàng)新:一是各級政府相關部門在賠付兜底、資金扶持、保險覆蓋面等方面制定相關政策,對農業(yè)保險予以持久不懈的支持。目前僅僅通過保費補貼和商業(yè)化運作擴大承保面作用有限,因此需要各級政府成立政策性農業(yè)保險工作協調組,制定工作措施,監(jiān)督工作落實,確保可持續(xù)發(fā)展;二是亟需改變現行的政策性農險財務核算體系。目前我國政策性農險業(yè)務納入商業(yè)保險考核范圍,虧損責任由各公司自己承擔,對商業(yè)保險公司正常經營造成巨大隱患。建議農業(yè)保險經營虧損由政府和保險公司比例分攤,經營盈余則按比例提取巨災風險基金,其費用、賠付率的考核也應采取有別于商業(yè)性險種的標準;三是各級政府要在財政支持和優(yōu)惠政策方面,積極為保險公司開展涉農業(yè)務創(chuàng)造有利環(huán)境,以扶持農村相關保險業(yè)務來減輕保險公司開辦政策性農業(yè)保險可能面臨虧損的壓力。

(三)積極研究和探索建立農業(yè)再保險和巨災風險分散機制

2008年《中央財政種植業(yè)保險保費補貼管理辦法》中規(guī)定,經辦機構應按補貼險種當年保費收入25%的比例計提巨災風險準備金,逐年滾存,建立應對巨災風險的長效機制。如當年經營收不抵支發(fā)生虧損,則不可能再提25%的巨災風險準備金。農業(yè)保險要實現健康可持續(xù)發(fā)展,亟需建立由中央、地方財政支持的農業(yè)再保險體系和政府主導的農業(yè)巨災風險準備金,同時積極探尋與國際再保險企業(yè)的合作,從而將農業(yè)風險向更大范圍擴散。

[1]財政部.關于印發(fā)《中央財政種植業(yè)保險保費補貼管理辦法》和《中央財政養(yǎng)殖業(yè)保險保費補貼管理辦法》的通知 [Z].財金 [2008] 26號,財金 [2008]27號.

[2]毛文博,管星.政策性農業(yè)保險試點中的主體定位探析 [J].保險研究,2008(8):32-34.

[3]黃英君.我國農業(yè)保險發(fā)展的市場運行機制研究 [J].保險研究,2009(11):44-51.